（2015）东行初字第00550号
裁判日期: 2016-04-29
公开日期: 2016-09-28
案件名称
奚学开与如皋市财政局、南通市财政局行政复议一审行政判决书
法院
如东县人民法院
所属地区
如东县
案件类型
行政案件
审理程序
一审
当事人
奚学开,如皋市财政局,南通市财政局
案由
法律依据
《中华人民共和国行政诉讼法》：第六十九条
全文
江苏省如东县人民法院行 政 判 决 书（2015）东行初字第00550号原告奚学开。被告如皋市财政局。法定代表人张勇。委托代理人陶明建。委托代理人邱斌。被告南通市财政局。法定代表人陈照东。委托代理人徐福鑫。委托代理人王念。原告奚学开不服被告如皋市财政局政府信息公开申请答复以及被告南通市财政局行政复议决定一案，本院于2015年11月2日立案受理后，向被告如皋市财政局、南通市财政局送达了起诉状副本、应诉通知书等材料。本院组成合议庭于2015年12月22日公开开庭审理了本案。原告奚学开，被告如皋市财政局的行政负责人杨玉及委托代理人陶明建、邱斌，被告南通市财政局的委托代理人徐福鑫、王念到庭参加诉讼。本案现已审理终结。2015年6月11日，原告奚学开向被告如皋市财政局提出政府信息公开申请，要求公开“如皋市城北街道（原柴湾镇）杨宗村如意湾小区一期、二期、三期（每期）国有土地出让亩数、金额数、出让成交数据、交款单位及交款凭证复印件”。同年7月1日，被告如皋市财政局作出皋财信息[2015]22号政府信息公开申请答复书，答复称：“我局没有您所需要的如意湾小区一期、二期的信息；三期的交款凭证复印件附后，三期国有土地出让亩数、金额数等请向国土部门咨询”。原告奚学开不服，向被告南通市财政局申请行政复议，2015年10月15日，被告南通市财政局作出通财复决[2015]13号行政复议决定书，维持了被告如皋市财政局作出的皋财信息[2015]22号政府信息公开申请答复。原告奚学开诉称，2015年6月11日，原告向被告如皋市财政局提出政府信息公开申请，要求公开“如皋市城北街道（原柴湾镇）杨宗村如意湾小区一期、二期、三期（每期）国有土地出让亩数、金额数、出让成交数据、交款单位及交款凭证复印件”。被告如皋市财政局于2015年7月1日作出皋财信息[2015]22号政府信息公开申请答复书。原告对该答复不服，于2015年8月18日向被告南通市财政局申请行政复议，南通市财政局在收到原告的行政复议申请后，未向原告邮寄送达受理通知书并告知相关权利义务，而是于2015年10月15日作出通财复决[2015]13号行政复议决定书，维持了被告如皋市财政局作出的案涉答复。原告系如皋市城北街道（原柴湾镇）杨宗村八组村民，拥有合法房屋及土地使用权。从2006年至2015年，因房地产开发建设（即如意湾一期、二期、三期项目）占用了杨宗村八组的耕地，其中包括原告所承包的耕地，开发商对外宣传全部都是大产权房，都有房产证、土地证。被告如皋市财政局答复称没有如意湾小区一期、二期的信息，但是根据《中华人民共和国政府信息公开条例》和《国有土地使用权出让收支管理办法》的规定，土地出让金应当上缴到市财政局，案涉答复称无此信息，难以令人信服。为了维护自身的合法权益，原告故向法院提起行政诉讼，请求法院：1、确认被告如皋市财政局作出的皋财信息[2015]22号政府信息公开申请答复书违法并责令其重新答复；2、撤销被告南通市财政局作出的通财复决[2015]13号行政复议决定书；3、判令被告承担本案诉讼费用。原告奚学开向本院提交了以下证据：1、政府信息公开申请表；2、皋财信息[2015]22号政府信息公开申请答复书及附件（含税收发票2张、土地出让金缴款通知书（出让）1张）3、通财复决[2015]13号行政复议决定书；证据1-3证明原告向被告如皋市财政局提出政府信息公开申请，因被告如皋市财政局的答复不合法，原告又向被告南通市财政局提出行政复议申请。4、[2015年]皋城北依复第3号政府信息公开申请答复书，证明原告向如皋市人民政府城北街道办事处提出政府信息公开申请，但是该机关答复无此信息。5、政府信息公开申请表及邮寄回执，证明原告向如皋市人民政府城北街道杨宗村村民委员会提出政府信息公开申请，申请公开关于如意湾小区的相关信息，但是也未申请到。6、《市政府办公室转发市财政局国土资源局关于将部分土地出让金用于农业土地开发实施意见的通知》（通政办发[2005]093号），证明根据该文件第二项及第五项的规定，被告如皋市财政局应当持有杨宗村如意湾小区一期、二期的相关信息。被告如皋市财政局及被告南通市财政局辩称，1、原告于2015年6月11日向被告如皋市财政局提出政府信息公开申请，要求公开“如皋市城北街道（原柴湾镇）杨宗村如意湾小区一期、二期、三期（每期）国有土地出让亩数、金额数、出让成交数据、交款单位及交款凭证复印件”。被告如皋市财政局收到上述申请后，根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第二十一条的相关规定，在法定期限内对其申请作出答复，答复程序合法，答复内容有事实和法律依据。2、原告的诉讼理由依法不能成立。原告诉称《国有土地使用权出让收支管理办法》规定土地出让金上缴财政局，故如皋市财政局不会没有案涉信息。经查，如意湾小区一期（皋国土资[2005]挂出字14号）土地于2005年出让，如意湾二期（皋国土资[2006]挂字10号）土地于2006年出让。《国有土地使用权出让收支管理办法》于2007年1月1日起施行，如皋市人民政府颁发的《市政府关于加强国有土地使用权出让收支管理的意见》（皋政发[2008]70号）明确规定，自2008年1月1日起，土地出让收支全额纳入地方基金预算，全面实行“收支两条线”管理。如意湾小区一期、二期土地出让时，上述两文件尚未出台。另外，根据如皋市政府办公室关于印发《如皋市国土资源局职能配置内设机构和人员编制规定》的通知，如皋市国土资源局负责全市土地出让等工作，如皋市国土资源局、如皋市财政局共同出具证明，如皋市财政局从2008年7月1日起建立土地出让金账，2008年7月1日以前土地出让金具体征收、会计核算及账册均在如皋市国土资源局。因此被告如皋市财政局并非如意湾一期、二期土地出让及具体征收的相关主体，也未制作或获取相关信息；3、2015年8月18日，原告通过邮寄方式向被告南通市财政局提出行政复议申请，收到该申请后，被告南通市财政局于2015年8月26日作出行政复议答复通知书，通知如皋市财政局对该复议申请作出书面答复并提交相关证据材料，如皋市财政局于2015年9月6日作出书面答复。经审查，被告南通市财政局于2015年10月15日作出案涉行政复议决定并依法邮寄送达原告。关于原告诉称的被告南通市财政局收到其复议申请后，未向其邮寄受理通知书告知其权利义务的问题，根据《行政复议法》第十七条之规定，除了“行政复议机关收到行政复议申请后，应当在五日内进行审查，对不符合本法规定的行政复议申请，决定不予受理，并书面告知申请人；对符合本法规定，但是不属于本机关受理的行政复议申请，应当告知申请人向有关行政复议机关提出”，行政复议申请自行政复议机关负责法制工作的机构收到之日起即为受理，并未规定需另行邮寄受理通知书告知原告，故被告南通市财政局行政复议程序合法。综上，请求法院驳回原告奚学开的诉讼请求。被告如皋市财政局及被告南通市财政局向本院提交了证明原行政行为合法性的以下证据、依据：一、事实方面的证据：1、政府信息公开申请表，证明原告于2015年6月11日向被告如皋市财政局提出政府信息公开申请。2、皋财信息[2015]22号政府信息公开申请答复书及邮寄凭证，证明被告如皋市财政局在法定期限内对原告的申请作出答复。3、一般缴款书（2份）及土地出让金缴款通知书（出让），证明被告如皋市财政局已依法向原告公开如意湾三期土地出让金缴款凭证，因国有土地出让的亩数、金额数由国土部门负责，故告知其向国土部门咨询。4、如皋市国土资源局、如皋市财政局共同出具的证明，证明被告如皋市财政局从2008年7月1日起建立土地出让金帐，2008年7月1日以前的土地出让金具体征收、会计核算及账册均在国土局。因此，被告如皋市财政局并无原告所申请的如意湾小区一期、二期的相关信息。5、皋国土资[2005]挂出字14号《国有土地使用权出让合同》、皋国土资[2006]挂字10号《国有土地使用权出让合同》，该证据系被告如皋市财政局向如皋市国土资源局调取，证明如皋市柴湾镇杨宗村二、八、九组（如意湾一期）土地于2005年出让，如皋市柴湾镇杨宗村2、7、8、9组（如意湾二期）土地于2006年出让，两期土地出让时，被告如皋市财政局并不负有收取土地出让金的职责。6、通财复决[2015]13号行政复议决定书，证明被告南通市财政局作出维持案涉答复的行政复议决定。二、法律、法规及相关规范性文件依据：1、《中华人民共和国政府信息公开条例》第二条、第二十一条、第二十四条；2、《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第十二条；3、皋政发[2008]70号文、皋政办[2001]111号文、《财政部、国土资源部、中国人民银行关于印发的通知》。被告南通市财政局向本院提交证明复议程序合法性的以下证据：1、通财行复答[2015]15号行政复议答复通知书；2、皋财行复答[2015]8号被申请人答复书；3、通财复决[2015]13号行政复议决定书；4、2份邮寄凭证；1-4证明被告南通市财政局作出的复议决定程序合法。经庭审质证，对原告奚学开提交的证据，被告如皋市财政局质证认为：1、对证据1-3的三性均无异议，但不认可其出证目的，理由同答辩、举证意见；2、证据4、5与本案无关；3、对证据6，（1）因该证据系当庭提交，需要核实其真实性；（2）即使该文件真实存在，该文件的实施时间系在《国有土地使用权出让收支管理办法》出台之前，而《国有土地使用权出让收支管理办法》于2007年1月1日起才施行，属于上级部门的指导性文件，如皋市人民政府于2008年5月26日制定了《市政府关于加强国有土地使用权出让收支管理的意见》，被告如皋市财政局根据该意见，对2008年以后所产生的国有土地出让金依法进行了管理。被告南通市财政局对原告提交的证据1-6的质证意见同被告如皋市财政局的质证意见。对被告如皋市财政局及被告南通市财政局提供的证明原行政行为合法性的证据、依据，原告质证认为：1、对证据1的三性无异议；2、对证据2的真实性认可，不认可其合法性，被告如皋市财政局并未向原告公开所需信息；3、对证据3，虽有缴款发票，但无银行的转账证明；4、对证据4的三性不予认可；5、证据5就是如意湾一期与二期的相关信息，可以证明被告如皋市财政局持有该信息，但未向原告公开；6、对证据6的合法性不予认可。对被告南通市财政局提交的证明复议程序合法性的证据，原告质证认为：对证据3的内容不予认可，对证据4无异议，对于复议程序，被告南通市财政局未向原告邮寄受理通知书，未告知原告权利与义务。被告如皋市财政局对该组证据1-4予以认可。本院对上述证据作如下认证：原告奚学开提供的证据1-3与被告如皋市财政局、南通市财政局提供的证明原行政行为合法性的证据1-3（除邮寄凭证）、6相同，上述证据具有真实性，能够证明以下事实：1、原告奚学开向被告如皋市财政局提出政府信息公开申请，被告如皋市财政局在法定期限内对其申请作出答复并将案涉答复邮寄送达给原告，原告收到该答复后不服，向南通市财政局申请行政复议，南通市财政局作出了维持案涉答复的复议决定；2、原告奚学开提供的证据4、5与本案无关；3、证据6不能达到原告的出证目的。对被告如皋市财政局及被告南通市财政局提供的证明原行政行为合法性的证据4、5具有真实性，该两份证据结合本案其他证据能够证明相关案件事实，对该两份证据的证明效力将在本院认为部分作详细论述，在此不作赘述。被告南通市财政局提交的证据能够证明其收到原告提交的行政复议申请后向被申请人发出行政复议答复通知书并在法定期限内作出行政复议决定。经审理查明，2015年6月11日，原告奚学开向被告如皋市财政局提出政府信息公开申请，申请公开“如皋市城北街道（原柴湾镇）杨宗村如意湾小区一期、二期、三期（每期）国有土地出让亩数、金额数、出让成交数据、交款单位及交款凭证复印件”。被告如皋市财政局于次日收悉，同年7月1日，被告如皋市财政局作出皋财信息[2015]22号政府信息公开申请答复书，答复称：“我局没有您所需要的如意湾小区一期、二期的信息；三期的交款凭证复印件附后，三期国有土地出让亩数、金额数等请向国土部门咨询”。同日，被告如皋市财政局将上述政府信息公开申请答复书交付邮寄。原告奚学开不服，于2015年8月18日向被告南通市财政局申请行政复议，被告南通市财政局于次日收悉，同年8月26日向被告如皋市财政局发出行政复议答复通知书，要求提交书面答复及作出原行政行为的证据、依据。被告如皋市财政局于同年9月6日作出答复，经审查，被告南通市财政局于同年10月15日作出通财复决[2015]13号行政复议决定书，维持了被告如皋市财政局作出的皋财信息[2015]22号政府信息公开申请答复，次日，向原告奚学开邮寄送达该复议决定。原告仍不服，向本院提起行政诉讼。另查明，2005年11月22日，如皋市国土资源局与如皋市秦峰置业有限公司签订了国有土地使用权出让合同（合同编号：皋国土资（2005）挂出字14号），出让宗地位于如皋市柴湾镇杨宗村二、八、九组地段，宗地编号为R11，宗地面积为27000平方米，系如意湾小区一期项目所在土地。2006年6月21日，如皋市国土资源局与如皋市秦峰置业有限公司签订了国有土地使用权出让合同（合同编号：皋国土资（2006）挂字10号），出让宗地位于如皋市柴湾镇杨宗村2、7、8、9组地段，宗地编号为R0616，宗地面积为65185平方米，系如意湾小区二期项目所在土地。还查明，原告奚学开在庭审中对其所申请公开的信息内容作了进一步明确，其申请的如意湾小区一期、二期、三期（每期）国有土地出让亩数、金额数，其中“金额数”是指每亩土地出让的单价。本案争议焦点是：1、被告如皋市财政局所作涉诉政府信息公开答复是否合法；2、被告南通市财政局作出涉诉行政复议决定的程序是否合法。关于被告如皋市财政局所作涉诉政府信息公开答复是否合法的问题。本院认为，1、《中华人民共和国政府信息公开条例》（以下简称《政府信息公开条例》）第十三条规定，公民、法人或者其他组织可以依法向国务院部门、地方各级人民政府及县级以上地方人民政府部门申请获取相关政府信息。被告如皋市财政局作为市县级人民政府的职能部门，具有受理其职责范围内的政府信息公开申请并依法作出处理答复的行政职责。2、依据《政府信息公开条例》的规定，行政机关收到政府信息公开申请后，能当场答复的，应当场予以答复，不能当场答复的，应依法在规定的期限内予以答复。本案中，被告如皋市财政局收到原告申请后，在法定期限内对其申请作出书面答复，各方对此亦不持争议，本院予以确认。3、《政府信息公开条例》第二十一条规定，对申请公开的政府信息，行政机关根据下列情况分别作出答复：（一）属于公开范围的，应当告知申请人获取该政府信息的方式和途径；（二）属于不予公开范围的，应当告知申请人并说明理由；（三）依法不属于本行政机关公开或者该政府信息不存在的，应当告知申请人，对能够确定该政府信息的公开机关的，应当告知申请人该行政机关的名称、联系方式……本案中，被告如皋市财政局的答复实质分为两个部分，一是答复如意湾小区一期、二期的相关信息不存在，二是将如意湾小区三期国有土地出让的相关缴款凭证复印件、土地出让金缴款通知书向原告予以公开，并建议其向国土部门咨询了解如意湾三期国有土地出让亩数、金额数等信息。本院将针对案涉答复的两项内容分别展开论述：（1）关于被告如皋市财政局答复如意湾小区一期、二期的相关信息不存在的问题，根据《政府信息公开条例》第二条的规定，所谓政府信息，是指行政机关在履行职责过程中制作或获取的，以一定形式记录、保存的信息。政府信息未制作、未获取、未保存，则当然不会存在。《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第五条第一款规定，被告拒绝向原告提供政府信息的，应当对拒绝的根据以及履行法定告知和说明理由义务的情况举证。这里的“拒绝”包括“政府信息不存在”在内的任何理由的拒绝。根据该条文规定，行政机关答复“政府信息不存在”的，应当在以下几个方面承担举证责任：一、是否履行了告知申请人政府信息不存在的义务；二、是否向申请人告知了政府信息不存在的原因；三、是否对申请的政府信息进行了必要的检索；四、导致政府信息不存在的事实和法律依据；五、提供作出拒绝公开答复所依据的规范性文件。具体到本案，《国有土地使用权出让收支管理办法》于2007年1月1日起实施，其中规定，“所谓国有土地使用权出让收入是指政府以出让等方式配置国有土地使用权取得的全部土地价款。市、县财政部门具体负责土地出让收支管理和征收管理工作，市、县国土资源管理部门具体负责土地出让收入征收工作。土地出让收支全额纳入地方政府基金预算管理。收入全部缴入地方国库，支出一律通过地方政府基金预算从土地出让收入中予以安排，实行彻底的“收支两条线”管理”。《市政府关于加强国有土地使用权出让收支管理的意见》（皋政发[2008]70号）于2008年5月26日出台，其中规定“自2008年1月1日起，土地出让收支全额纳入地方基金预算，全面实行“收支两条线”管理”。结合被告如皋市财政局举证时提供的两份《国有土地使用权出让合同》来看，如意湾小区一期的土地于2005年出让，如意湾小区二期的土地于2006年出让，故在如意湾小区一期、二期土地出让时，《国有土地使用权出让收支管理办法》和《市政府关于加强国有土地使用权出让收支管理的意见》尚未出台，如皋市对国有土地使用权出让收支管理尚无统一规范，因如皋市国土资源局负责该市国有土地的出让等工作，且根据《国有土地使用权出让收支管理办法》的规定，如皋市国土资源局也具体负责土地出让收入征收工作，故由如皋市国土资源局、如皋市财政局共同出具的证明“如皋市财政局从2008年7月1日起建立土地出让金账，2008年7月1日以前土地出让金具体征收、会计核算及账册均在如皋市国土资源局”的内容具有真实性，能够证明被告如皋市财政局并非如意湾一期、二期土地出让及具体负责土地出让收入征收的主体，对于如意湾小区一期、二期土地出让的相关信息并未制作、获取或保存；（2）关于如意湾小区三期土地出让的相关信息，被告如皋市财政局向原告公开了2份一般缴款书、1份土地出让金缴款通知书（出让），一般缴款书即原告申请公开的交款凭证，在一般缴款书和土地出让金缴款通知书（出让）上可以看出交款单位为如皋市经济贸易开发总公司，土地出让金缴款通知书（出让）上记载了出让土地的地块号及坐落、出让面积、出让单价及出让金总额等信息，上述信息即是原告申请公开的如意湾小区三期国有土地出让的亩数、金额数以及出让成交数据，事实上，被告如皋市财政局向原告公开的上述2份缴款书及土地出让金缴款通知书（出让）已经将原告申请的有关如意湾小区三期国有土地出让的相关信息全部予以公开，被告如皋市财政局完全没有必要在案涉答复中又告知原告有关国有土地出让的亩数、金额数等向国土部门咨询。综上，被告如皋市财政局已经将其持有的关于如皋市城北街道（原柴湾镇）杨宗村如意湾小区三期国有土地出让亩数、金额数、出让成交数据、交款单位及交款凭证复印件等信息向原告进行了公开，由于其并不持有如意湾小区一、二期国有土地出让的相关信息，故亦向原告履行了相关信息不存在的告知义务，被告如皋市财政局作出的案涉答复内容符合《政府信息公开条例》的相关规定。关于被告南通市财政局作出涉诉行政复议决定的程序是否合法的问题。本案中，被告南通市财政局作出复议决定维持了被告如皋市财政局作出的案涉答复,对于案涉答复的合法性已在上述争议焦点中予以审查，因此对于被告南通市财政局行政复议行为合法性的审查主要审查复议程序的合法性。1、根据《中华人民共和国行政复议法》第六条、第十二条的规定，被告如皋市财政局对原告奚学开所作政府信息公开答复属于行政复议的范围；被告南通市财政局作为被告如皋市财政局的上一级主管部门，有权对被告如皋市财政局作出的政府信息公开答复予以复议审查。2、根据《中华人民共和国行政复议法》第十七条、第二十三条、第三十一条的规定，被告南通市财政局于2015年8月19日收到原告奚学开的复议申请后，于同年8月26日向被告如皋市财政局发出行政复议答复通知书，要求提交书面答复及作出原行政行为的证据、依据，被告如皋市财政局于同年9月6日向被告南通市财政局提交了答复书，被告南通市财政局于同年10月15日作出通财复决[2015]13号行政复议决定书，于次日向原告奚学开邮寄送达复议决定。由此可见，被告南通市财政局在受理原告奚学开复议申请后，对被告如皋市财政局作出的涉诉政府信息公开答复进行审查，且已在法定期限内作出复议决定并向原告奚学开送达。关于原告诉称的被告南通市财政局未向其邮寄受理通知书，未告知其复议程序中权利与义务的问题，对此，本院认为，《中华人民共和国行政复议法》第十七条规定，“行政复议机关收到行政复议申请后，应当在五日内进行审查，对不符合本法规定的行政复议申请，决定不予受理，并书面告知申请人；对符合本法规定，但是不属于本机关受理的行政复议申请，应当告知申请人向有关行政复议机关提出，除前款规定外，行政复议申请自行政复议机关负责法制工作的机构收到之日起即为受理。”本案中，原告的复议申请符合受理条件，故自被告南通市财政局负责法制工作的机构收到之日起即为受理，本院认为，虽然行政复议法并未对复议机关受理复议申请后是否需要向申请人送达受理通知书并告知权利义务作出明确规定，但从有利于保护申请人复议程序中的相关权利以及告知其所应承担的相关义务的角度，向申请人送达受理通知书并且告知其相关权利义务应是行政复议法的应有之义，且在具体实践中，大多数行政复议机关在受理申请人复议申请的同时都会向申请人送达受理通知书并告知权利义务，故被告南通市财政局在复议程序中受理了原告奚学开的复议申请后未同时向其送达受理通知书的做法欠妥，建议被告南通市财政局在今后的工作中加以改进。综上，被告南通市财政局作出行政复议决定的程序虽有瑕疵，但不违反《中华人民共和国行政复议法》的相关规定，不影响其复议程序的合法性。综上所述，被告如皋市财政局所作的案涉政府信息公开答复程序合法，答复内容并无不当；被告南通市财政局作出案涉行政复议决定的程序合法。原告奚学开的诉请无事实根据和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告奚学开的诉讼请求。案件受理费人民币50元，由原告奚学开负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院提交上诉状，并按对方当事人人数提出副本，上诉于江苏省南通市中级人民法院，同时向该院预交上诉案件受理费50元。（户名：南通市财政局，开户行：中国银行南通市西被闸支行，账号：47×××82）审 判 长 刘 俊代理审判员 张慧敏人民陪审员 穆亚波二〇一六年四月二十九日书 记 员 施玲玲附相关法律条文：《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。 关注公众号“”