（2015）秦行初字第238号
裁判日期: 2016-04-27
公开日期: 2016-09-30
案件名称
左沪娃与南京市秦淮区城市管理行政执法局其他一审行政判决书
法院
南京市秦淮区人民法院
所属地区
南京市
案件类型
行政案件
审理程序
一审
当事人
左沪娃,南京市秦淮区城市管理行政执法局
案由
法律依据
《中华人民共和国行政诉讼法》：第六条，第六十九条
全文
南京市秦淮区人民法院行 政 判 决 书（2015）秦行初字第238号原告左沪娃，女，1957年8月21日生，汉族。被告南京市秦淮区城市管理行政执法局，住所地本市秦淮区长乐路44号6楼。法定代表人冯尧，该局局长。委托代理人刘银珠，该局工作人员。委托代理人李素清，江苏焯燃律师事务所律师。原告左沪娃诉被告南京市秦淮区城市管理行政执法局（以下简称秦淮区行政执法局）不履行城市管理法定职责一案，本院于2015年6月16日作出（2015）秦行初字第111号行政判决。宣判后，原告左沪娃不服，提出上诉。江苏省南京市中级人民法院于2015年10月8日作出（2015）宁行终字第330号行政裁定，将本案发回重审。本院于2015年10月27日立案后，依法另行组成合议庭，于2015年11月18日公开开庭审理了本案。原告左沪娃，被告秦淮区行政执法局的委托代理人刘银珠、李素清到庭参加诉讼。经本院审判委员会讨论决定，本案现已审理终结。原告左沪娃诉称，就良友里3幢车棚违规搭建在“城市公共道路”上的有关问题，尤其是对2013年9月以后产生的新的违建问题，原告从2013年11月20日起先后向三条巷社区、白下区物管、五老村街道、五老村街道城管行政执法中队、秦淮区信访办、秦淮区民生工作站以及政府热线12345、秦淮区纪委、南京市纪委、南京市环境整治指挥部督察组等部门多次口头、书面反映，但至今仍无结果。具体过程如下：（1）2013年11月20日至12月17日，原告先后多次向三条巷社区、白下区物管、五老村街道、五老村街道城管行政执法中队就2013年9月以后产生的新的违建问题进行诉求，要求恢复原状态。（2）在原告多次的诉求下，五老村街道城管科科长姚志强要求原告于2013年12月16日下午3时到良友里3幢车棚拆违现场，在拆除现场遭到违建户的抗拒后，姚志强表示他不管了，叫原告以后找物管按程序走，随后便带着五老村街道城管行政执法中队等一行人员离开，以致原告遭到违建户的围攻。无奈之下原告于2013年12月18日向秦淮区信访部门进行反映，要求拆除该违建车棚，在无回音的情况下，原告又于2014年1月2日就相关问题向秦淮区信访办了解督办情况，经查询得知关于原告反映的良友里3幢车棚违建的问题已于2013年12月19日转发给五老村街道处理。原告随即又到五老村街道了解“信访”受理情况，当时五老村街道城管科科长姚志强、五老村街道城管行政执法中队、信访曹科长三方都在场，协调过程中三方相互推诿、扯皮，甚至叫原告走法律途径。再次无奈之下，当日原告即向政府热线12345就良友里3幢车棚违建相关问题作了反映，同时也就此事于2014年元月4日来到秦淮区民生工作站反映诉求。（3）从2014年1月2日就相关情况向政府热线12345反映至2014年2月12日仍未有答复，在原告进行投诉后，政府热线12345于2014年3月6日向原告转达了秦淮区相关部门的“结论性”意见：“3幢车棚是居民拥有的，公共面积上建公共车棚是给土地享有者使用的，属于公共资源，顺应民意的好事情，希望你予以谅解。”对此回复原告表示难以接受，因为既不实事求是，也不客观公证。政府热线12345建议原告寻求其他途径解决。（4）2014年1月4日至7月5日期间，原告先后6次到秦淮区民生工作站就良友里3幢车棚违建问题进行诉求，秦淮区民生工作站直至2014年7月5日才给出处理意见：“目前我们的回复意见即是答复市环境整治指挥部督察组的回复，至于其他问题希望原告通过法律诉讼途径解决。”（5）2014年6月6日原告就相关问题向秦淮区纪委反映五老村街道、五老村街道城管行政执法中队不作为。（6）2014年6月17日原告向南京市纪委反映五老村街道、五老村街道城管行政执法中队不作为。（7）在就良友里3幢违建车棚多次向相关职能部门诉求拆除迟迟得不到解决的情况下，依据中共南京市委办公厅2014年4月9日下发的“大干一百天、环境大扫除”的通知精神，原告于2014年6月21日向市环境整治指挥部督察组实名举报良友里3幢违建车棚并要求予以拆除。原告认为，凡是非法占用国有和集体土地新建、扩建、改建的建筑物、构筑物和其他设施，未经法定许可审批或未按审批内容新建、扩建、改建的建筑物、构筑物和其他设施，以及未按规定拆除的临时建筑，均属于违法建筑。违法建筑只能通过法定程序由法律授权的相关部门处理。根据《南京市市容管理条例》第五条、第四十条第二款和《南京市城市管理相对集中行政处罚权试行办法》第三条、第五条、第十五条规定，被告具有对本辖区内违反城市管理规划规定的违法建设进行调查、处理的法定职责。良友里3幢车棚是借“出新之名”违规建在“城市公共道路”上的，而“城市公共道路”属于国有资产，且土地是资源性国有资产，而非良友里3幢业主所应享有的资源。对违建的认定不能因部分人的利益而改变，不管是居民私自建设，还是经城管同意，居委会或其他单位建设的车棚，只要未经规划部门审批的，都属于违建。良友里3幢违建封闭车棚距原告房屋朝南的一间仅一米之隔，且该车棚是属于阻挡楼与楼之间的间距的一个违章建筑，严重影响到原告的正常生活和居住环境，也违反了《中华人民共和国物权法》、《城市道路管理条例》等相关法律、法规。被告在原告多次向其提出查处申请的情况下，先是称“违建不违建不是你说了算，我们要调查的，”之后就没有了回音，当原告追问时，转而又一味强调良友里3幢车棚不是违章，是出新配套设施，有批文、有立项报告、有公示，但至今拿不出相关证据，其逾期不予答复原告，已经构成行政不作为，其至今不履行拆除良友里3幢违建车棚的法定职责，应当被确认为违法。综上，为维护合法权益，原告诉至法院，请求：1、判决确认被告在原告多次口头投诉后未依法给予原告答复的不作为行为违法；2、判决确认被告未履行拆除良友里3幢违建车棚的法定职责的不作为行为违法；3、判令被告履行法定职责，拆除位于秦淮区良友里3幢，搭建在“城市公共道路”上的违建车棚；4、判令被告承担本案诉讼费。原告左沪娃提供了以下证据材料：1、2013年12月9日原告和五老村街道城管行政执法中队丁科长的谈话录音，用以证明原告直接向被告提出了投诉；2、五老村街道于2014年9月9日向市环境整治指挥部督察组作出的“关于左沪娃投诉良友里小区车棚等事宜的回复”，用以证明原告对涉案车棚进行了多渠道的投诉和举报；3、南京市城市管理行政执法局于2015年8月10日向原告作出的“关于违法建设执法信访事项的答复意见”；4、《现代快报》2015年8月14日的宣传报道“改造‘赠送面积’变成‘违建了’”；以上第3-4项证据用以证明被告所陈述的依据文件不能作为处理违建的法律依据；5、2014年7月5日秦淮区民生工作站会议录音，用以证明原告6次在秦淮区民生工作站会议上提出拆除涉案车棚；6、南京市白下区多层住宅屋面及立面整治办公室于2014年9月10日向市环境整治指挥部督察组出具的证明，用以证明涉案车棚收钱是不合法的，小区出新是政府行为，资金应当专款专用；7、原告从被告官网上下载的宣传报道“五老村街道中队拆除杨公井25号一处违建”，用以证明被告不履行拆除涉案车棚的法定职责构成行政不作为；8、百度地图和现场照片二张，用以证明涉案车棚建设在“城市公共道路”上的事实客观存在，该违法建设侵犯了相邻权人的合法权益，同时也违反了有关法律、法规；9、原告的房屋所有权证和国有土地使用证，用以证明涉案车棚侵害了相邻权人的合法权益，同时也违反了有关法律、法规；10、《南京市人民政府关于发布市政府规范性文件清理结果的决定》（宁政发[2009]14号文），用以证明被告提供的两个文件不能作为涉案车棚存在合法的依据；11、《南京市行政执法监督办法》（南京市人民政府令第300号），《中共南京市委办公厅、南京市人民政府办公厅关于全市各级各部门（单位）带头拆除违章建筑、消除“脏乱差破”现象、落实“门前三包”责任的通知》，转自《南京日报》的宣传报道“遵守四个原则，建立五项机制，市督察办快速跟进督查环境整治行动”，《关于全市纪检监察机关在“大干一百天、环境大扫除”行动中加强监督执纪强化纪律保障的意见》（宁纪发〔2014〕15号文），用以证明被告没有履行南京市人民政府的相关规定，拆除违法建设，其行为应当被确认为违法；12、《南京晨报》2014年4月10日的宣传报道“整治不力，一把手就地免职”和2014年4月14日的宣传报道“南京市委市政府发文要求政府部门带头消除‘脏乱差破’”，用以证明针对原告的投诉，被告没有履行法定职责，拆除违法建筑。被告秦淮区行政执法局辩称，一、被告不存在不作为。原告从未直接向被告提起过查处良友里3幢车棚的申请，被告也从未接到过原告所述的口头投诉，所以无法给予答复。关于良友里3幢车棚的相关情况，被告是通过五老村街道了解到的，被告对此也进行了调查。原告向五老村街道投诉良友里3幢车棚一事后，五老村街道曾多次接待并就该事宜回复原告。二、原告诉请拆除的车棚为小区公共车棚，不应视作违建处理。被告从秦淮区出新办了解到，该处车棚建设于2007年，是原白下区房产管理局根据宁政办发〔2006〕45号和宁建综字[2007]84号文件精神，应小区居民要求，在拆除小区破旧车棚后建造的公共车棚。对车棚进行整修是小区出新内容之一，建设公共车棚既满足了该小区3幢居民停放自行车的需求，解决了居民非机动车经常被盗的问题，也符合南京市人民政府关于老旧小区整治出新的政策精神。被告认为，良友里3幢公共车棚的建设和存在具有合理性和合法性，不应视作违建处理。三、原告所反映的良友里3幢车棚新增铁皮问题，涉及邻里纠纷。原告多年前搭建的位于良友里4幢1楼院内的雨棚超出院落围墙，雨水侵蚀院外其他住户的车棚，车棚使用人出于实用和安全等方面的考虑对车棚进行加固。原告就车棚问题多渠道举报投诉，为协调原告与车棚使用人间的纠纷，妥善处理车棚问题，五老村街道城管科和城管队员多次上门做工作，但双方均不予理睬。2014年7月19日，五老村街道着手对车棚铁皮进行了拆除。原告反映的问题已经解决。综上，被告不存在不作为，请求法院驳回原告的起诉。被告秦淮区行政执法局提供了以下证据材料：1、五老村街道于2014年9月9日向市环境整治指挥部督察组作出的“关于左沪娃投诉良友里小区车棚等事宜的回复”，用以证明被告是通过五老村街道了解到的良友里3幢车棚的相关情况；2、《市政府办公厅转发市房产局〈2006年南京市旧住宅小区出新实施意见〉的通知》（宁政办发〔2006〕45号文）、南京市建设委员会《关于同意2007年南京市旧住宅小区整治出新工程立项的批复》（宁建综字[2007]84号文），用以证明盖车棚的相关规定以及建成的背景；3、南京市白下区多层住宅屋面及立面整治办公室于2014年9月10日向市环境整治指挥部督察组出具的证明，用以证明良友里3幢车棚是按照政府的规定建设的，并不是违建，同时证明被告通过五老村街道了解到该车棚的相关情况后，对此进行了调查；4、五老村街道于2014年7月19日拍摄的现场照片三张，用以证明良友里3幢车棚中涉及的违建已经被拆除。被告秦淮区行政执法局提供了以下法律依据：《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第一款。经庭审质证，对原告提供的证据，被告对其中第2、3、4项证据的真实性均不持异议，但提出，第2项证据是五老村街道而非被告给原告的回复函，不能证明原告向被告提出过相关申请；第3项证据的内容反映，南京市城市管理行政执法局已清楚地向原告释明可以通过多种途径向各级职能部门进行投诉、举报，但原告并没有按照南京市城市管理行政执法局释明的途径向被告提出投诉、举报；第4项证据不能作为执法依据。对原告提供的第1项证据的真实性被告表示不能确认，并认为该项证据的内容不能反映原告向被告提出了要求被告履行法定职责的申请。对原告提供的第5-12项证据，被告认为无论真实与否，与本案均不具有关联性。对被告提供的证据，原告对其形式上的真实性均不持异议，但提出，被告既然提供了第1项证据，就证明被告认可其中的内容；第2项证据中的宁政办发〔2006〕45号文已于2009年1月14日被废止，且废止时已明确说明不得再作为行政管理和执法依据，被告依据该文件来处理违建于法无据，宁建综字[2007]84号文没有通过南京市人民政府转发，不是地方规范性文件，也不能作为执法依据；第3项证据与本案不具有关联性；第4项证据证明对涉案车棚没有处理，被告没有履行法定职责，对于其中的执法人员的身份原告亦有异议。本院对上述证据认证如下：原告提供的第2、6、9项证据来源合法，形式真实，与本案具有关联性，本院予以采信。原告提供的第10项证据和第11项证据中的《南京市行政执法监督办法》、《中共南京市委办公厅、南京市人民政府办公厅关于全市各级各部门（单位）带头拆除违章建筑、消除“脏乱差破”现象、落实“门前三包”责任的通知》属地方政府规章或地方规范性文件，不应作为证据使用。原告提供的第1项证据的内容反映，原告只是就良友里3幢车棚是否是违法建设向被录音人进行了咨询，不能反映原告明确提出了要求将该车棚作为违法建设予以拆除的申请，与本案的审理结果不具有法律上的利害关系，本院不予确认。原告提供的其余证据，也均不能反映与本案的审理结果具有法律上的利害关系，本院均不予确认。被告提供的第1、3、4项证据和第2项证据中的南京市建设委员会《关于同意2007年南京市旧住宅小区整治出新工程立项的批复》均来源合法，形式真实，与本案具有关联性，本院均予采信。被告提供的第2项证据中的《市政府办公厅转发市房产局〈2006年南京市旧住宅小区出新实施意见〉的通知》亦属地方规范性文件，亦不应作为证据使用。经审理查明，原告左沪娃系本市秦淮区良友里4幢104室房屋所有权人。2007年，根据《市政府办公厅转发市房产局〈2006年南京市旧住宅小区出新实施意见〉的通知》（宁政办发〔2006〕45号文）和南京市建设委员会《关于同意2007年南京市旧住宅小区整治出新工程立项的批复》（宁建综字[2007]84号文）文件精神，原白下区房产管理局出新办对良友里小区进行小区出新，原白下房产经营公司五老分公司负责现场实施管理。在出新过程中，基于居民非机动车经常被盗的情况和广大居民的要求，结合小区出新对良友里小区3幢和4幢之间的破旧车棚予以拆除，统一建造了24间封闭车棚，用于停放3幢居民的非机动车，并由原白下房产经营公司五老分公司以1200元每间的价格收取了成本费。因接到原告左沪娃关于良友里3幢车棚违建，占用公共用地等问题的投诉以及市环境整治指挥部督察组转发的关于原告左沪娃的上述投诉的督办件，鉴于原告左沪娃反映的良友里3幢车棚新增铁皮问题涉及邻里纠纷的情况，南京市秦淮区人民政府五老村办事处（以下简称五老村办事处）多次协调相关居民自拆新建铁皮，同时协调原告左沪娃对其搭建在良友里4幢104室院内超出院墙、影响车棚的雨棚进行整改。在协调无果的情况下，五老村办事处于2014年7月19日组织对良友里3幢车棚上的新建铁皮实施了强制拆除，拆除过程中，因受到3幢多数居民阻止，在3幢居民提出要拆除车棚上的新建铁皮必须一并拆除良友里4幢104室院落内的雨棚的要求，且3幢居民现场情绪激动，一度与五老村办事处的工作人员发生肢体冲突的情况下，五老村办事处现场决定，对3幢车棚上的新建铁皮和良友里4幢104室院落内的雨棚一并进行了拆除。被告秦淮区行政执法局通过五老村办事处知悉原告左沪娃关于良友里3幢车棚问题的投诉情况后，经调查认为，良友里3幢车棚作为依据相关文件精神在小区出新过程中建造的公共车棚，其建设和存在具有合理性和合法性，不应视作违建处理，而车棚使用人在车棚上新建的铁皮已为五老村办事处拆除，故原告左沪娃反映的问题已得到解决。原告左沪娃对此不能认同，故于2015年3月25日诉至本院，要求判如所请。本院认为，根据《南京市市容管理条例》第五条、第四十条第二款和《南京市城市管理相对集中行政处罚权试行办法》第三条第一款、第五条规定，被告秦淮区行政执法局具有对本辖区内违反城市管理规划规定的违法建设进行调查、处理的法定职责。《南京市市容管理条例》第三十六条规定，“规划、城市管理（市容）行政主管部门应当自发现违法建设或者接到群众投诉之日起五日内完成对违法建设的调查取证，作出处理；案情特别重大或者复杂的，经批准可以延长处理期限，但最长不得超过十五日。”本案中，原告左沪娃提供的证据虽能反映其确曾多次、多渠道向有关政府部门投诉、举报良友里3幢车棚涉嫌为违法建设，但不足以证实其向被告秦淮区行政执法局提出了投诉举报，并提出了要求被告秦淮区行政执法局履行法定职责，拆除良友里3幢车棚的申请，其要求判决确认被告秦淮区行政执法局在其多次口头投诉后未依法给予其答复的不作为行为违法，缺乏事实和法律依据。本院不予支持。被告秦淮区行政执法局在通过其他行政部门知悉原告左沪娃关于良友里3幢车棚的投诉情况后，进行了相关的调查，根据调查结果，被告秦淮区行政执法局认定良友里3幢车棚的建设和存在具有合理性和合法性，不应视作违建处理，而车棚使用人在车棚上新建的铁皮已为五老村办事处拆除，故原告左沪娃反映的问题已得到解决，并无不当，不违反法律的强制性规定。被告秦淮区行政执法局尽到了其依职权应尽的城市管理义务。《市政府办公厅转发市房产局〈2006年南京市旧住宅小区出新实施意见〉的通知》虽于2009年1月14日被《南京市人民政府关于发布市政府规范性文件清理结果的决定》决定废止，但这一废止行为并不产生溯及既往的效力。因此，原告左沪娃要求判决确认被告秦淮区行政执法局未履行拆除良友里3幢车棚的法定职责的不作为行为违法，并要求判令被告秦淮区行政执法局履行法定职责，拆除良友里3幢车棚，亦缺乏事实和法律依据，本院亦不予支持。至于原告左沪娃主张良友里3幢车棚侵害了其作为相邻权人的合法权益，属于民事上的相邻权法律关系，不是行政诉讼审理的范围。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六条、第六十九条的规定，判决如下：驳回原告左沪娃的诉讼请求。案件受理费50元，由原告左沪娃负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省南京市中级人民法院。审 判 长 王 璐人民陪审员 戴士江人民陪审员 徐 超二〇一六年四月二十七日见习书记员 王宠芳 来源：