（2015）黑行初字第00040号
裁判日期: 2016-04-28
公开日期: 2016-12-26
案件名称
黑山县某某乡某某村六组村民诉黑山县某某土地行政确认纠纷一案一审行政判决书
法院
黑山县人民法院
所属地区
黑山县
案件类型
行政案件
审理程序
一审
当事人
黑山县某某乡某某村六组村民,黑山县某某,黑山县某某乡某某村村民委员会
案由
法律依据
《中华人民共和国行政诉讼法》：第六十九条
全文
辽宁省黑山县人民法院行 政 判 决 书(2015)黑行初字第00040号原告黑山县某某乡某某村*组村民。诉讼代表人王某某，男，1970年8月3日生，满族，农民，住黑山县某某乡。诉讼代表人赵某某，女，1970年3月29日生，汉族，农民，住黑山县某某乡。委托代理人张某某，黑山县法律援助中心律师。被告黑山县某某，地址黑山县。法定代表人袁某，系县长。委托代理人尤某某，黑山县国土资源局工作人员。委托代理人夏某某，辽宁智源律师事务所律师。第三人黑山县某某乡某某村村民委员会负责人张香玖，该村村民委员会主任。原告黑山县某某乡某某村六组村民诉黑山县某某土地行政确认纠纷一案，原告不服黑山县某某2015年3月10日所作的黑政地处〔2015〕1号《关于黑山县某某乡某某村六组与某某村委会土地权属争议的处理决定》，由锦州市中级人民法院于2015年3月30日裁定，移交本院审理。本院于2015年4月7日受理后，于2015年6月25日作出（2015）黑行初字第00004号行政判决书，驳回原告诉讼请求，宣判后原告提出上诉，辽宁省锦州市中级人民法院于2015年11月2日作出（2015）锦行终字第00085号行政裁定书，裁定：一、撤销辽宁省黑山县人民法院（2015）黑行初字第00004号行政判决；二、发回辽宁省黑山县人民法院重审。我院依法另行组成合议庭于2016年3月11日、2016年3月31日两次公开开庭进行了审理。原告诉讼代表人王某某、赵某某和委托代理人张某某，被告委托代理人尤某某两次庭审均到庭参加诉讼，第三人某某村参加诉讼，被告委托代理人夏某某2016年3月31日的庭审未到庭，本案现已审理终结。被告黑山县某某于2015年3月10日对原告作出黑政地处〔2015〕1号处理决定该争议地块由某某村民集体所有，由本案第三人北五台子子村委会经营管理，认定的基本事实是：该争议地块位于某某村北侧、宋家屯路东，总面积约90亩，国土现状图所在的图幅号为K51G047037，图斑号为151，地类为耕地。根据村组所提供的土地权属争议调查处理申请书及情况说明，黑山县国土局组成调查小组，深入细致的进行调查，了解走访，争议地块的使用延革过程如下：1964年，由于某某村第六小组人少地多，连年出现耕地撂荒现象，于是全体大队干部与小队干部召开会议，决定从第六小组分割出140亩土地由大队接收，由七个生产小队抽调劳动力和车辆集体经营，后改为林业小组。1982年生产队解体，林业小组随之解体，该地块由村委会接管，并对外发包。1983年至1997年，由村委会发包给本村于某某。1990年由于农业税负担款争议，退还六组土地50亩，剩余90亩土地。1998年至2003年，由于粮价低，种地成本高，没人承包，由村干部种植。2004年至2013年12月31日由村委会发包给李某某。调查结论及处理意见为：经调查组调查，本次争议涉及的林业小组为当年某某村小队分割变化引起的土地所有权的变更，小队分割后成立的林业小组，生产队解体后一直由村委会经营管理，现使用者为村民委员会。根据《确定土地所有权和使用权的若干规定》（1995国土籍字第26号）第三章第二十条规定：由于村、队、社、场合并或分割等管理体制的变化引起土地所有权变更，按变更后的现状确定集体土地所有权。《辽宁省土地权属确定和争议处理办法》第三章第十条规定：村、队、社、场合并或者分立按照变动后的状况确定土地所有权。本着充分尊重和发挥村民自治权利及尊重历史承认现实的原则，该争议地块继续由某某村农民集体所有，由某某村委会经营管理。被告于2015年4月15日向本院提供了作出被诉具体行政行为的证据、依据：1、张某某1、张某某2、吴某某、张某某3、张某某4、何某某、张某某5、闫某某、齐某某的证人证言，拟证明因140亩地撂荒，经村干部与小队干部研究，将该地分割出来由大队接管，1990年因负担款争议，退还给六组50亩，从1983年至2013年12月30日90亩地由村委会对外发包、经营管理。2、某某村委会说明、关于林业组起源的说明，拟证明1964年因第六小队人少地多出现耕地撂荒，经全体干部决定该地块由大队接收，并抽调七个小队劳动力共同经营，费用由七个小队均摊，后成立林业组栽果树，80年代开展家庭联产承包制后，该地块由村委会接收并对外发包。3、某某乡某某情况说明一份，拟证明经乡政府调查，该争议地块历史沿革过程；4、国土资源局对现任某某村主任张相久、书记张立志的询问笔录，拟证明该争议地块历史沿革情况，成立林业组后该地一直由村委会管理，林业组解散后该地由村委会对外发包。5、2013年12月25日五台子村委会会议记录、果园承包合同书两份、五台子村民于志国证明材料、果园更新改造协议一份，拟证明从1982年到2013年12月31日，该争议地块由村委会对外发包的事实。原告诉称，请求判决撤销黑山县某某黑政地处（2015）1号“关于黑山县某某乡某某村六组与某某村委会土地权属争议的处理决定”。理由为：1964年被申请人成立林业队、敬老院时占用原告土地140亩，1981年申请人要回土地50亩，因余下的90亩地栽种果树没有退还。生产队解体时，被申请人将尚欠的90亩地以果园承包名义发包给于某某经营，申请人当时要地，时任乡长邵庆林解决该问题时，决定没有果树后把地退还给申请人。1990年申请人多次上访，由乡政府派经营管理站站长张荣生、王占敖及村委会张某某1解决此事，双方签订了一份处理占地相关事宜“协议书”。后来在果树砍光后，2009年申请人再次要求退还土地，因土地承包未到期，申请人一方与当时的承包人发生争执，土地未能退还。2013年土地承包到期后，申请人提出返还土地的要求，被申请人仍拒不退还。2014年末申请人向黑山县某某提出“土地权属争议调查处理申请”，2015年3月10日，黑山县某某将争议土地的权属确认给被申请人。申请人认为黑山县某某的决定背离事实，其决定所引用的法规条款不当，决定结果错误。原告提供如下证据：1、1990年6月29日某某村委会与村民六组签订协议书一份，拟证明争议土地是六组的。2、记账凭证一份，拟证明争议地块是六组的。3、2009年黑山县公安局行政处罚决定书一份，拟证明从1990年开始，六组一直在主张权利。被告辩称：一、作出具体行政行为的职权依据《中华人民共和国土地管理法》第十一条、第十六条，《确定土地所有权和使用权的若干规定（1995国土籍字第26号）第三章第二十条，《辽宁省土地权属确定和争议处理办法》第三章第十条规定作出的具体行为；二、作出的具体行政行为程序是由原告进行申请，经县确权领导小组批准立案，展开事实调查、证据收集，确权小组根据事实和证据进行研究，适用相关条款，形成调查报告，经确权小组及领导审议，通过之后，作出处理决定；第三人称，1964年第六小队想将140亩土地给邻村，不是给林业组，后来成立林业小组是无耐之举，后林业小组见成效后，林业组所涉及的费用是由各组承担，1982年生产队解体后债权债务都由村委会接管，1983年将林业组的地对外发包，当时的六组怎么说的已无人考证，1990年六组到各级告状，理由是村委会没有按当年约定办事，当年约定费用是七个组分担，1983年-1989年费用由六组承担了，于是就有那张协议书写明的对这地最终的解决方案，且详述了140亩到90亩，并把1983-1989年的农业税退回给六组村民，1990年起由村委会每年负担70亩的农业税，这场纠纷应该划上了句号，2013年末由于李某某承包到期，六组村民不顾协议书约定，到县乡上访要地，2014年1月10日黑山县信访对此答复称，该土地所有权归某某村集体。1月20日信访联席会议办公室下发处理意见：对六组村民的诉讼不予支持，2015年3月10日，黑山县政府（2015）1号文件维持了以前的意见。原告向法庭提供的证据有：1、1990年6月29日某某村委会与村民六组签订协议书一份，拟证明争议土地是六组的。2、记账凭证一份，拟证明争议地块是六组的。3、2009年黑山县公安局行政处罚决定书一份，拟证明从1990年开始，六组一直在主张权利。被告提供下列证据：1、证人证言（某某村三组村民张某某1（1966年三队的队长）、张某某2（1966年前后任大队会计）、吴某某（1966年前后任大队的通信员）、张某某3、张某某4、何某某、张某某5、闫某某、齐某某九人）。拟证明：1）1966年这140亩地出现撂荒现象，由村干部与小队干部研究，这140亩从六组（当时的第六生产小队）分割出来由大队接管。2）在1990年因负担款争议，退还给六组50亩地。3）从1983年一直到2013年12月30日，这90亩地由村委会对外发包情况，也就是由村委会进行经营管理；2、五台子村委会的说明一份、林业组的起源一份。拟证明与上述证人证言的证明目的一致。并证明1982年生产队解体后，该地由村委会接管，并对外发包这一事实；3、某某乡政府的说明一份。拟证明这块土地经营乡政府调查，整个历史演变过程，证明以上证据的证明目的；4、国土资源局对现任五台子村委会主任张相久、现任书记张立志的询问笔录两份。拟证明这块土地经乡政府调查，整个历史演变过程，证明以上证据的证明目的；5、2013年12月25日五台子村委会的会议记录、果园承包合同书两份（1997年10月30日一份、2004年1月1日一份）、五台子村村民于志国的证明材料一份、果园更新改造协议一份。证明由1982年开始，到2013年12月31日，这块土地由村上对外发包，进行管理；6、2015年黑山县某某乡五台子村村民六组与五台子村村委会土地权属争议案件卷宗一份，拟证明处理的过程及法律依据。经质证，原告对被告提供的证据5无异议外，其他证据均有异议。被告对原告提交的两份证据亦均有异议。被告认为：证据1的协议书真实性无异议，对原告对第6条的解释及所证明的目的有意见，协议不能单从字面理解约定权利义务，要综合看协议内容认定效果意思，协议主要是解决负担款错误承担的问题，地的性质和使用人没有发生变化，由于定立协议人的水平问题，协议不能证明所述的理由，第三人称：1983年的承包费是村上所有，给六组退的是负担款的。如果所有权是六组也承包应归六组，而不是退负担款；证据2《2009年黑山县公安局行政处罚决定书》公安的行政行为与土地权属行为无任何关系，不能认定原告一直在主张权利。原告对被告提供的具体行政行为异议理由为：根据处理决定第三页，调查认定的事实部分，“1964年由于某某村人少地多，连年出现耕地撂荒现象”这是错误的。因为人少地多，耕地撂荒现象是不存在的。对于此，我们原告方没办法提供证据，被告一直在耕种。1990年6月29日，某某村与六组签订的协议书，第一条就是村林业占地占用六组土地140亩，是“占用”。第二个事实，处理决定的第三页，“140亩地由大队接收，由七个生产小队抽调劳动力及车辆集体经营，后改为林业小组”这是错误的。林业小组不是被改的，是经营组织。“1982年生产队解体，林业小组随之解体，该地块由村委会接管，并对外发包。1983年至1997年，由村委会发包给本村于振环”这个事实没有异议。第三个事实，“1990年由于农业税负担款争议，退还六组土地50亩，剩余90亩。1988年至2003年由于粮价低，种地成本高，没人承包”，这是错误的。退还50亩不是因为农业负担款退还的，是村民上访要回去的，是村上拒不退还，被告答辩称，第一，原告提出的1964年所争议的地块出现耕地撂荒现象，我方在受理案件的调查过程当中，有足够的证据证明这一事实，即这140亩土地撂荒无人耕种，所以才出现了将这140亩地分割出来，由大队接管这一事实。第二，成立林业小组的情况，当时这140亩地分出来之后由谁来耕种，由大队研究，决定由七个生产小队抽调劳动力及车辆集体经营，当时就叫“林业小组”，只是一个名称的问题。林业小组与其它的七个小组都是同等的地位。第三，退还土地50亩，原告讲是因为上访要回去的，但事实并不是这样的。当时因为负担款，双方也有一个协议，并提供了证据1，原告认为，张某某1曾与六组签过协议，所有协议中均为“占用”，而不是“接收”，张某某1现在出具的证人证言不能反驳以前签的协议；被告提供的证据2、3、4份均不能证明土地是否撂荒，从其他证据上看是“占用”；第三人称，当年成立林业小组是解决六组村民“弃管”，协议书是解决各级提留费用和负担问题的。经庭审质证认证，原告提交的三份证据的真实性本院予以确认。被告在法定举证期限内提交的五份证据，具有客观性、真实性，证明了争议地块的历史背景，形成现状的事实经过，证据间能够相互印证，形成了证据锁链，能够作为定案的依据。结合现有证据，本案争议的焦点是：1、村民小组是否为集体经济组织，是否是拥有土地所有权的权利主体；2、1964争议土地是“弃管”、“征用”或是合作经营；3、争议土地是否为《辽宁省土地权属确定和争议处理办法》第三章第十条所称的：村、队、社、场合并或者分立按照变动后的状况确定土地所有权；4、原告是否一直在不间断主张权利，索要土地。针对焦点一，从农地所有制度的变迁与农民集体所有权的形成过程看，建国前推行土地革命，剥夺地主的土地，以贫农、雇农为中心分配农地。建国后，于1950年颁布《土地改革法》，在全国范围内推进农地改革，废除国家所有的土地，实现了农民的个人所有。1953年12月，中共中央出台了《关于农业合作社的发展的决议》，制定了以共同劳动为原则、农民将士地出资实行统一经营、创建有公共财产的农业合作社的目标。1955年11月9日，全国人大常委会又通过了《农业生产合作社模范章程草案》。在这一阶段，保留了农民对土地的所有权。出资的土地成为共同耕种的对象，农民从中得到土地分红。在统一经营、统一分配的制度下，农民失去了经营支配权。1956年6月30日第一届全国人大第三次会议通过并由ＸＸＸ主席颁布了《高级农业生产合作社模范章程》。该章程共11章64条，确认了生产资料公有制集体劳动组织化和各尽其能、按劳分配的原则；废止了土地报酬；以生产队作为基本的生产单位，劳动力、土地、牲畜、农机器具固定由生产队使用，被称为“四固定”。该章程的《说明》还强调了以下的事项：（1）之所以社员的土地必须为合作社集体所有、废除土地报酬、土地不按照评估价格收买，是因为虽然农机器具、牲畜的所有情况有很大的不同，但社员的土地所有面积没有太大差别的缘故。（2）之所以不规定土地为国有，是因为可能会引起农民的误解。1958年8月，中共中央政治局扩大会议通过《关于在农村建立人民公社问题的决议》。同年11月，全国74万以上的合作社被统一合并为约28500个人民公社。人民公社组织是“公社——生产大队——生产队”这样的三级组织，公社大致相当于现在的乡镇，生产大队相当于行政村，生产队则相当于自然村。20户到50户的农民组成生产队，约8个生产队组成生产大队，约15个生产大队组成人民公社。人民公社体制下，全国的粮食生产停滞。从1978年左右开始，在濒临饥饿危机的地方，悄然地实行了生产责任制，后来党的方面对此也给予了承认，此后在全国范围普及开来，使人民公社体制徒有虚骸。人民公社解体之后，1982年宪法设立乡作为政治、行政机关，规定村民委员会与城市居民委员会作为基层群众自治组织。1983年10月12日，国务院发布了《关于实行政社分开建立乡政府的通知》。除土地所有权与生产资料归生产队集体所有外，大中型农机有偿出租给农户，农户也有土地使用权，生产队不再实行统一计划、统一生产，由各农户自主订立经营计划，自行安排劳动，生产资料归自己所有。这些都作为政府的政策而得到了保障。配合乡政府的设立，以生产大队或者大规模的生产队为基础，设立了村民委员会。1985年，又制定了《中华人民共和国村民委员会组织法（试行）》，1986年6月起施行。民公社解体导致政治机构、行政机构及经济组织一体化的体制分解，设立乡（镇）为政治、行政机构。村（自然村）对应的组织是村民委员会，虽然在宪法上没有将其定位为行政机构的一部分，但依照1987年《村民委员会组织法（试行）》，在全国各地设立了村民委员会。作为最末端的组织，还设立了村民小组。乡（镇）相当于公社，村相当于生产大队，村民小组则相当于生产队。由于人民公社所有制的基础是生产队，所以除了设立农业集体经济组织的情况之外，生产队所有的土地一般是由村民小组承接，也有一些土地是由村民委员会、乡镇承接的。从历史背景看本案中的某某乡某某村六组由生产队类型组织演变成的一个集体概念，对土地的所有权继受取得，虽不具备土地所有者的全部权利外观，但不影响所有权主体资格的具备；针对焦点二，原告未提供出有力证据证明自己的主张，庭审中，第三人提供的证据来源与被告的具体行政行为的证据来源一致，且第三人与本案处理结果有利害关系，其庭审意见和证言不能单独作为定案依据，在庭审过程中原、被告及第三人均未提供为“征用”的证据，“弃管”或是合作经营都不会改变特权变动，故认定原告在1964年的行为是“弃管”、或是合作经营为宜；针对焦点三，本案争议的90亩土地，在1964年之前确属某某乡某某村六组村民耕种，1964年该村成立林业组将该地块种植果树后，由林业组管理经营，林业组具有经济组织的权力外观，是由六组提供土地，各组提供劳动力和其他生产资料共享收益，共担风险的经营行为，人民公社解体后，全面实行生产责任制，林业组所依赖的经营基础发生变化，解体符合当时历史背影，解体后均回复到成立前的状态，成立林业组不是分立合并的行为，而是共同经营的行为，适用《确定土地所有权和使用权的若干规定》（1995国土籍字第26号）第三章第二十条规定不妥，1990年原告与村委会签订协议，并接受退回的1983-1989年的农业税，行为上也不足以明示放弃了对争议土地的所有权；针对焦点四，原告所称的一直在主张权力的理由因不符合要式形式的材料予以证明，故其主张本院不予支持。经审理查明，1964年黑山县某某乡某某村成立林业组，占用本村第六小组140亩土地，由七个生产小队抽调劳动力和车辆集体经营。1981年经时任村书记张荣生处理，退还50亩土地。1982年生产队解体，林业小组随之解体，剩余90亩地由村委会管理并对外发包。1983年至1997年，由村委会发包给本村于某某。1990年由于农业税负担款争议，某某村委会代表与六组村民代表签订协议书，该土地农业税由村委会负担。1998年至2003年，该土地由村干部种植。2004年至2013年12月31日该土地由村委会发包给李某某耕种。2013年11月13日六组村民向黑山县某某、黑山县国土资源局递交调查处理申请书，要求确认90亩土地所有权。黑山县某某于2015年3月10日作出土地权属争议处理决定，该争议地块继续由某某村集体所有，由某某村委会经营管理。原告于2015年4月7日向本院提起行政诉讼。2015年6月25日本院作出（2015）黑行初字第00004号行政判决书，驳回某某村诉讼请求，宣判后原告提出上诉，辽宁省锦州市中级人民法院于2015年11月2日作出（2015）锦行终字第00085号行政裁定书，认为某某村委会与本案处理有利害关系，应将其列为第三人参加诉讼，裁定：一、撤销辽宁省黑山县人民法院（2015）黑行初字第00004号行政判决；二、发回辽宁省黑山县人民法院重审。本院依法另行组成合议庭重新进行了审理。本院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条的规定，被告具有处理土地所有权争议的职权。本案原告诉争的90亩土地，在1964年之前确属某某乡某某村六组村民耕种，1964年该村成立林业组将该地块种植果树后，由林业组管理经营，该林业组是与其他小队共享一样权力的经营主体，其收益归生产大队管理和使用。该林业组后因国家关于农村经营管理方针政策的变革，生产队解体，林业组解体，该90亩土地由某某村委会经营管理同时承担了债权债务，并对外承包。历史沿革至今，足以确认该90亩土地的使用、受益处分权归村集体所有。被告黑山县某某依据《确定土地所有权和使用权的若干规定》（1995国土籍字第26号）第三章第二十条规定，《辽宁省土地权属确定和争议处理办法》第三章第十条规定，作出的土地权属争议处理决定，有事实依据，符合法律、法规、规章规定。故对原告的诉讼请求，本院不予支持。本案经本院审判委员会讨论决定，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：驳回原告黑山县某某乡某某村六组村民的诉讼请求。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数递交上诉状副本，上诉于辽宁省锦州市中级人民法院。审 判 长 张铁军审 判 员 于东晓人民陪审员 张素美二〇一六年四月二十八日书 记 员 王 浩