（2016）赣行终25号

裁判日期: 2016-04-15

公开日期: 2016-12-12

案件名称

余玉生、余则木等与余干县人民政府资源行政管理-土地行政管理二审行政裁定书

法院

江西省高级人民法院

所属地区

江西省

案件类型

行政案件

审理程序

二审

当事人

余玉生,余则木,余福水,余干县人民政府,余干县大湖管理局,江西鹏辉高科粮业有限公司

案由

法律依据

《中华人民共和国行政诉讼法》：第八十九条

全文

江西省高级人民法院行政裁定书（2016）赣行终25号上诉人（原审原告）余玉生，男，1950年10月6日出生，汉族，江西省上饶市余干县人，务农，住江西省上饶市余干县。上诉人（原审原告）余则木，男，1951年11月2日出生，汉族，江西省上饶市余干县人，务农，住江西省上饶市余干县。上诉人（原审原告）余福水，男，1949年5月2日出生，汉族，江西省上饶市余干县人，务农，住江西省上饶市余干县。三上诉人（原审原告）共同委托代理人李杰，北京市农权律师事务所律师。被上诉人（原审被告）余干县人民政府，住所地：上饶市余干县玉亭镇长安东路12号。法定代表人黄胜富，该县县长。被上诉人（原审第三人）余干县大湖管理局，住所地：上饶市余干县环城北路309号。法定代表人夏肖雄，该局局长。被上诉人（原审第三人）江西鹏辉高科粮业有限公司，住所地：上饶市余干县黄金埠电力特色工业园。法定代表人彭少剑，该公司总经理。委托代理人杨志坚，男，1990年2月20日出生，汉族，该公司员工，住江西省上饶市余干县。上诉人余玉生、余则木、余福水因其诉余干县人民政府土地行政批准一案，不服上饶市中级人民法院（2015）饶中行初字第25号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。上饶市中级人民法院一审查明，建国初期，鄱阳湖水面所有权收归国有，建国后，“四万亩”所涉湖面所有权或使用权未确权给任何集体或个人。康山大堤围垦前，三原告所属村委会在“四万亩”范围内部分区域有捕捞习惯，原江西省商业厅水产局于1956年给三原告所属的原湖滨农业高级社颁发了堑湖许可证，有效期为1956年8月至1959年6月。1967年，康山大堤建成，大湖成为内湖，“四万亩”成为围垦后大湖的一部分。1992年12月14日，余干县人民政府颁布《余干县人民政府关于康垦大湖统一管理、开发、经营的通告》，规定大湖自1993年1月1日起由余干县人民政府接管，授权余干县康垦大湖管理局统一管理、统一开发、统一经营。康山大堤围垦后，作为内湖的“四万亩”，余干县有关主管部门未向三原告所属的有关村集体颁发对“四万亩”有关养殖和捕捞证。包括“四万亩”在内的大湖成为内湖后，水面一直由余干县人民政府相关部门管理。1996年3月19日，第三人余干县大湖管理局拟将大湖水域中靠近三原告所属村集体的东西桩湖划出2000亩左右水面发包给三原告所属村集体拦网养殖，遭到余干县大塘乡村民反对。经协调，第三人余干县大湖管理局未予发包，但每年支付三原告所属村集体5.1万元（后调整为7.6万元）。自2010年始，第三人余干县大湖管理局将大湖水面分别委托余干县大塘乡、康山乡管理，两乡又分别委托其所辖的6个村管理，并分别提取管理费。另查明，2010年11月19日，余干县人民政府出具《办理余长生等村民信访事项答复意见书》，明确“对余长生等村民要求退还枥柴湖等湖泊资源和赔偿经济损失等请求不予支持”。2011年2月28日，江西省及上饶市联合调查组作出《关于落脚湖（四万亩）调查情况的报告》，明确“八大湖仅部分在‘四万亩’范围内，落脚湖所有权属于国家，在“四万亩”开发前，重洲村村民未依法取得落脚湖水域的养殖权和捕捞权，落脚湖开发后“四万亩”的所有权属于国家”。2011年3月18日，上饶市人民政府信访事项复查复核委员会作出决定，维持余干县人民政府的答复意见，2011年5月16日，江西省人民政府信访事项复查复核委员会作出决定，维持上饶市人民政府信访事项复查复核委员会的复查决定。上饶市中级人民法院一审认为，公民、法人或者其他组织向人民法院提起行政诉讼的，应当符合法定的起诉条件。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定：“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。”本案三原告的诉请是要求被告及第三人立即停止侵权，返还被侵占的“四万亩”湖面及土地，并赔偿损失67540万元，提出该请求的基础是基于对涉案“四万亩”湖面及土地拥有所有权或使用权等相关权属，并进而与“四万亩”由被告余干县人民政府接管并授权第三人余干县大湖管理局统一管理、统一开发、统一经营这一具体行政行为有法律上的利害关系。三原告诉请的理由则是“四万亩”为三原告所属东湾村民委员会、湖滨村民委员会等村民集体世代渔业捕捞、种植作物之场所，三原告无证据证明拥有该“四万亩”的所有权或使用权或与被诉具体行政行为有法律上的利害关系，且从三原告提交的所属东湾村民委员会、湖滨村民委员会出具的两份证明中也可知，三原告实际是代东湾村民委员会、湖滨村民委员会等村民集体提起诉讼，其应为诉讼代表人，不应直接列为本案原告，其在本案中不具有原告诉讼主体资格，依法应驳回其起诉。同时，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出，法律另有规定的除外。因不动产提起诉讼的案件，自行政行为作出之日起超过二十年，人民法院不予受理。本案涉案“四万亩”作为湖泊及土地应为不动产，1967年康山大堤建成后“四万亩”即成为围垦后大湖的一部分，包括三原告及所属村集体在内的被告管辖范围内的其他大部分村民均已知道或应当知道建堤围湖的行为，甚至大部分村民还直接参与了建设工作；1992年12月14日，被告发布《关于康垦大湖统一管理、开发、经营的通告》，规定大湖自1993年1月1日起由被告接管，授权第三人余干县大湖管理局统一管理、统一开发、统一经营，三原告及所属村集体也知道或应该知道被告作出了该具体行为。即使三原告及所属村集体不知道或不应当知道被告的上诉具体行政行为，但从1967年起算或者从1992年12月14日起算，被告将“四万亩”的相关权属或有关现状进行变更这一具体行为作出之日至起诉之日均已超过二十年的法定最长起诉期限。综上，三原告在本案中不具有原告的诉讼主体资格，且其起诉已超过法定的起诉期限，应依法驳回其起诉。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条、第四十九条、第四十六条、《最高人民法院关于适用﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第三条第一款第（一）项、第（二）项和第二款的规定，裁定如下：驳回原告余玉生、余则木、余福水的起诉。上诉人余玉生、余则木、余福水提出上诉称，康垦大湖原系鄱阳湖的一部分，因余干县修筑大堤而形成。枥柴湖、石灰湖（上下横湖）、察港湖、上下鱼塘、大门岭、牛尾岭、小细湖、桂湖等八个湖、港，总面积约四万亩，故被称为“四万亩”几百年以来，“四万亩”是上诉人所属的东湾村村民委会、湖滨村民委员会为生存进行渔业捕捞生产，种植莲藕、莲子、芡实等作物的地方。东湾村村民委会、湖滨村民委员会后把“四万亩”的使用权发包给上诉人等村民。现上诉人所有的湖面被被上诉人余干县人民政府非法侵占至今，余干县人民政府并将涉案湖面交由余干县大湖管理局、江西鹏辉高科粮业有限公司使用，属于严重侵权行为。原审裁定认定事实存在严重错误，适用法律不当，应予撤销，具体理由如下：一、《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定的利害关系不仅仅包括直接利害关系，还包括间接利害关系，只要该行为影响到上诉人对湖面的使用就存在利害关系，一审法院认为不存在利害关系是错误的。根据最高人民法院（法释（2000）8号）第十六条“农村土地承包人等土地使用权人对行政机关处分其使用的农村集体所有土地的行为不服，可以自己的名义提起诉讼。”以及《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第四条“土地使用权人或者实际使用人对行政机关作出涉及其使用或实际使用的集体土地的行政行为不服的，可以以自己的名义提起诉讼。”之规定可知，上诉人是湖面的利害关系人。现上诉人提供的从余干县档案馆调取的余干县人民法院判决书（1953年民字第537号）、1996年3月19日签订的《协议》以及余干县人民政府《关于加强大湖水管理有关问题的会决纪要》（2004年）、以及上诉人种植的芡实的照片、收款单等众多证据均可证明上诉人及其所属村委会均与被上诉人的违法行政行为具有直接利害关系，是适格的原告。二、上诉人及其所在村委会一直对被侵占“四万亩”土地享有权益，且状态一直处于持续状态中。从余干县档案馆调取的1996年3月19日签订的《协议》可以证明时至1996年3月19日，上诉人及其所在村委会对于涉诉土地享有权益并实际占有使用。本案涉诉行政行为发生在1996年3月19日之后。因此，一审法院错误引用与本案无关的被上诉人于1992年12月4日发布的《通告》作为认定本案时效问题的依据严重错误。本案涉诉行政行为发生于1996年，上诉人提起行政诉讼并未超过《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第二款规定的二十年起诉期限。三、国土资源局颁布的《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十一条规定：“农民集体连续使用其他农民集体所有的土地已满二十年的，应视为现使用者所有；……。”涉案“四万亩”由上诉人所属村集体自新中国成立前就已经实际使用，因此理应根据上述规定依法享有合法权益。为此，请求二审法院依法判决：1、撤销上饶市中级人民法院作出的（2015）饶中行初字第25号行政裁定；2、被上诉人立即停止侵权，返还侵占的“四万亩”湖面及土地，并赔偿损失67540万元；3、本案一、二审诉讼费用由被上诉人承担。被上诉人余干县人民政府无答辩。被上诉人余干县大湖管理局无答辩。被上诉人江西鹏辉高科粮业有限公司答辩称，上诉人把答辩人列为被上诉人错误，理由有以下三点：一、根据江西省及上饶市联合调查组2011年2月28日所形成的《关于落脚湖（四万亩）调查情况的报告》第二条第四项的规定，落脚湖开发后的“四万亩”的所有权属于国家。该案上诉人对开发后的“四万亩”没有任何的所有权和受益权，因此，上诉人不是适格的行政诉讼的主体。二、我方虽与本案另一被上诉人余干县人民政府存在管理与被管理的关系，但是与上诉人之间不存在利害关系：我方以合法途径取得的部分农田经营权，根本不在本案诉讼范围之内，上诉人根本不应该把我方定为本案被上诉人。三、本案上诉人的起诉已经超过诉讼时效。本院经审理查明的事实与一审裁定认定的事实一致。本院认为，《中华人民共和国土地改革法》（1950年6月30日公布施行）第十八条规定：“大森林、大水利工程、大荒地、大荒山、大盐田和矿山及湖、沼、河、港等，均归国家所有，由人民政府管理经营之。……”《关于湖、沼、河、港及鄱阳湖草洲暂行管理办法》（江西省人民政府1952年8月29日公布施行）第二条规定：“本省境内湖、沼、河及鄱阳湖之为封建把持的草洲一律收归国有。”《确定土地所有权和使用权的若干规定》（1995年3月11日国家土地管理局发布）第四条规定：“依据1950年《中华人民共和国土地改革法》及有关规定，凡当时没有将土地所有权分配给农民的土地属于国家所有；实施1962年《农村人民公社工作条例修正案》未划入农民集体范围内的土地属于国家所有。”《中华人民共和国物权法》第四十六条规定：“矿藏、水流、海域属于国家所有。”第四十八条规定：“森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源，属于国家所有，但法律规定属于集体所有的除外。”三上诉人所在村集体从未取得诉争“四万亩”水面、草洲、湖港的土地所有证，本案所涉“四万亩”在建国初期已收归国有。康山大堤围垦前，三上诉人所属村在“四万亩”范围内部分区域有捕捞习惯，江西省商业厅水产局于1956年给三上诉人所属的原湖滨农业高级社颁发的堑湖许可证已于1959年6月失效。1967年，康山大堤建成，大湖成为内湖，“四万亩”成为围垦后大湖的一部分。1986年7月1日，《中华人民共和国渔业法》开始实施，国家对使用水域、滩涂从事养殖业、捕捞业全面实行许可制度，三上诉人并未取得诉争“四万亩”的养殖使用证、捕捞许可证。1992年12月14日，余干县人民政府颁布通告，规定大湖自1993年1月1日起由余干县人民政府接管，授权余干县康垦大湖管理局统一管理、统一开发、统一经营。上诉人提交的余干县人民法院判决书（1953年民字第537号）、1996年3月19日余干县大湖管理局与余干县古竹乡重洲村委会签订的《协议》、余干县人民政府《关于加强大湖水管理有关问题的会决纪要》（2004年）以及收款单等证据均不能证明上诉人对“四万亩”依法享有所有权或使用权。上诉人与余干县人民政府将“四万亩”交由余干县大湖管理局管理、使用的行为没有利害关系，不具备本案诉讼主体资格。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款、第四十九条、《最高人民法院关于适用﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第三条第一款第（一）项之规定，原审法院裁定驳回余玉生、余则木、余福水起诉并无不当。上诉人上诉理由缺乏事实和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审　判　长　　葛　伟代理审判员　　饶晓燕代理审判员　　洪发胜二〇一六年四月十五日书　记　员　　张建平搜索“”