（2016）京行终1167号

裁判日期: 2016-04-29

公开日期: 2016-06-23

案件名称

王志全与北京市顺义区人民政府其他二审行政判决书

法院

北京市高级人民法院

所属地区

北京市

案件类型

行政案件

审理程序

二审

当事人

王志全,北京市顺义区人民政府,北京市密云区人民政府

案由

法律依据

《中华人民共和国行政诉讼法》：第十二条，第八十九条；《中华人民共和国合同法》：第六十条第一款

全文

北京市高级人民法院行政判决书（2016）京行终1167号上诉人（一审原告）王志全，男，1946年5月15日出生。被上诉人（一审被告）北京市顺义区人民政府，住所地北京市顺义区府前中街5号。法定代表人高朋，区长。委托代理人徐夫金，男。委托代理人夏日星，北京顺东律师事务所律师。一审第三人北京市密云区人民政府，住所地北京市密云区鼓楼西大街3号。法定代表人潘临珠，区长。上诉人王志全因行政��议一案，不服北京市第四中级人民法院（2015）四中行初字第779号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。1999年4月26日，北京市顺义区接收安置密云水库库区移民办公室（以下简称顺义区移民安置办）、密云县人民政府移民办公室（以下简称密云县移民办）与王志全签订《北京市密云水库移民协议书》（以下简称《移民协议书》），该协议约定甲方为密云县移民办，乙方为顺义区移民安置办，丙方为王志全。协议约定了各方的主要权利义务，其中，甲方责任概括为负责办理丙方王志全落户村庄、移民的迁出组织、转出手续、搬家补助、生产资料转交、附属设施处置及其它有关补偿义务。乙方责任概括为接收移民提供必要的条件、完善基础设施、办理转入手续、安排1名农转非。丙方责��概括为按期迁出、放弃原籍生产资料、拥有与当地村民同等权利和义务。其中，《移民协议书》第二条第四款约定“移民就业以农业生产为主，为每个农业户口移民提供0.6亩口粮地。”王志全认为根据《移民协议书》中“为每个农业户口移民提供0.6亩口粮地”的约定，北京市顺义区人民政府（以下简称顺义区政府）应当为其提供4.2亩口粮地，现顺义区政府没有履行上述约定，故王志全向北京市第四中级人民法院（以下简称一审法院）提起行政诉讼，请求依法判令顺义区政府履行《移民协议书》中第二条第四款之约定，为王志全划分4.2亩口粮地。一审法院判决认为，本案的争议焦点是顺义区政府是否已经全部履行《移民协议书》所约定的义务。《中华人��共和国行政诉讼法》第十二条第一款第（十一）项规定，人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的诉讼。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》（以下简称《适用解释》）第十一条规定，行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，在法定职责范围内，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政诉讼法第十二条第一款第十一项规定的行政协议。公民、法人或者其他组织就下列行政协议提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理：（一）政府特许经营协议；（二）土地、房屋等征收占用补偿协议；（三）其他行政协议。根据上述规定，本案中，顺义区移民安置办、密云县移��办与王志全签订的《移民协议书》，是根据国务院《会议纪要》、北京市政府常务会议精神、京移通字（1998）38号《北京市密云水库移民工作若干规定》的要求，为妥善做好移民安置工作，经三方当事人协商一致签订的协议。该协议是北京市密云县人民政府（现北京市密云区人民政府，以下简称密云区政府）、顺义区政府为保障大型水利工程建设，解决密云水库移民遗留问题，履行公共行政管理职能的过程中，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的行政协议。根据职权法定原则，行政机关行使职权必须有法律、法规、规章等规范性依据，行政机关通过订立行政协议的方式履行行政管理职能的同样属于职权行为，其签订行政协议的内容及方式亦应有相应规范性文件依据。《移民安置办法》是根据国务院《会议纪要》和北京市政府常务会议精神有关移民工作的具体落实，该办法第16条第一款规定，移民搬迁前，由密云县移民办会同接收县移民办同移民本人签订《协议书》，并由密云县公证处进行公证。依据上述规定，顺义区政府具有签订《移民协议书》的法定职权。《适用解释》第十四条规定，人民法院审查行政机关是否依法履行、按照约定履行协议或者单方变更、解除协议是否合法，在适用行政法律规范的同时，可以适用不违反行政法和行政诉讼法强制性规定的民事法律规范。行政协议具有行政管理与民事协商的双重属性，基于依法行政基本原则的要求，行政协议除必须有行政管理方面的法律、法规、规章等规范性文件作为依据外，对于行政法律规范没有明确的与行政协议有关的问题，在不与行政法律规范相冲突的情况下，人民法院��当根据被诉行政协议的具体内容，适用民事合同的基本原理和法律规范，审查行政协议案件中行政行为的合法性。《中华人民共和国合同法》第六十条第一款规定，当事人应当按照约定全面履行自己的义务。第六十二条规定，当事人就有关合同内容约定不明确，依照本法第六十一条的规定仍不能确定的，适用下列规定：（五）履行方式不明确的，按照有利于实现合同目的的方式履行。本案中，顺义区政府、密云区政府与王志全签订的《移民协议书》，内容符合国家相关政策的要求，系三方真实意思表示，不违反法律及行政法规的禁止性规定，应为有效的行政协议。但是，《移民协议书》对于如何具体安置，即履行该合同的细节问题未作明确约定。现王志全与顺义区政府就是否已经履行了《移民协议书》第二条第四款约定的“移民就业以农业生产为主，��每个农业户口移民提供0.6亩口粮地”约定产生争议。因此，关于是否履行行政协议，应当结合移民安置工作的特点及过程整体分析。移民安置具有较强的政策性，涉及移民转入手续、落实安置村庄、分配口粮地、完善基础设施、提供必要的生活条件、安排农转非等诸多环节。该项工作具有明显阶段性的特点，但并不是负担持续的保障义务。只有按照《移民安置办法》的要求，履行了《移民协议书》所约定的义务，安置好王志全的生产生活，使其与安置地村民享有同等权利义务后，方可认定接收方履行了《移民协议书》所确定的义务。本案中，根据顺义区政府提交的证据及王志全自认的事实，王志全于1999年5月2日被安置在头二营村后，头二营村集体已给王志全的家庭按每个农业户口0.6亩，共分配了4.2亩口粮地，在最初的三年即1999年6月至2002年6月内自行耕种。自2003年8月至2007年3月，头二营村按照6.5亩的标准为王志全发放了确权土地流转补偿费。2006年3月22日，头二营村经济合作社与王志全签订《土地使用权流转合同》，自2006年3月至2030年3月止，流转期限为25年。在确权土地流转及其它待遇上，王志全与该村的其它村民享受同等的权益。以上事实表明，为了实现《移民安置协议》的目的，顺义区政府对待移民安置开展了相应的工作，实际上为王志全的家庭按每个户口提供0.6亩，共计4.2亩口粮地，并不存在差别待遇之情形。因此，应当认定顺义区政府已经履行了《移民协议书》所约定的义务。因首都机场东扩建设需要，王志全家庭的4.2亩口粮地于2003年11月被占用的事实。王志全认为分得的口粮地因首都机场东扩被占用，在此过程中既没有听取其意见，也没��给其经济补偿。因首都机场建设而征占土地的事实发生在《移民协议书》已经履行完毕之后，该占用事实非同一法律关系，不会影响到本案《移民协议书》的履行问题。王志全如对上述占用土地的行为不服的，应通过其它途径解决。王志全的诉讼请求缺乏事实根据和法律依据，不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回王志全的诉讼请求。王志全不服一审判决，向本院提起上诉。诉称，其一、2000年春天顺义区政府虽然分给上诉人家庭每人0.6亩共计4.2亩，实际上诉人全家也一直在耕种。但是2003年此耕地被征用，顺义区政府未对上诉人进行重新划分口粮地也未对上诉人进行补偿。上诉人认为顺义区政府应继续履行提供4.2亩口粮地的义务，保障上诉人基本生活条件。其二、2003年上诉人的耕地被首��机场扩建征用，该征用行为未征得上诉人的同意，程序严重违法，又未对上诉人进行任何补偿。其三、顺义区政府虽然提供了上诉人领取补偿款及土地经营权使用权流转合同书，但该补偿款并非对耕地的补偿，该补偿款是所有头二营村村民每人1.3亩土地流转的补偿款，与本案的诉争耕地没有关系。故请求二审法院撤销一审判决，改判顺义区政府履行《移民协议书》中第二条第四款之约定，为王志全划分4.2亩口粮地。顺义区政府同意一审判决，请求二审法院予以维持。一审举证期限内，顺义区政府向一审法院提交了以下证据：1.行政复议申请；2.公证书；3.《移民协议书》；4.头二营村确权土地流转补偿费签收单；5.李桥镇头二营村土地延包方案；6.社员代表大会决议；7.李桥镇头二营村土地延包工作的民主��序；8.头二营村村民委员会《关于王志全行政复议反映问题的情况说明》；9.顺义区农村土地经营权使用权流转合同书；10.《移民安置办法》；11.顺发（1999）35号顺义区政府《关于落实以家庭承包经营为基础、统分结合的经营制度，稳定土地承包关系的实施意见》。王志全向一审法院提交了以下证据：1.北京市密云县公证处公证书；2.《移民协议书》。对上述证据，一审法院经审查认为，顺义区政府提交的证据10、11是签订及实施《移民协议书》的规范性依据，不作为证据接纳。王志全提交的全部证据，顺义区政府提交的其它证据，形式上符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》提供证据的要求，内容真实、合法，与本案具有关联性，可以作为认定本案相关事实的依据，予以采信。上述证据均已随案移送本院，经审查核实，本院确认一审法院的认证意见正确。根据上述有效证据及双方当事人无争议的陈述，本院认定如下事实：1999年4月26日，顺义区移民安置办、密云县移民办与王志全签订了一份三方《移民协议书》。1999年5月2日，王志全被安置在头二营村，根据《移民安置办法》的规定，头二营村集体按每个农业户口0.6亩的标准，分配给王志全家庭共4.2亩口粮地。在最初的三年内，即1999年6月至2002年6月，其自行耕种。后因首都机场东扩占用头二营村土地，王志全的4.2亩口粮地在机场东扩范围内，于2003年11月被占用。自2003年8月至2007年3月，头二营村按照1.3亩／人的标准，为王志全家庭按5人的标准，共计6.5亩发放确权土地流转补偿费。2006年3月22日，头二营村经济合作社与王志全签订《顺义��农村土地经营权使用权流转合同书》，自2006年3月至2030年3月止，流转期限为25年。农村土地经营权使用权流转后，与该村其它村民享受同等确权土地流转补偿费。另查，《移民安置办法》第24条规定，“移民迁入后，即拥有当地村民的同等权利和义务。顺义、通县要根据所在村的实际情况和移民的要求，分给每个农业户的移民0.5亩口粮地和0.1亩菜地。对分给移民的土地，允许他们在3年内进行自行耕种，所在村要给予适当的优惠和提供必要的服务，待条件具备后，再纳入大农业生产。接收县要妥善解决好他们的生活、就业、入学等问题。”本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第（十一）项规定，人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的认为行政机关不��法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的诉讼。《适用解释》第十一条第一款规定，行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，在法定职责范围内，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政诉讼法第十二条第一款第十一项规定的行政协议。《中华人民共和国行政诉讼法》第六条规定，人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。据此，本案对《移民协议书》的合法性及顺义区政府是否依法履行了行政协议的约定义务进行审查。关于《移民协议书》的合法性，该协议系密云区政府、顺义区政府为保障大型水利工程建设，解决密云水库移民遗留问题，在履行公共行政管理职能的过程中，与王志全协商订立的具有行政法上权利��务内容的行政协议，内容符合国家相关政策的要求，系三方真实意思表示，不违反法律及行政法规的禁止性规定，王志全与顺义区政府对该协议的合法性均未持异议，本院予以确认。关于顺义区政府是否依法履行《移民协议书》的约定义务。《适用解释》第十四条规定，人民法院审查行政机关是否依法履行、按照约定履行协议或者单方变更、解除协议是否合法，在适用行政法律规范的同时，可以适用不违反行政法和行政诉讼法强制性规定的民事法律规范。《中华人民共和国合同法》第六十条第一款规定，当事人应当按照约定全面履行自己的义务。现王志全与顺义区政府就《移民协议书》第二条第四款“移民就业以农业生产为主，为每个农业户口移民提供0.6亩口粮地”约定的顺义区政府协议义务的履行产生争议。王志全在一、二审中均认可《移民协议书》签订后，顺义区政府按每个农业户口0.6亩的标准，分配给王志全家庭共4.2亩口粮地，由王志全家耕种。本院认为，顺义区政府对于行政协议第二条第四款之约定义务已经履行完毕。基于王志全的口粮地因首都机场东扩建设需要被占用的事实，产生新的法律关系，该法律关系不属于行政协议的调整范畴，王志全对于占地行为不服，应依法通过其他途径解决。王志全认为顺义区政府应为其重新划分4.2亩口粮地的主张，本院不予支持。综上，一审法院判决驳回王志全的诉讼请求正确，本院应予维持。王志全的上诉请求和理由缺乏事实根据和法律依据，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回��诉，维持一审判决。二审案件受理费人民币50元，由上诉人王志全负担（已交纳）。本判决为终审判决。审　判　长　　胡华峰代理审判员　　赵世奎代理审判员　　刘英飞二〇一六年四月二十九日书　记　员　　张宏晶关注微信公众号“”