（2015）一中行初字第2485号
裁判日期: 2016-04-28
公开日期: 2017-03-21
案件名称
东莞市观音山森林公园开发有限公司与中华人们共和国水利部其他一审行政判决书
法院
北京市第一中级人民法院
所属地区
北京市
案件类型
行政案件
审理程序
一审
当事人
东莞市观音山森林公园开发有限公司,中华人民共和国水利部,中国石油天然气集团公司
案由
法律依据
全文
北京市第一中级人民法院行 政 判 决 书（2015）一中行初字第2485号原告东莞市观音山森林公园开发有限公司，住所地广东省东莞市樟木头镇石新社区笔架山路190号。法定代表人黄淦波，董事长。委托代理人戴仁辉，北京环助律师事务所律师。被告中华人民共和国水利部，住所地北京市西城区白广路二条2号。法定代表人陈雷，部长。委托代理人牛崇桓，男，中华人民共和国水利部水土保持司副司长。委托代理人邱宝昌，北京市汇佳律师事务所律师。第三人中国石油天然气集团公司，北京市东城区东直门被大街9号。法定代表人王宜林，董事长。委托代理人么惠峰，男，中国石油天然气集团公司职员。委托代理人田挨成，北京市逢时律师事务所律师。原告东莞市观音山森林公园开发有限公司因要求被告中华人民共和国水利部履行法定职责一案，向本院提起行政诉讼。本院受理后依法组成合议庭，向被告送达了起诉状副本及应诉通知书，并依据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十九条之规定，通知与本案有利害关系的中国石油天然气集团公司作为第三人参加诉讼。2015年12月9日和2016年3月15日，本院依法公开开庭审理了本案。原告的委托代理人戴仁辉，被告的委托代理人牛崇桓、邱宝昌，第三人的委托代理人田挨成到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告诉称，原告是广东观音山国家森林公园（以下简称观音山森林公园）的建设、开发、经营、管理单位，第三人是“西气东输二线管道工程广州-深圳支干线”项目工程的建设单位，第三人在2008年取得环审[2008]318号《关于西气东输二线工程（东段）环境影响报告书的批复》，根据环评报告和批复的要求，该工程为绕行观音山森林公园。但在实际建设中，第三人将原批复的避让方案调整为直接穿越。自2011年8月起，在未取得原告同意的情况下，第三人违法在公园内施工。2011年12月13日，中华人民共和国环境保护部（以下简称环保部）批复了该工程由避让改为直接穿越的变更环境影响补充报告。2013年，原告曾向被告申请公开“西气东输二线管道工程广州-深圳支干线”项目工程由绕行观音山森林公园改为穿越观音山森林公园后重新编制的《水土保持方案报告书》及重新编制后取得的批复。被告最终答复，2010年6月，根据第三人的申请，水利部以《关于西气东输二线管道工程广州-深圳支干线水土保持方案的复函》（水保函[2010]165号，以下简称第165号复函）批复了水土保持方案，此后建设单位未就该工程调整变化向水利部提交水土保持方案（修改版）并申请批复。根据《中华人民共和国水土保持法》第二十五条至第二十八条之规定，水土保持方案经批准后，生产建设项目的地点、规模发生重大变化的，应当补充或者修改水土保持方案并报原审批机关批准，且水土保持设施未经验收或者验收不合格的，建设单位不得投产使用。水土保持方案实施过程中，水土保持措施需要作出重大变更的，应当经原审批机关批准。综上，第三人在项目建设地点发生重大变化后，没有补充或者修改水土保持方案并报被告批准。2015年4月3日，原告申请被告履责，查处第三人的违法行为。被告于同年4月7日收到原告的申请后，一直未予答复，故请求法院依法责令被告查处第三人在建设“西气东输二线管道工程广州-深圳支干线”项目过程中因违法穿越观音山森林公园造成该公园产生严重水土流失等违法行为；责令被告查处第三人在建设“西气东输二线管道工程广州-深圳支干线”项目过程中违法改变项目建设地点，未依法重新编制水土保持方案并重新报请审批及未建设相应的水土保持设施等违法违规行为。在法定举证期限内，原告向本院提交如下证据：1、省政府工作会议纪要（[2011]20号），证明2011年2月23日，省政府开始协调商量西气东输穿越观音山森林公园的初步方案；2、《关于确认西气东输二线观音山森林公园段路由方案的函》（东府办函[2011]64号），证明2011年3月7日，东莞市人民政府办公室原则同意改变工程路由；3、《西气东输二线工程（东段）广州-深圳支干线观音山森林公园段变更环境影响补充报告（公示简本）》，证明2011年11月，开始实施该工程的路由变更；4、《西气东输二线工程（东段）广州-深圳支干线观音山森林公园段变更环境影响补充报告的批复》（环审[2011]372号，以下简称第372号环评批复），证明2011年12月13日，经环保部批准，该工程的建设地点发生重大变化；5、本院（2014）一中行初字第3254号行政判决，证明第165号复函并非是穿越观音山森林公园的水土保持方案；6、政府信息公开告知书，证明建设单位没有对工程重新编制水土保持方案，并且没有向被告申请审批；7、申请书，证明原告向被告申请查处建设单位的违法行为；8、邮单查询记录，证明原告向被告邮寄申请，且被告也已收到。被告辩称：1、第三人向被告报送的水土保持方案中的施工线路为穿越观音山森林公园，被告也已经依法作出第165号复函，第三人也是按照第165号复函的批复内容进行的施工，建设地点并未发生变化，不存在原告所举报的违法改变建设地点的行为，第三人也无需重新申报水土保持方案；2、对于原告举报的事项，被告向黄河工程咨询监理工程有限责任公司（以下简称黄河监理公司）进行了调查。2014年11月3日，该监理公司向被告出具情况说明，称观音山段在省政府的协调下，10天内就完成了管沟的开挖、焊接、回填、地貌恢复等工序，后期林草措施也及时跟进，施工过程中严格按照水土保持方案和有关规程规范执行，各项水土保持措施布施到位。另在原水土保持设计的基础上，增加了浆砌石排水沟，有效的保持了水土，未造成水土流失现象，不存在违法行为。同时，被告向长江水利委员会长江流域水土保持监测中心站（以下简称监测中心）进行调查。2014年11月4日，监测中心向被告出具情况说明，通过监测表明，观音山段输气管道在施工过程中，没有产生严重的水土流失状况，截至监测期末，该段管线已基本恢复原地貌，原告所称的严重水土流失情况不存在。同时，被告将上述调查情况告知原告。综上，被告已经依法履行法定职责，原告的主张不能成立，请求法院判决驳回原告的诉讼请求。在法定举证期限内，被告向本院提交下列证据：1、第165号复函，证明涉案工程的水土保持方案已经依法批复；2、告知书，证明被告已经告知原告修改版的水土保持方案报告书及批复不存在；3、申请书，证明原告向被告提出查处申请；4、黄河监理公司出具的情况说明；5、监测中心出具的监测情况说明，证据4-5证明原告主张的严重水土流失情况不存在；6、电话记录，证明被告已经告知原告相关的处理结论；7、水利部司局文件，证明水利部水利信息中心负责通信网络工作。第三人述称，同意被告的答辩意见，请求法院判决驳回原告的诉讼请求。在法定举证期限内，第三人向本院提交如下证据：《西气东输二线管道工程广州-深圳支干线水土保持方案报告书（报批稿）》及附图（仅提供管道路线图），证明第三人的建设工程已经制作水土保持方案报告书，其中确定的路由就是穿越观音山森林公园。经庭审质证，原告认为被告提交的证据1和证据7与本案无关，对证据2-3没有异议，对于证据4-5的关联性、合法性和真实性均不认可，认可证据6的真实性，但不认可证明目的。第三人认为被告提交的证据3与第三人无关，对被告提交的其他证据无异议。被告不认可原告提交证据1-4的真实性，对原告提交的证据5-8无异议。第三人对于原告提交的证据1-6的真实性无异议，但不认可其证明目的。对证据7-8的真实性无异议，但认为与本案无关。原告认为第三人提交的证据与本案无关，被告对第三人提交的证据无异议。本院对上述证据认证如下：各方当事人提交的证据均与均与本案有关，且符合证据形式上的合法性、真实性要求，能够证明本案的相关事实，本院予以采纳。经审理查明：2015年4月3日，原告以邮寄方式向被告提出履责申请，请求：1、依法查处第三人在建设“西气东输二线管道工程广州-深圳支干线”项目过程中因违法穿越观音山森林公园造成该公园产生严重水土流失等违法行为；2、依法查处第三人在建设“西气东输二线管道工程广州-深圳支干线”项目过程中违法改变项目建设地点，未依法重新编制水土保持方案并重新报请审批及未建设相应的水土保持设施等违法违规行为。其提出的事实和理由主要为：1、第三人在项目施工过程中违法改变施工路线，非法穿越原告所经营的观音山森林公园，导致观音山森林公园产生严重的水土流失问题；2、第三人在违法改变建设路线后并未依法重新编制水土保持方案并重新报请批准。被告经调查，认为原告举报的违法事实不能成立，未依据原告提出的申请对第三人进行查处。原告认为被告不依法履行查处职责，诉至本院。另查，第三人曾向被告提交《西气东输二线管道工程广州-深圳支干线水土保持方案报告书（报批稿）》，被告经审查，于2010年6月28日作出第165号复函，对上述水土保持方案报告书进行批复。根据该水土保持方案报告书及其附图的记载，西气东输二线管道工程广州-深圳支干线施工路线穿越了观音山森林公园。再查，2011年12月13日，环保部作出第372号环评批复，其中记载：环保部曾以《关于西气东输二线工程（东段）环境影响报告书的批复》（环审[2008]318号）批复了该项目，原批复的广州-深圳支干线东莞段避让了观音山森林公园。但在实际施工过程中，建设单位将原批复的方案调整为直接穿越观音山森林公园，穿越方式采用大开挖。广东省环境保护厅已对该违规建设情况进行查处。鉴于该项目对于我国改善能源消费结构、保障国家能源安全的战略性作用，且原避让方案经过地区已建成有居民小区、学校及工厂等大量建筑，拆迁量大，省政府及东莞市政府均同意变更路由，考虑到项目已开工建设的实际情况，我部同意按照变更后的方案进行项目建设。此外，2014年11月3日，黄河监理公司向被告出具情况说明，主要内容为：西气东输二线广深支干线观音山段通过风景区1400余延米，由于是国家森林公园，加之阻工严重，情况比较特殊，故水保监理加大了巡视检查力度。观音山段后在广东省政府的协调下，在10天时间内即完成了管沟开挖、焊接、回填、地貌恢复等工序，后期林草措施也及时跟进，施工过程中严格按照水土保持方案和有关规程规范执行，各项水土保持措施布施到位，为更有效的保护水土，在原水土保持设计的基础上增加了浆砌石排水沟，有效的保持了水土，未造成水土流失事件。2014年11月4日，监测中心向被告出具水土保持监测情况说明，调查结论为：通过监测表明，观音山段输气管道在施工过程中，没有产生严重的水土流失状况，截至监测期末，该段管线已基本恢复原地貌。本院认为，本案的争议焦点在于：一、第三人是否存在原告所称的违法改变项目建设地点，未依法重新编制水土保持方案并重新报请审批及建设相应水土保持设施的违法情形；二、第三人是否在项目建设过程中违法施工，造成观音山森林公园发生严重水土流失。关于争议焦点一，首先，从《西气东输二线管道工程广州-深圳支干线水土保持方案报告书（报批稿）》及其附图的记载可知，西气东输二线管道工程广州-深圳支干线施工路线穿越了观音山森林公园，并非避让。其次，《中华人民共和国环境影响评价法》第十七条规定：“建设项目的环境影响报告书应当包括下列内容：…涉及水土保持的建设项目，还必须有经水行政主管部门审查同意的水土保持方案…”由此可知，水土保持方案的批复环节要早于环评批复。第165号复函的作出时间为2010年6月28日，第372号环评批复的作出时间是2011年12月13日，且两批复记载的建设路由均为穿越观音山森林公园。因此，第165号复函与第372号环评批复存在对应关系，而第165号复函本身也就对应于改变后的建设路由。由此可知，原告关于第三人违法改变项目建设地点，未依法重新编制水土保持方案并重新报请审批及建设相应水土保持设施之主张不能成立，故对其提出的责令被告查处第三人在建设“西气东输二线管道工程广州-深圳支干线”项目过程中违法改变项目建设地点，未依法重新编制水土保持方案并重新报请审批及未建设相应的水土保持设施等违法违规行为之诉讼请求，本院不予支持。关于争议焦点二，首先，被告提供了黄河监理公司出具的情况说明和监测中心出具的水土保持监测情况说明，上述证据可以证明观音山段管线工程系按照水土保持方案和有关规程规范进行施工，客观上并未给观音山森林公园造成严重水土流失。其次，原告主张第三人实施的观音山段管线工程造成观音山森林公园产生严重水土流失，但未能提供证据予以佐证。故对于原告提出的责令被告查处第三人在建设“西气东输二线管道工程广州-深圳支干线”项目过程中因违法穿越观音山森林公园造成该公园产生严重水土流失等违法行为之诉讼请求，本院不予支持。综上，原告提出的责令被告履行相关查处职责的诉讼主张缺乏事实及法律依据，本院不予支持。据此，本院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九之规定，判决如下：驳回原告东莞市观音山森林公园开发有限公司的诉讼请求。案件受理费50元，由原告东莞市观音山森林公园开发有限公司负担（已交纳）。如不服本判决，各方当事人可在判决书送达之日起15日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，预交上诉案件受理费50元，上诉于北京市高级人民法院。审 判 长 赵 锋代理审判员 黄薇代理审判员 马晓萍二〇一六年四月二十八日书 记 员 隋雨霞