（2016）鄂01行终116号
裁判日期: 2016-04-28
公开日期: 2016-06-02
案件名称
武汉市同心水泥有限责任公司与武汉市环境保护局、武汉市监察局环境保护行政管理二审行政裁定书
法院
湖北省武汉市中级人民法院
所属地区
湖北省武汉市
案件类型
行政案件
审理程序
二审
当事人
武汉市同心水泥有限责任公司,武汉市环境保护局,武汉市监察局
案由
法律依据
《中华人民共和国行政诉讼法》：第十二条，第四十九条第一款，第八十九条
全文
湖北省武汉市中级人民法院行 政 裁 定 书（2016）鄂01行终116号上诉人（原审原告）武汉市同心水泥有限责任公司，住所地武汉市青山区冶金大道51号。法定代表人张莉，该公司执行董事。委托代理人张仁全，该公司管理人。委托代理人陈兴发，湖北省振兴法律服务所法律工作者。被上诉人（原审被告）武汉市环境保护局，住所地武汉市江汉区新华路422号。法定代表人李湛，该局局长。委托代理人郝喜见，该局工作人员。委托代理人陶莉，湖北今天律师事务所律师。被上诉人（原审被告）武汉市监察局，住所地武汉市江岸区后湖大道新益街1号。法定代表人薛红文，该局局长。委托代理人易建国，该局工作人员。委托代理人唐锴，该局工作人员。上诉人武汉市同心水泥有限责任公司（以下简称同心公司）因环境保护行政管理一案，不服武汉市江汉区人民法院（2015）鄂江汉行初字第00185号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。原告同心公司诉称，2007年5月22日，被告武汉市环境保护局（以下简称市环保局）和被告武汉市监察局（以下简称市监察局）联合发出武环（2007）35号《关于公布2007年整治违法排污企业保障群众健康环保专项行动挂牌督办单位的通知》（以下简称武环（2007）35号《通知》），确定将原告于2007年8月前予以关闭。原告企业被停电、停产，职工失业，设备废置，销售合同不能履行，专用原材料报废，遭受重大损失。至2009年7月，原告被关闭报废的生产设备才拆除处理完毕。2007年9月起，原告就企业被关闭的损失，不断地向两被告和政府相关部门请求补偿，一直未得到明确的答复。2015年2月，原告才知道政府部门内部有了处理意见。2015年3月16日，原告向被告市环保局索要处理意见。被告市环保局才复印了2014年7月15日被告市环保局纪检监察处给市行政投诉中心《关于政府关停同心水泥厂未补偿问题的回复》和2014年6月27日被告市环境监察支队给市环保局监察处《关于政府关停同心水泥厂未补偿问题的回复》以及2014年4月16日市财政局《对张仁全反映同心水泥厂被拆政府未补偿问题的意见》，交给原告作为答复。两被告作出关闭原告企业的行政行为时适用的《中华人民共和国环境保护法》第三十九条第二款“责令停业、关闭，由作出限期治理决定的人民政府决定”的规定。修订后的《中华人民共和国环境保护法》第六十条规定：“企业事业单位和其他生产经营者超过污染物排放标准或者超过重点污染物排放总量控制指标排放污染物”，“情节严重的，报经有批准权的人民政府批准，责令停业、关闭。”上述法律明确规定：只有人民政府才能行使关闭企业的权力。两被告作为政府部门作出关闭企业的行政行为是越权行政，应当确认为行政行为违法。由此造成的原告财产损害，原告还将另案提起行政赔偿诉讼。故原告诉请法院判决确认两被告作出关闭原告企业的行政行为违法。一审法院认为，公民、法人或者其他组织向人民法院提起行政诉讼的，应当符合法定的起诉条件。本案中，被告市环保局和被告市监察局于2007年5月22日联合发出武环（2007）35号《通知》虽然将原告列入《武汉市2007年整治违法排污企业保障群众健康环保专项行动挂牌督办单位名单》，但该通知的发放对象是武汉市内各区人民政府，武汉经济技术开发区、东湖新技术开发区、东湖生态旅游风景管委会，各区环保局、区监察局，各环保分局，有关单位。该通知还载明：“各级政府和相关部门要加大对环境违法行为的查处力度，形成重拳出击，严格执法态势；严肃查处辖区内违法排污单位和相关责任人，使挂牌督办的环境违法问题得到彻底解决”。上述通知仅为两被告向区政府及有关单位作出内部行政行为，且通知中提出的是“解决措施要点”，而不是直接对原告作出行政行为，不对原告的权利义务产生影响。故原告的起诉不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条关于人民法院行政诉讼受案范围的规定及该法第四十九条第（四）项的规定。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（一）项和第二款之规定，裁定：驳回原告同心公司的起诉。上诉人同心公司向本院提起上诉称：原审法院认定两被上诉人作出的是内部行政行为，不是直接对上诉人作出行政行为，不对上诉人的权利义务产生影响，上诉人提起行政诉讼不符合法定的起诉条件，不属于人民法院受案范围，裁定驳回上诉人起诉错误。两被上诉人作出的武环（2007）35号文件，载明关闭上诉人企业，实际上就是对上诉人作出的行政处罚决定。虽然两被上诉人没有用行政处罚决定书的行文形式实施这种行政行为，而是以通知的行文形式要求区政府和有关部门办理，这只是行文体例妥当与否，不能因此断定这是内部行政行为，不是直接对上诉人作出行政行为。相关政府部门也是根据该文件对上诉人企业进行关闭的，没有另行作出关闭上诉人企业的决定，且对上诉人财产造成巨大损害。上诉人对两被上诉人提起行政诉讼，符合法律规定，原审法院应当继续审理此案。请求：裁定撤销原审人民法院驳回上诉人起诉的行政裁定，认定上诉人提起的行政诉讼符合法定的起诉条件，属于人民法院受案范围，指令原审人民法院对上诉人提起的行政诉讼案件继续审理。被上诉人市监察局答辩称：该局从未对同心公司作出任何行政行为，同心公司将该局作为被告并提起诉讼，没有事实依据和法律依据。该局和市环保局联合发出的武环（2007）35号文件是行政机关内部文件，发文行为不是直接对同心公司作出的行政行为，不对同心公司的权利义务产生影响。且该文件系2007年5月发文，距今已逾八年，同心公司的诉求已过诉讼时效。一审裁定认定事实清楚、适用法律法规正确，请求维持一审裁定。被上诉人市环保局答辩认为，武环（2007）35号文件为内部文件，不对外产生法律效力。上诉人已经取得了相应补偿，不应提起行政诉讼，应与相关利益主体进行民事协商。原审被告、原审原告向原审法院提交的证据均已随案移送本院。本院审理中，上诉人同心公司对原审认定的事实有异议，被上诉人市环保局、市监察局对原审所认定的事实均予以认可。根据原审法院移送本院的证据材料认证，本院认定的事实与原审裁定相同。本院认为，市环保局和市监察局于2007年5月22日联合发出的武环（2007）35号《通知》，发放对象为武汉市各区人民政府、武汉经济技术开发区、东湖新技术开发区、东湖生态旅游风景区管委会，各区环保局、区监察局、各环保分局及有关单位，其行使的是对各区政府和相关部门内部事务的管理职责，系内部行政行为，不对外产生实际影响。本案中，对同心公司依法查处并责令关闭的行政主体是武汉市青山区环境保护局，对外产生实际影响的行政行为是2007年10月22日“青山区整治违法排污企业保障群众健康环保专项行动领导小组”对同心公司发送的责令其关闭、实施停电的《通知》（加盖武汉市青山区环境保护局公章）。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条、第四十九条的规定，向人民法院提起行政诉讼的，应当符合法定的起诉条件。上诉人同心公司的起诉不符合法定起诉条件的要求，其上诉理由不能成立，本院依法不予支持。一审法院裁定驳回起诉正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长 陈纯红审判员 殷耀德审判员 罗东辉二〇一六年四月二十八日书记员 潘洁洁 微信公众号“”