（2016）桂行终82号
裁判日期: 2016-04-26
公开日期: 2016-07-01
案件名称
崇左市江州区太平街道卜寨村驮灶经联社与崇左市江州区人民政府资源行政管理-土地行政管理二审行政裁定书
法院
广西壮族自治区高级人民法院
所属地区
案件类型
行政案件
审理程序
二审
当事人
崇左市江州区太平街道卜寨村驮灶经联社,崇左市江州区人民政府
案由
法律依据
《中华人民共和国土地管理法实施条例（1998年）》：第二十五条第一款；《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》：第十条；《中华人民共和国行政诉讼法》：第八十九条
全文
广西壮族自治区高级人民法院行 政 裁 定 书（2016）桂行终82号上诉人（原审原告）：崇左市江州区太平街道卜寨村驮灶经联社。诉讼代表人：卢旭明，农民。诉讼代表人：卢柏先，农民。诉讼代表人：卢文章，农民。诉讼代表人：李海强，农民。委托代理人：农耕干，广西冠益律师事务所律师。委托代理人：李万海，退休职工。被上诉人（原审被告）：崇左市江州区人民政府，住所地崇左市江州区新民路16号。法定代表人：陈光恩，区长。上诉人崇左市江州区太平街道卜寨村驮灶经联社（以下简称驮灶经联社）因与被上诉人崇左市江州区人民政府（以下简称江州区政府）土地行政征收一案，不服崇左市中级人民法院（2015）崇行初字第13号行政裁定，向本院提出上诉。本院依法组成合议庭进行了审理，现已审理终结。原审法院查明，2014年9月11日，江州区政府以崇左市江州区国土资源局（以下简称江州区国土局）文件号作出江国土资征告字（2014）12号《征地公告》（以下简称《征地公告》），拟征地用途为崇左市江州区卜寨主干道项目建设用地，征地位置为江州区太平街道卜寨村卜寨经联社和驮灶经联社，面积约79.0507公顷，折合1185.76亩，并公布了土地补偿安置标准、农业人员安置办法，告知相关权利；同月12日，江州区政府办公室作出《关于江国土资征告字（2014）12号更正的通知》，以校对失误为由更正《征地公告》为（2014）12号《征地预公告》并在驮灶屯张贴，除发文单位和标题、文号不一致、土地用途增加“其他项目用地”外，公告内容与《征地公告》一致。驮灶经联社村民卢旭明、李海强、卢文章等十多名村民代表因对《征地公告》有异议而申请听证，2015年2月11日，江州区政府组织召开听证会议。2015年3月17日，江州区国土局作出《关于卜寨村驮灶屯被征地村民代表信访事项有关问题的答复》，2015年6月10日根据崇左市国土资源局的复查意见要求，作出江国土资信复字（2015）6号国土资源信访事项答复，同月15日又作出江国土资信处字（2015）5号国土资源信访事项处理意见。2015年7月22日驮灶经联社提起本案诉讼后，曾多次变更诉讼请求。2015年12月23日，驮灶经联社变更诉讼请求为：确认江州区政府《征地公告》和《征地预公告》的行政行为违法，并判决予以撤销。另查明，2015年5月20日，崇左市江州区太平街道卜寨村民委员会以《2015年太平街道办卜寨村驮灶村民小组长选举委员会公告》（第二号），公布卢海旺当选为驮灶村民小组组长，廖祝理、卢有才当选为副组长。卢海旺、廖祝理、卢有才不参与本案的起诉。原审法院认为，江州区政府以江州区国土局文件号作出《征地公告》，行文题目虽然为征地公告，但实际是拟征地公告行为，后以该《征地公告》个别文字及文件号有误为由，更正发布了《征地预公告》，除了增加“其他项目用地”的土地用途外，其他内容与《征地公告》一致，实质同属一个公告行为。江州区政府在依法报批征收土地前，将拟征地用途、位置、补偿标准、安置办法等书面告知被征地农村集体经济组织和农户，并告知对拟征收土地的补偿标准、安置途径有不同意见的，有申请听证的权利，属于告知和征求意见行为。因此，该征地预公告行为不具备确定力、拘束力和执行力，对驮灶经联社的权利义务不产生实际影响。根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第一条第二款第（六）项的规定，驮灶经联社要求确认江州区政府征地预公告行为违法的起诉不属于人民法院行政诉讼的受案范围。至于驮灶经联社提出责令江州区政府履行职责公开公示已经暗箱操作丈量土地面积数量、位置、地类，私下签订协议名单、暗中发放的土地补偿费、青苗补偿费、安置费的总金额，全部退还违法征收基本农田5175亩的请求事项，不属于本案审理的范围。驮灶经联社要求一并审查崇政函（2013）76号《崇左市人民政府关于崇左市城区（工业园区）建设征收（用）土地补偿标准的批复》（以下简称76号批复）和桂国土资发（2014）81号《广西壮族自治区国土资源厅关于印发〈关于进一步加强和规范征地管理工作的指导意见〉的通知》（以下简称81号指导意见）的合法性问题，因对驮灶经联社的起诉应予以驳回，故对上述规范性文件不予审查。遂依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（一）项的规定，裁定驳回驮灶经联社的起诉。驮灶经联社上诉称，原审裁定认定事实基本正确，但适用法律法规不当，裁定错误。（一）被诉的《征地预公告》属于《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第（五）项规定的“对征收征用决定及其补偿不服”应受理起诉的情形；（二）《征地预公告》张贴前，江州区政府已组织人员进场丈量土地、订协议，且有72人领取3720万元补偿款，原审裁定认定公告行为对当事人权利义务不产生实际影响错误；（三）崇左市人民政府76号批复滥用中央和自治区确定征收土地补偿标准的权力，自治区国土资源厅81号指导意见也是法外设定权力的行政乱行为，都不能作为认定行政行为合法的依据，且《征地预公告》先于81号指导意见作出。被上诉人江州区政府未提出答辩意见。本院审理查明的案件事实与原审法院查明的事实一致。本院认为，江州区政府于2014年9月11日作出《征地公告》后，又于次日以《征地公告》的个别文字及文件号有误为由，在明确更新重印的前提下，作出内容与该征地公告相同的《征地预公告》，可认定，上述《征地公告》即为征地预公告。《征地预公告》公布了拟征地的土地用途、征地位置、被征地村（组）及面积、土地补偿安置标准、农业人员安置办法，并告知应在指定期限内持相关权属凭证配合开展拟征地情况调查和不予配合的后果，以及解决补偿标准、安置途径异议的程序等，鉴于公告属于预公告行为，对驮灶经联社并没有产生行政法上征收土地和征地补偿决定的确定效力和执行效力，原审法院认定该行为对驮灶经联社的实体权利义务并没有产生实质影响正确。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款“对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决”和《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十条“土地权利人对土地管理部门组织实施过程中确定的土地补偿有异议，直接向人民法院提起诉讼的，人民法院不予受理，但应当告知土地权利人先申请行政机关裁决”的规定，对征地补偿安置产生争议，应先行申请行政机关裁决。驮灶经联社以江州区政府已实施征地工作，并向村民发放征地补偿金等为由，主张征地预公告行为属于可诉的行政行为，缺乏法律依据。至于崇左市人民政府76号批复及广西壮族自治区国土资源厅81号指导意见的合法性问题，不属于本程序案件的审查范围，本案不予审查。综上，原审裁定事实清楚，适用法律准确，驳回起诉正确，本院予以维持。驮灶经联社的上诉主张不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审 判 长 潘 莉代理审判员 梁冬云代理审判员 禤柔伶二〇一六年四月二十六日书 记 员 黄 莹 关注微信公众号“”