（2016）京01行终241号

裁判日期: 2016-04-26

公开日期: 2016-06-02

案件名称

薛雅格与北京市公安局海淀分局等信息公开二审行政判决书

法院

北京市第一中级人民法院

所属地区

北京市

案件类型

行政案件

审理程序

二审

当事人

薛雅格,北京市公安局海淀分局,北京市海淀区人民政府

案由

法律依据

《中华人民共和国行政诉讼法》：第五十五条，第六十七条第一款，第八十九条；《最高人民法院关于审判人员在诉讼活动中执行回避制度若干问题的规定》：第一条第一款，第二条；最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释：第四十七条第一款；《中华人民共和国政府信息公开条例》：第二条；《中华人民共和国刑事诉讼法（2012年）》：第三条第一款；《中华人民共和国治安管理处罚法》：第二条；《中华人民共和国行政复议法》：第三十一条第一款；《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》：第十二条

全文

北京市第一中级人民法院行政判决书（2016）京01行终241号上诉人（原审原告）薛雅格，男，1969年2月7日出生。委托代理人王书丽（上诉人薛雅格之妻），1972年6月6日出生。委托代理人韩晓鹏，女，1981年10月9日出生。被上诉人（原审被告）北京市公安局海淀分局，住所地北京市海淀区长春桥路15号。法定代表人尹燕京，局长。委托代理人闫飞，男。被上诉人（原审被告）北京市海淀区人民政府，住所地北京市海淀区长春桥路17号。法定代表人于军，区长。委托代理人吴蕙同，女。委托代理人徐超，男。上诉人薛雅格因政府信息公开一案，不服北京市海淀区人民法院（2015）海行初字第564号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2016年2月25日公开开庭审理了本案。上诉人薛雅格的委托代理人王书丽、韩晓鹏，被上诉人北京市公安局海淀分局（以下简称海淀公安分局）的委托代理人闫飞，被上诉人北京市海淀区人民政府（以下简称海淀区政府）委托代理人吴蕙同到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。一审法院查明如下事实，2014年5月18日，薛雅格向海淀公安分局邮寄了信息公开申请书、薛雅格身份证明等材料，要求公开“2012年9月3日在温泉派出所报警，侵财房屋被强拆所做的笔录（王保华做的）（关于8月13日的事）”。2014年5月20日，海淀公安分局收到上述申请。2014年5月27日，海淀公安分局作出登记回执，告知薛雅格其将于2014年6月10日前作出书面答复。同年6月6日，海淀公安分局作出政府信息延长答复期告知书，决定延期至2014年7月1日前作出答复，并向薛雅格邮寄送达了该延长答复期告知书。同年7月1日，海淀公安分局作出海公信息公开（2014）第142号-非政非政府信息告知书（以下简称被诉告知书），对薛雅格申请获取的政府信息内容告知如下：“经查，您申请获取的信息不属于《中华人民共和国政府信息公开条例》第二条规定的政府信息，本机关不再按照《中华人民共和国政府信息公开条例》有关规定作出答复。”之后，海淀公安分局将上述告知书邮寄送达薛雅格。薛雅格不服上述告知书向海淀区政府提出行政复议申请，并提交行政复议申请书等材料。2014年7月18日，海淀区政府对上述申请予以受理。之后，海淀区政府向海淀公安分局送达行政复议答复通知书、行政复议申请书等，要求海淀公安分局自收到行政复议申请书副本之日起10日内提交书面答复及相关材料。2014年8月6日，海淀公安分局向海淀区政府提交答复书等。同年9月16日，海淀区政府作出海政复决字（2014）581号行政复议决定书（以下简称581号复议决定），决定维持被诉告知书。后海淀区政府将上述复议决定于2014年9月19日送达海淀公安分局，于2015年4月12日送达薛雅格。薛雅格仍不服，向一审法院提起行政诉讼，请求人民法院判决撤销被诉告知书；责令海淀公安分局公开涉案的政府信息。2015年11月18日，一审法院作出判决。该判决认为，《中华人民共和国政府信息公开条例》（以下简称《政府信息公开条例》）第二条规定：“本条例所称政府信息，是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。”根据该规定，政府信息应为行政机关在履行行政职责过程中制作或者获取的相关信息。同时，根据薛雅格于2012年9月3日报案时有效的《公安机关办理刑事案件程序规定》第一百五十六条规定，公安机关接受案件时，应当制作《接受刑事案件登记表》，作为公安机关受理刑事案件的原始材料，并妥善保管、存档备查。本案中，薛雅格申请公开“2012年9月3日在温泉派出所报警，侵财房屋被强拆所做的笔录（王保华做的）（关于8月13日的事）”。但是，根据业已查明的事实可以认定，海淀公安分局接到薛雅格的报案后，制作了《接受刑事案件登记表》，决定将该案作为刑事案件进行处理。因此，海淀公安分局在处理该案过程中所产生的信息属于公安机关在履行刑事侦查职责过程中制作或获取的信息，不属于行政机关履行行政职责过程中制作或获取的政府信息，即不属于上述《政府信息公开条例》第二条所规定的政府信息。因此，海淀公安分局针对薛雅格的政府信息公开申请作出被诉告知书，认定薛雅格所申请公开的信息不属于《政府信息公开条例》第二条规定的政府信息，认定事实清楚，适用法律、法规正确。薛雅格的全部诉讼主张缺乏法律与事实根据，法院不予支持。此外，海淀公安分局在处理薛雅格提出的政府信息公开申请的过程中，履行了相应的登记、延期、告知、送达等行政程序，符合法律规定。海淀区政府在行政复议过程中，亦履行了行政复议的相应程序，复议决定亦无不当。鉴此，一审法院依照《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第十二条第（一）项的规定，判决驳回了薛雅格的诉讼请求。薛雅格不服该判决，上诉至本院。其上诉称：一审法院程序严重违法，在上诉人没有质证的情况下，认定事实不清，适用法律错误，损害了上诉人的合法权益。一、根据海淀区北部委发（2011）1号文件，海淀公安分局、海淀区政府、一审法院都是土地腾退工作的成员单位，而腾退并没有法律依据。显然一审法院与一审两被告之间存在利害关系，可能影响案件公正审理，其应当自行回避。但该院未依法主动回避，且在上诉人提出回避申请时，海淀法院却超权限作出驳回决定，严重违反了《中华人民共和国行政诉讼法》、《最高人民法院关于审判人员在诉讼活动中执行回避制度若干问题的规定》的具体规定，侵害了上诉人的合法权益。一审法院没有开庭，亦没有举证质证即作出判决，程序违法。二、一审判决书格式违法，故意隐匿庭审质证动态描述及上诉人向一审法院提起诉讼的时间，涉嫌逃避超期立案的法定职责。一审判决书仅简单描述此案两次开庭的事实，并未说明原因。三、海淀区政府未在法定期限内提交证据，应当承担败诉责任。581号复议决定作出后，海淀区政府仅送达给海淀公安分局，未送达上诉人明显违法。送达程序是复议过程中的重要程序，一审法院无视海淀区政府送达超期，仍作出程序合法的认定，实质上是包庇海淀区政府的违法行为。四、海淀公安分局没有提交负责人批准延期的相关证据材料，应当承担举证不能的不利后果，其信息公开行为的程序违法。五、海淀公安分局在诉讼中提交的接受刑事案件登记表是制作的假的文书，不能证明本案按照刑事案件登记，事实上该案并未作为刑事案件立案，不属于按照《中华人民共和国刑事诉讼法》（以下简称《刑事诉讼法》）明确授权实施的行为。海淀公安分局不予公开上诉人申请的政府信息错误。综上所述，请求二审法院撤销原判，依法对本案重新开庭审理，并支持上诉人一审时的诉讼请求；确认海淀区政府超期送达复议决定违法；判令海淀公安分局、海淀区政府承担本案诉讼费用。海淀公安分局、海淀区政府均同意原审判决，请求二审法院驳回上诉，维持原判。在法定举证期限内，海淀公安分局、海淀区政府、薛雅格为支持各自的诉讼主张均向一审法院提交了证据。其中海淀公安分局提交的证据有：1.北京市政府信息公开申请书、薛雅格身份证明，2.邮寄申请凭证，上述证据证明海淀公安分局收到了薛雅格提交的政府信息公开申请；3.登记回执及邮寄凭证，证明海淀公安分局对薛雅格的申请进行登记并邮寄登记回执；4.政府信息延长答复期告知书及邮寄凭证，证明海淀公安分局履行了延期手续并邮寄送达了相关材料；5.接受刑事案件登记表，证明薛雅格申请的信息系海淀公安分局履行刑事职责过程中产生的信息；6.被诉告知书及邮寄凭证，证明海淀公安分局在法定期限内依法对薛雅格进行答复，并依法进行送达；7.581号复议决定，证明海淀区政府复议维持了被诉告知书。同时，海淀公安分局当庭出示《政府信息公开条例》第二条、第四条作为法律规范依据。海淀区政府提交的证据有：1.行政复议申请书、信封、北京市政府信息公开申请表、登记回执、政府信息延长答复期告知书及被诉告知书，证明海淀区政府收到了薛雅格的行政复议申请；2.行政复议申请材料处理单，证明海淀区政府受理了复议申请；3.行政复议答复通知书及送达回证，证明海淀区政府向海淀公安分局送达了行政复议答复通知书；4.答复书及相关材料共13页，证明2014年8月6日海淀公安分局提交了答复书及相关材料；5.行政复议案件结案（维持）呈报表，6.581号复议决定及送达回证，上述证据证明海淀区政府经审批作出了581号复议决定并送达给薛雅格。同时，海淀区政府当庭出示《中华人民共和国行政复议法》第二条、第二十八条及第三十一条作为法律规范依据。薛雅格提交的证据有：1.登记回执与被诉告知书，证明薛雅格提交了政府信息公开申请，海淀公安分局作出了登记回执与被诉告知书；2.581号复议决定，证明行政复议相关情况及被诉告知书违法；3.送达回证、特快专递邮件详情单及查询信息，证明薛雅格在法定期限内提起诉讼，海淀区政府的复议行为违法。上述证据均经庭审质证，一审法院认为，海淀公安分局提交的证据6中的被诉告知书系本案被诉行政行为，不能作为证据使用；海淀公安分局提交的其他证据，以及海淀区政府提交的全部证据形式上符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》中规定的提供证据的要求，内容真实，与本案具有关联性，能够证明其欲证明的事实，法院予以采信。薛雅格提交的全部证据形式上符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》中规定的提供证据的要求，内容真实，与本案具有关联性，法院均予以采纳。证据2、证据3在无其他证据佐证下，其证明目的法院不予采信；对证据1的证明目的，法院予以采信。上述证据全部随案移送本院。本院查阅了原审卷宗，询问了各方当事人，并经审查核实，同意一审法院对各方当事人提交证据的认证意见。经确认的有效证据能够作为认定本案事实的依据。本院经审理查明的事实与原审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院另查明，2015年4月29日，薛雅格以海淀公安分局为被告，向一审法院提起本案诉讼。一审法院受理后，于2015年6月3日向海淀公安分局送达了起诉状副本及应诉通知书等材料，并于同年6月18日组织薛雅格、海淀公安分局进行证据交换。后一审法院通知海淀区政府作为共同被告，并于2015年6月23日向其送达了起诉状副本和应诉通知书等材料。同年7月8日，一审法院组织薛雅格、海淀公安分局、海淀区政府进行证据交换。2015年9月9日，一审法院开庭审理了本案。在庭审中，薛雅格以海淀区政府、一审法院、海淀公安分局均是海淀区北部地区腾退工作的成员单位等为由，申请一审法院以及本案一审合议庭回避。同年10月19日，经一审法院院长决定，认为薛雅格提出的回避申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第五十五条的规定，故驳回了薛雅格的回避申请。薛雅格不服，提出复议申请。同年10月28日，一审法院作出复议决定，驳回了薛雅格的复议申请。一审法院亦于2015年10月27日再次开庭审理了本案。在本院审理期间，海淀区政府主张其作出581号复议决定后，即以邮寄的方式向薛雅格送达过该决定。但其未提交邮寄送达的证据。本院认为：《中华人民共和国行政诉讼法》第五十五条规定，当事人认为审判人员与本案有利害关系或者有其他关系可能影响公正审判，有权申请审判人员回避。审判人员认为自己与本案有利害关系或者有其他关系，应当申请回避。前两款规定，适用于书记员、翻译人员、鉴定人、勘验人。院长担任审判长时的回避，由审判委员会决定；审判人员的回避，由院长决定；其他人员的回避，由审判长决定。当事人对决定不服的，可以申请复议一次。《最高人民法院关于审判人员在诉讼活动中执行回避制度若干问题的规定》第一条、第二条规定了审判人员应当自行回避或依申请回避的情形。根据上述法律、司法解释的规定，当事人申请回避的对象应当为审判人员、书记员、翻译人员、鉴定人、勘验人，并不包括法院。本案中，薛雅格要求一审法院回避的请求，不属于上述法律、司法解释规定的回避请求。针对其提出的要求一审合议庭审判人员回避的申请，经一审法院院长决定，驳回了其该项申请。后一审法院亦针对薛雅格的复议申请，作出驳回其申请，维持原决定的复议决定。且本院经审查，一审合议庭审判人员并不存在法定应当回避的情形。故薛雅格关于一审法院未依法回避，程序违法等上诉主张，缺乏事实依据，本院不予支持。《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第四十七条第四款规定，申请人对驳回申请决定不服，可以向作出决定的人民法院申请复议一次。复议期间，被申请回避的人员不停止参与本案的工作。2015年10月19日，一审法院已经作出驳回薛雅格回避申请的决定，该院于同年10月27日开庭审理合法有效。根据一审法院此次庭审笔录的记载，庭审经过法庭调查、举证、质证、辩论以及当事人最后陈述等环节，审理程序不存在违法之处。薛雅格关于一审法院没有开庭，亦没有举证质证即作出判决，程序违法等上诉主张，缺乏事实依据，本院不予支持。《中华人民共和国行政诉讼法》第六十七条规定，被告应当在收到起诉状副本之日起十五日内向人民法院提交作出行政行为的证据和所依据的规范性文件，并提出答辩状。根据本院查明的事实，一审法院于2015年6月23日通知海淀区政府作为共同被告参加诉讼，并向海淀区政府送达了起诉状副本。海淀区政府于同年7月8日向一审法院提交答辩状及证据材料系在上述法律规定的举证期限内。薛雅格关于海淀区政府超期举证等上诉主张，缺乏事实和法律依据，本院不予支持。《政府信息公开条例》第二条规定，本条例所称政府信息，是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。《刑事诉讼法》第三条规定，对刑事案件的侦查、拘留、执行逮捕、预审，由公安机关负责。《中华人民共和国治安管理处罚法》第二条规定，扰乱公共秩序，妨害公共安全，侵害人身权利、财产权利，妨害社会管理，具有社会危害性，尚不够刑事处罚的，由公安机关依照本法给予治安管理处罚。因此，海淀公安分局作为公安机关具有刑事侦查和作出治安行政处罚的职责。本案中，薛雅格申请公开的信息是“2012年9月3日在温泉派出所报警，侵财房屋被强拆所做的笔录（王保华做的）（关于8月13日的事）”。因海淀公安分局提交的证据证明，其已经将该案件作为刑事案件予以接受，有关该案询问、调查笔录等相关材料属于海淀公安分局作为刑事侦查机关在履行《刑事诉讼法》赋予的刑事侦查职责中制作或获取的信息，并非《政府信息公开条例》第二条规定的行政机关在履行职责过程中制作或者获取的信息。海淀公安分局对薛雅格提出的申请作出了被诉告知书，告知其申请信息不属于政府信息，已经履行了告知义务，并无不当。薛雅格针对被诉告知书提出的相关上诉主张，均缺乏事实和法律依据。其要求撤销被诉告知书，判令海淀公安分局公开其所申请信息的请求，本院不予支持。《中华人民共和国行政复议法》第三十一条第一款规定，行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定；但是法律规定的行政复议期限少于六十日的除外。情况复杂，不能在规定期限内作出行政复议决定的，经行政复议机关的负责人批准，可以适当延长，并告知申请人和被申请人；但是延长期限最多不超过三十日。行政复议机关作出行政复议决定后，应当及时向各方当事人送达该决定。根据本院查明的事实，海淀区政府作出581号复议决定的时间是2014年9月16日，薛雅格收到该决定的时间是2015年4月12日。而海淀区政府并未合理说明其迟至2015年4月方向薛雅格送达复议决定的理由。虽然海淀区政府在本院庭审中主张其作出581号复议决定后即向薛雅格邮寄送达了该决定，但其未提交证据予以佐证。在此情况下，海淀区政府延迟送达复议决定的行为构成程序违法。因581号复议决定的结论为维持被诉告知书，本院亦认定海淀公安分局作出的被诉告知书并无不当。故本院确认海淀区政府作出581号复议决定违法。一审法院认定海淀区政府作出581号复议决定亦无不当有误，本院应予纠正。综上所述，一审法院判决驳回薛雅格的全部诉讼请求错误，本院应予撤销。薛雅格的部分上诉主张成立，其要求撤销原判，确认海淀区政府超期送达复议决定违法的上诉请求，本院应予支持。其要求撤销被诉告知书，并判令海淀公安分局公开信息的请求，本院应予驳回。据此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、《最高人民法院关于适用﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第十条第一款、第四款、《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第十二条第（一）项的规定，判决如下：一、撤销北京市海淀区人民法院（2015）海行初字第564号行政判决；二、确认北京市海淀区人民政府二〇一四年九月十六日作出的海政复决字（2014）581号行政复议决定违法；三、驳回薛雅格要求撤销北京市公安局海淀分局二〇一四年七月一日作出海公信息公开（2014）第142号-非政非政府信息告知书，并判令北京市公安局海淀分局公开其申请的信息的诉讼请求。一、二审案件受理费各50元，由北京市海淀区人民政府负担25元（自本判决生效之日起7日内缴纳），薛雅格负担25元（已交纳）。本判决为终审判决。审　判　长　　何君慧代理审判员　　李赟乐代理审判员　　范术伟二〇一六年四月二十六日书　记　员　　李　蓓关注公众号“”