（2016）苏行终185号
裁判日期: 2016-04-18
公开日期: 2016-09-21
案件名称
梅文菊与江苏省人民政府行政复议二审行政判决书
法院
江苏省高级人民法院
所属地区
江苏省
案件类型
行政案件
审理程序
二审
当事人
梅文菊,江苏省人民政府
案由
法律依据
《中华人民共和国行政诉讼法》：第八十九条
全文
江苏省高级人民法院行 政 判 决 书（2016）苏行终185号上诉人（原审原告）梅文菊。委托代理人王大伟、周宁泽，北京泰维律师事务所律师。被上诉人（原审被告）江苏省人民政府，住所地南京市北京西路68号。法定代表人石泰峰，该省省长。委托代理人陈慧娴，该省政府法制办公室工作人员。上诉人梅文菊因诉江苏省人民政府（以下简称江苏省政府）行政复议一案，不服江苏省南京市中级人民法院（2015）宁行初字第264号行政判决，向本院提起上诉。本院2016年2月23日立案受理后依法组成合议庭,并依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条的规定，进行了书面审理。本案现已审理终结。一审法院认定，梅文菊不服常州市人民政府（以下简称常州市政府）负责人未出庭应诉，于2015年8月12日，向江苏省政府提出行政复议申请。梅文菊认为被申请人没有依法履行行政机关负责人出庭应诉的法定职责，侵害了申请人的合法权益。江苏省政府于2015年8月14日收到梅文菊的申请后，于2015年8月20日作出[2015]苏行复不字第097号《不予受理行政复议申请决定书》（以下简称《97号复议决定》），告知梅文菊就其反映情况，被申请人已依法对行政机关负责人不能出庭应诉进行书面情况说明，申请人所反映的事实属于行政诉讼程序中的行为，不属于行政复议受案范围，决定不予受理。2015年8月21日，《97号复议决定》邮寄送达给了梅文菊。一审法院认为，《中华人民共和国行政复议法》第十二条第一款规定：“对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议。”第十七条第一款规定：“行政复议机关收到行政复议申请后，应当在五日内进行审查，对不符合本法规定的行政复议申请，决定不予受理，并书面告知申请人；对符合本法规定，但是不属于本机关受理的行政复议申请，应当告知申请人向有关行政复议机关提出。”根据上述规定，江苏省政府拥有对其下级机关的具体行政行为进行行政复议的法定职权。对当事人提出的行政复议申请，经审查认为不符合行政复议法规定的受理条件和受理范围的，有权作出不予受理决定。本案中，江苏省政府于2015年8月14日受理了梅文菊的复议申请后，经审查认为申请不属于行政复议范围，遂于2015年8月20日作出《97号复议决定》。江苏省政府的上述行为符合法律、法规的相关规定。《中华人民共和国行政复议法》第二条规定：“公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益，向行政机关提出行政复议申请，行政机关受理行政复议申请、作出行政复议决定，适用本法。”第六条对行政复议范围进一步做了细化规定。根据上述法律规定，可提起行政复议的行为，应限于行政主体行使行政职权时作出的直接影响行政相对人实体权利义务的具体行政行为，包括行政作为和行政不作为。本案中，行政机关负责人出庭应诉是行政诉讼程序中的行为，不是履行行政管理职责的行为。因此，本案中常州市政府负责人未出庭应诉的行为不是具体行政行为，且常州市政府负责人因不能出庭应诉，已依法向人民法院做了书面说明，履行了诉讼法定义务，该行为未对梅文菊的权利义务产生实际影响。因此，常州市政府负责人未能出庭应诉不属于法定的行政复议范围。综上，梅文菊要求撤销《97号复议决定》、判令江苏省政府对其行政复议申请予以受理的诉讼请求，缺乏事实和法律依据，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回梅文菊的诉讼请求。上诉人梅文菊上诉称，《中华人民共和国行政诉讼法》第三条、国务院以及江苏省的相关规范性文件均明确，行政首长出庭应诉是各行政机关的法定义务。常州市政府不履行上述义务，构成行政不作为，作为其上一级行政机关，江苏省政府应当受理上诉人提出的复议申请。行政首长出庭应诉有利于化解行政争议，客观上起到保护上诉人财产权利的作用，一审判决认为常州市政府行政首长未出庭应诉对上诉人的权利义务不产生实际影响的观点是错误的。一审判决认定事实错误，适用法律错误。请求本院撤销一审判决，撤销《97号复议决定》。被上诉人江苏省政府答辩称，行政机关负责人出庭应诉是行政诉讼程序中的行为，不是履行行政管理职责的行为，因此常州市政府负责人未出庭应诉的行为不是具体行政行为，且该行为未对上诉人的权利义务产生实际影响，因此常州市政府负责人未能出庭应诉不属于《中华人民共和国行政复议法》第六条规定的行政复议范围。《97号复议决定》适用法律法规正确，程序合法。一审判决认定事实清楚，适用法律法规正确，请求驳回上诉，维持原判。上诉人梅文菊提起上诉后，一审法院已将双方当事人在一审中提交的全部证据材料随案移送本院。本院从证据的关联性、合法性、真实性三个方面对双方当事人提交的证据进行了审核。经审查，本院认定的案件事实与一审法院认定的事实无异，依法予以确认。本院认为，依照《中华人民共和国行政复议法》第二条的规定，行政复议的范围限于行政主体行使行政职权时作出的行政行为，包括行政作为和行政不作为。本案中，常州市政府以何种方式出庭应诉，系由《中华人民共和国行政诉讼法》调整的参与诉讼行为，而非履行行政管理职责的行政行为，依法不属于《中华人民共和国行政复议法》规定的行政复议范围。2015年8月14日，江苏省政府受理了上诉人梅文菊的复议申请后，经审查于2015年8月20日作出《97号复议决定》，认为该申请不属于行政复议受理范围，决定不予受理并将该决定进行了送达。江苏省政府的上述行为符合法律、法规的相关规定，作出程序亦无不当。为配合行政诉讼制度的完善，同时出于促进依法行政的需要，国务院及江苏省政府配套出台了各项督促行政首长出庭应诉的规范性文件，但上述规范性文件并未改变出庭应诉行为的性质。人民法院审理行政案件，以事实为根据，以法律为准绳，行政机关首长是否出庭应诉，并不必然对上诉人的权利义务产生实质性影响。故上诉人梅文菊的上诉理由缺乏法律依据，依法不予支持。综上，一审法院认定事实清楚，审判程序合法，裁判结果正确。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费人民币50元，由上诉人梅文菊承担。本判决为终审判决。审 判 长 蔡 霞代理审判员 李 昕代理审判员 张松波二〇一六年四月十八日书 记 员 张家松附：本判决适用的相关法律依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、判决认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者判决驳回上诉，维持原判决、判决； 关注公众号“”