（2016）浙行终85号

裁判日期: 2016-04-05

公开日期: 2016-05-25

案件名称

浙江景宁恒泰钢管制造有限公司与景宁畲族自治县人民政府行政复议二审行政判决书

法院

浙江省高级人民法院

所属地区

浙江省

案件类型

行政案件

审理程序

二审

当事人

案由

法律依据

《中华人民共和国行政复议法》：第十七条第一款；《中华人民共和国行政诉讼法》：第八十九条

全文

浙江省高级人民法院行 政 判 决 书（2016）浙行终85号上诉人（原审原告）浙江景宁恒泰钢管制造有限公司，住所地浙江省景宁畲族自治县梧桐乡金岚村村委办公楼102室。法定代表人王修钦，董事长。委托代理人裴爱英，北京圣运律师事务所律师。被上诉人（原审被告）景宁畲族自治县人民政府，住所地浙江省景宁畲族自治县府前路19号。法定代表人蓝伶俐，县长。委托代理人朱卫红，浙江天册律师事务所律师。委托代理人徐风烈，浙江泽大律师事务所律师。浙江景宁恒泰钢管制造有限公司（以下简称恒泰公司）诉景宁畲族自治县人民政府（以下简称景宁县政府）拆迁行政复议一案，丽水市中级人民法院于2015年12月7日作出（2015）浙丽行初字第32号行政判决。恒泰公司不服，向本院提出上诉。本院于2016年1月22日立案受理后，依法组成合议庭，并于2016年3月28日公开开庭审理了本案。上诉人恒泰公司的委托代理人裴爱英，被上诉人景宁县政府的副县长金伟及委托代理人朱卫红、徐风烈到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原审法院认定：原告浙江景宁恒泰钢管制造有限公司系被告景宁畲族自治县人民政府招商引资引进的企业，但原告建设的厂房未办理用地审批、建设规划许可等手续。2015年2月16日，景宁畲族自治县住房和城乡建设局与景宁畲族自治县国土资源局共同向原告发出联字（2015）第27号《限期拆除通知书》，责令原告于2015年3月13日17时前将违法建设的厂房自行拆除，逾期将实施强制拆除，原告于2015年4月8日向被告提出行政复议申请，请求依法撤销二被申请人共同作出的联字（2015）第27号《限期拆除通知书》，行政复议期间，原告变更请求为依法确认二被申请人共同作出的联字（2015）第27号《限期拆除通知书》违法，2015年6月30日，被告作出景政复字（2015）13号行政复议决定，维持二被申请人共同作出的联字（2015）第27号《限期拆除通知书》。2015年5月12日，原告向被告提出行政复议申请，请求依法确认景宁畲族自治县住房和城乡建设局、景宁畲族自治县国土资源局、景宁畲族自治县梧桐乡人民政府、景宁畲族自治县环境保护局、景宁畲族自治县经济商务局、景宁畲族自治县公安局共同强行拆除原告厂房的具体行政行为违法，被告于2015年6月30日作出景政复字（2015）22号驳回行政复议申请决定，驳回申请人请求依法确认各被申请人共同强行拆除申请人厂房的具体行政行为违法的行政复议申请。2015年6月24日，景宁畲族自治县国土资源局与景宁畲族自治县住房和城乡建设局共同向原告发出《通知》，催告原告于2015年6月25日17时前将自拆后留置在厂区范围内的设备等所有物品自行清理完毕，逾期将按有关规定进行清理，原告于2015年7月1日向被告申请行政复议，请求依法撤销被申请人限期申请人将厂房被强拆后的现场进行清理的通知，2015年7月6日，被告作出景政复字（2015）30号不予受理行政复议申请决定书。原告不服上述行政复议决定，均提起了行政诉讼。原审法院认为，拆除违法建筑应承担相应的排除妨碍、恢复原状的责任。本案中，《限期拆除通知书》和拆除行为虽形式上只涉及拆除原告的厂房，但实质上已经涵盖要求清理场地并使土地恢复合法状态，执法机关在拆除行为后催告原告清理留置在厂区范围内的设备等所有物品，并未增加原告的义务，故“清场通知”不应视为一个独立的行政行为。本案中对原告的合法权益产生实质意义影响的是《限期拆除通知书》和拆除行为，原告亦已对《限期拆除通知书》和拆除行为提起行政复议，被告根据《中华人民共和国行政复议法》的立法精神和目的，以“清场通知”系《限期拆除通知书》及拆除行为的延续为由，决定不予受理原告对“清场通知”提出的行政复议申请，并无不当，本院予以支持。原告提出“清场通知”是独立的行政行为、申请行政复议符合受理条件的理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回原告浙江景宁恒泰钢管制造有限公司要求撤销被告景宁畲族自治县人民政府于2015年7月6日作出的景政复字（2015）30号不予受理行政复议申请决定的诉讼请求。恒泰公司上诉称：一、涉案《通知》是一独立的行政行为，一审判决认定“清场通知不是一个独立的行政行为”的理由不能成立。（一）《通知》的内容是否包含在“限期拆除通知”、强拆行为的内容范围内，应严格依据《通知》和《限期拆除通知书》记载的内容来进行认定。《通知》、《限期拆除通知书》记载的内容足以证实清场通知和“限期拆除通知”、强拆行为的内容完全不同。清场《通知》的内容包括两项：一是责令上诉人将厂区范围内所有的生产设施予以拆除；二是责令上诉人把所有位于厂区范围内的物品运离厂区，包括厂房被强拆的建筑材料、生产设施材料、设备、原材料、成品、半成品等，即不得继续占用厂区土地，包含了对厂房占用土地的处分。而《限期拆除通知书》的内容是：责令上诉人拆除厂房，不包含其他设施，也不包含责令上诉人将所有物品运走，不得继续占用土地的内容。强拆行为的内容是：行政机关强行将上诉人的厂房予以拆除，与“限期拆除通知”涉及的内容一致。从上述三者包含的内容相比较，清场《通知》是一独立的行政行为。一审判决认为“《限期拆除通知书》和拆除行为虽形式上只涉及拆除上诉人的厂房，但实质上已经涵盖要求清理现场并使土地恢复合法状态”的观点完全脱离了本案证据内容，违反了《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十三条“人民法院裁判行政案件，应当以证据证明的案件事实为依据”的审判原则，不能成立。（二）从《城乡规划法》和《土地管理法》有关“限期拆除”的法律规定来看，清场通知也是独立于“限期拆除通知”和强拆的行政行为。《城乡规划法》第六十四条规定作出“限期拆除通知”仅限于限期拆除违法行为人建设的建筑工程，不包含对建设工程占用地的处分，因而不可能如一审判决认定的“实质上已经涵盖要求清理场地并使土地恢复合法状态……”的内容。《土地管理法》第七十六条规定的责令“限期拆除”和责令“恢复土地原状”是土地行政主管部门分别针对“违建”和“违建占用土地”作出的两项并列的行政行为内容，也即如果土地行政主管部门责令违法行为人“限期拆除”的同时要求“恢复土地原状”，则必须予以明确，否则应认定为仅仅责令“限期拆除”，而不包含责令“恢复土地原状”。据此，本案“限期通知”也不可能如一审判决认定的“实质上已经涵盖要求清理场地并使土地恢复合法状态”的内容。（三）从限期拆除通知、强拆、通知的前后关系及实际执行情况来看，《通知》是完全独立于“限期拆除通知”和强拆的行政行为。首先，本案强拆行为已经阻断了限期拆除通知和清场通知行为之间的联系。其次，强拆行为已经完毕，清场通知行为是独立于强拆行为的行政行为。强拆行为的实施主体是政府各部门，针对的是厂房，已经由各政府部门实施完毕，而《通知》要求的实施主体是上诉人，两者包含的内容也不一致；《通知》是以上诉人对厂房进行自拆为事实基础作出的，与强拆行为的事实基础也完全不同。二、上诉人有权对本案《通知》申请行政复议，被上诉人不予受理的理由不能成立。一审判决认定事实错误，适用法律错误，判决结果错误，应予撤销。如上所述，《通知》是完全独立于限期拆除通知和强拆行为的行政行为，符合行政复议的受理条件，被上诉人应依法受理上诉人的复议申请，其不予受理的理由不能成立。一审判决违反“人民法院裁判行政案件，以证据证明的案件事实为依据”的审判原则，并据以错误地认定《通知》不是独立的行政行为，进而错误适用法律。请求撤销一审判决，改判被上诉人受理上诉人的行政复议申请。景宁县政府答辩称：一、上诉人提请复议审查的行政行为并不存在。依法应当不予受理。上诉人的复议请求为：依法撤销“被申请人限期申请人将厂房被强拆后的现场进行清理的通知”。而现有的证据显示，被申请人只发出过一份“清理自拆后现场的通知”。而从未发出“清理强拆后现场的通知”。由于上诉人不能证明被申请人做出过后一通知行为，其复议请求不符合《行政复议法》第二条的规定，根据《行政复议法》第十七条的规定应当不予受理。二、《通知》中所包含的“清理现场”命令与已经被复议机关审查的《限期拆除通知》重复，依法应当不予受理。责令“限期清理现场”是对责令“限期拆除厂房”的重复，而且上诉人早已针对《限期拆除通知》提起行政复议申请，并已被复议机关受理。所以“限期清理行为”不可能构成对相对人合法权益产生影响，不是具体行政行为，不符合《行政复议法》第二条的规定，根据《行政复议法》第十七条的规定应当不予受理。从规划法角度，清理现场是拆除厂房的应有之意。根据《城乡规划法》第六十四条规定，拆除的目的在于消除对规划实施的不利影响。因此，消除规划的不利影响是限期拆除的根本目的，也是解释“拆除”字面含义的根据。而根据《城乡规划法》第三十七条、三十八条的规定，规划的实施不仅包含建设工程规划的实施，还包括建设用地规划的实施，所以违法建筑的拆除并不能简单地理解为拆掉违法建筑，还包含消除建设用地规划实施的影响。而且从《城乡规划法》的立法结构中，可以明显看出：违反建设用地规划和建设工程规划的违法行为共用一个“限期拆除行为”进行纠正。所以，单纯拆掉违法建筑并不能消除违法建设用地规划的不利影响，还必须清理拆除后的现场，消除违法建设用地规划的后果。更重要是的《城乡规划法》中并未另行单独设立“清理现场”行政职权，如果不将“拆除”的含义正确理解为“拆掉并清理现场”，非法占用土地进行建设的主体在拆掉违法建筑后，仍然可以继续占用违反建设用地规划的土地，而建设主管机关却没有任何合法手段进行管理。从土地管理法角度，清理现场是拆除厂房的应有之意。同理，《土地管理法》第七十六条要求违法使用土地的主体限期拆除违法建筑，也是为了恢复土地被非法占用前的情形，不能单纯理解为拆掉违法建筑，还应当包含清理现场。拆除意味着拆掉并去除土地占用状态，本来就包含了去除非法占地状态的要求。所以去除滞留在涉案地块上的“设备等物品”，自然属于拆除厂房的意义范围，否则无法完全实现“归还土地”的立法目的。不管上诉人的厂房是自拆的还是被强拆的，其均负有清理现场的义务，所以强拆后的清理现场与自拆后的清理现场都是《限期拆除通知书》原有含义。而且，强制拆除还是自行拆除的争议，并非一个新的复议审理内容，上诉人早已在另外一个复议申请中提出针对强制拆除的复议申请，并已经被复议机关受理。综上，被上诉人不予受理决定不管从哪一个角度审查均符合《行政复议法》的规定，而上诉人的复议请求则违反了《行政复议法》中多个受案基本要件，依法应当不予受理。综上，请求依法驳回上诉，维持原判。庭审中，双方当事人围绕着景宁县政府于2015年7月6日作出的景政复字（2015）30号不予受理决定是否具备事实和法律依据、程序是否合法的审理重点进行了质证、辩论。经审查，对原审判决认定的事实本院予以确认。本院认为，上诉人恒泰公司向被上诉人景宁县政府申请行政复议的对象是景宁畲族自治县国土资源局、景宁畲族自治县住房和城乡建设局于2015年6月24日作出的《通知》，从该《通知》载明的内容表明，系催告上诉人在规定的期限内将留置在上诉人厂区范围内的设备等所有物品进行自行清理完毕，同时告知上诉人如逾期未清理完毕的，将按有关规定进行对留置物品进行清理。《通知》仅仅系有关部门对上诉人作出的告知、提示性行为，并没有处分上诉人的权利义务，故对上诉人的权利义务不产生实际影响，不属于行政复议的受案范围。上诉人于2015年7月1日向被上诉人提出行政复议申请，被上诉人于同年7月6日作出被诉的不予受理决定，符合《中华人民共和国行政复议法》第十七条的规定，程序合法。被上诉人及一审法院认为该《通知》系《限期拆除通知书》的延续行为存在不当，但鉴于被上诉人不予受理以及一审判决驳回上诉人诉讼请求的结论正确，因此对上述不当，本院予以指正。上诉人的上诉理由不能成立，本院不予采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费人民币50元，由上诉人景宁恒泰有限公司负担。本判决为终审判决。审　判　长　　马惟菁审　判　员　　车勇进代理审判员　　马良骥二〇一六年四月五日书　记　员　　韦若莎 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