（2016）甘行终89号

裁判日期: 2016-04-14

公开日期: 2016-06-27

案件名称

吴国生诉武威市人民政府、武威市凉州区人民政府不履行法定职责上诉一案二审行政判决书

法院

甘肃省高级人民法院

所属地区

甘肃省

案件类型

行政案件

审理程序

二审

当事人

吴国生,武威市人民政府,武威市凉州区人民政府,武威市昌隆房地产开发公司,武威市凉州区金羊镇蔡家庄村一组

案由

法律依据

《中华人民共和国行政诉讼法》：第六十九条，第八十九条

全文

甘肃省高级人民法院行政判决书（2016）甘行终89号上诉人（原审原告）吴国生。委托代理人骆世奇，甘肃靖申律师事务所律师。被上诉人（原审被告）武威市人民政府，住所地：武威市凉州区东大街53号。法定代表人李志勋，该市政府市长。委托代理人田云山。被上诉人（原审被告）武威市凉州区人民政府。法定代表人朱星海，该区政府区长。委托代理人张志贤。原审第三人武威市昌隆房地产开发公司。法定代表人侯景昌，该公司董事长。委托代理人徐生活。原审第三人武威市凉州区金羊镇蔡家庄村一组。代表人杨武，该组组长。上诉人吴国生因诉武威市人民政府（以下简称武威市政府）、武威市凉州区人民政府（以下简称凉州区政府）不履行保护公民财产法定职责一案，不服金昌市中级人民法院（2015）金中行初字第26号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。一审法院经审理查明，1994年初，原武威市（现凉州区）城市建设委员会与金羊乡（现金羊镇）人民政府联合出台了《武威市金羊综合经济开发区实施方案》，拟定在金羊乡蔡家庄村设立武威市金羊综合经济开发区，开发区属原武威市城市规划区范围之内，是城市建设的组成部分，开发区规划在海藏路西侧长1000米为综合商业带，商业带集生产、经营、住宅一体化。开发区内的土地实行优惠政策，可以通过征用、划拨、出让、联营等多种形式取得土地使用权。方案上报后，原武威市人民政府于1994年9月29日作出武政发(1994)199号《武威市人民政府关于对〈武威市金羊综合经济开发区实施方案〉的批复》。原告吴国生等人先后与蔡家庄村一组分别签订了期限不等的《租用土地协议》，约定：承租人租用土地期间，除国家和政府部门指令性征用外，任何一方不得随意更改协议内容，期满后若继续使用再定协议，若政策有变化，承租人无条件搬迁，将承租的土地恢复原貌。为了搞活地方经济，凡在开发区内租用土地的国有企业和个体私营企业，二年内若不启动、不发展，蔡家庄村一组有权收回土地，承租人在租用��地上所修建的建筑物按有关规定进行折旧，由蔡家庄村一组另找租赁承包者。协议签订后，吴国生等人在租赁的土地上修建房屋，用于商贸、餐饮、服务等业务的经营。1997年9月30日，甘肃省人民政府以甘土建字第(1997)106号文件作出《关于武威市金羊乡综合市场补办用地手续的批复》，将包括吴国生等六人已修建筑在内的原武威市金羊乡蔡家庄村集体土地23.96公顷征为国有，并将该土地以转权让利的方式出让给蔡家庄村委会，作为金羊镇非公有制经济开发试验小区综合市场建设用地。原协议期满后，蔡家庄村一组与吴国生等人又签订《租用土地续签合同》，截至2006年3月20日，续签合同陆续到期。2004年12月，武威市规划局批准《蔡家庄村一组小康住宅小区建设项目选址意见书》，吴国生等人租用的土地在选址范围内。随后，蔡家庄村一组与吴国生等人就搬迁拆除事宜��次协商未果。2006年2月，蔡家庄村一组取得立项批复后，与昌隆公司签订了《联合开发小康住宅小区协议书》，约定：蔡家庄村一组将小康住宅项目用地交昌隆公司开发建设，并负责地上建筑物的拆除事宜。2006年3月31日，蔡家庄村一组向吴国生等人发出拆除通知，限于4月5日前拆除搬迁，吴国生等人未搬迁。4月6日、10日、11日蔡家庄村一组部分村民强行将吴国生等人正在经营的部分房屋、围墙、护栏等损坏，吴国生等人遂诉至武威市中级人民法院，要求蔡家庄村一组赔偿损失。蔡家庄村一组反诉要求恢复土地原状，返还土地，赔偿损失。2007年7月6日，武威市中级人民法院作出(2007)武中民初字第15号民事判决：一、六原告返还租赁蔡家庄村一组的土地，拆除建筑物，恢复土地原状；二、驳回六原告的诉讼请求。双方均不服，提起上诉。2008年1月10日，甘肃省高级人民法��作出(2007)甘民一终字第210号民事裁定：一、撤销甘肃省武威市中级人民法院(2007)武中民初字第15号民事判决；二、驳回六原告的起诉；三、驳回蔡家庄村一组的反诉。2008年3月20日，蔡家庄村一组部分村民强行将吴国生等人的建筑物拆除或损坏。2008年4月28日，金羊镇人民政府以金镇政发(2008)67号文件提出了对该纠纷的处理意见：1、蔡家庄村一组应付给吴国生等人地面附着物评估总造价5%的搬迁费；2、蔡家庄村一组在强行拆除时，对地面附着物造成的损失，由吴国生等人按法律程序依法解决。蔡家庄村一组对金羊镇人民政府的处理意见不服，向金羊镇政府提出请求，要求政府解决吴国生等人拆除建筑物的问题。2008年5月14日上午，蔡家庄村一组的二百多名村民，不听金羊镇政府工作人员及公安人员的劝阻，雇用三辆铲车强行将吴国生等人的建筑物全部拆除。吴国生��人向相关部门要求赔偿。金羊镇人民政府委托武威市弘远房地产评估咨询事务所对蔡家庄村一组陆续拆除的吴国生等人的房屋进行了评估。吴国生的房屋价值为271289元。经武威市、凉州区及金羊镇三级政府调解，蔡家庄村一组筹资补偿吴国生等人各自房屋评估价的40%，即补偿给吴国生107630元。2009年4月24日，吴国生等人领取补偿款，并出具书面承诺书，明确表示不再以索赔损失和其他任何理由向政府部门上访闹事，不再索赔。吴国生等人要求蔡家庄村一组、昌隆公司支付其被拆迁房屋赔偿费用（评估价的60%）的民事纠纷，武威市凉州区人民法院于2015年1月20日作出（2015）凉立字第2号民事裁定书裁定不予受理，武威市中级人民法院2015年4月14日作出（2015）武中民终字第243号民事裁定书裁定驳回上诉，维持原裁定。一审法院审理认��，蔡家庄村一组依据原武威市人民政府于1994年9月29日作出的武政发（1994）199号《武威市人民政府关于对〈武威市金羊综合经济开发区实施方案〉的批复》，将集体土地出租给吴国生从事经营，期间土地被批准补办征地手续，涉案土地被征收为国有。后又将该地以转权让利的方式出让给蔡家庄村委会，蔡家庄村为土地使用权人。2006年合同期满后双方未再续签合同。依据协议，蔡家庄村一组要求吴国生等人返还土地符合规定，吴国生等人拒绝履行协议，蔡家庄村一组强行拆除吴国生等人修建的房屋，期间吴国生等人以蔡家庄村一组为被告，向武威市中级人民法院提起损害赔偿之诉，蔡家庄村一组反诉要求恢复土地原状，返还租赁土地，赔偿损失。2008年1月10日甘肃省高级人民法院作出（2007）甘民一终字第210号民事裁定书，认为根据国家有关土地管理政策及最高人民法院司法解释的规定精神，对由此引发的纠纷，当事人可向政府有关部门申请解决，本案不属于人民法院主管范围，裁定驳回吴国生等人的起诉，驳回蔡家庄村一组反诉。此后，武威市政府，凉州区政府、武威市凉州区金羊镇人民政府积极协调，蔡家庄村一组对吴国生的房屋给予相应补偿，吴国生等人亦出具书面承诺书，明确表示不再以索赔损失和以其他任何理由向政府部门上访闹事，不再索赔。武威市三级人民政府对吴国生的请求事项进行了处理，吴国生诉请武威市政府，凉州区政府不作为、乱作为，请求依法判决两被告履行法定职责，公正处理其房屋被第三人蔡家庄村一组强行拆除后的赔偿事宜的诉讼请求，无事实根据和法律依据，其请求不能成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回原告吴国生的诉讼请求。上诉人吴国生上诉称，一、一审判决认定上诉人的诉讼请求无事实根据和法律依据错误。蔡家庄村一组和昌隆公司不按政府通知办事，以打砸抢的手段将上诉人合法财产予以破坏。三级政府未惩罚蔡家庄村一组和昌隆公司强行拆除上诉人房屋的违法行为，属于行政不作为。二、被上诉人不作为侵犯了上诉人合法权益。被上诉人在拆迁赔偿过程中分别用400元∕平方米和1500元∕平方米两种不同的赔偿标准进行赔偿不当，且给上诉人只按照400元∕平方米的40%进行赔偿显失公平，属于行政不作为、乱作为的表现。三、一审判决回避了被上诉人不作为行为。上诉人的利益由于政府的处理行为受到侵犯，60%的赔偿利益被剥夺。经过诉讼后，法院裁定由政府部门解决，上诉人多次请求市、区、乡三级政府解决，三级政府推诿不予受理，属于典型的行政不作为。请求：依法撤销金昌市中级人民法院（2015）金中初字第26号行政判决，并依法判令被上诉人履行法定职责，公正处理上诉人房屋被第三人蔡家庄村一组强制拆除的赔偿事宜，判令第三人昌隆公司赔偿上诉人经济损失。被上诉人武威市政府答辩称，一、一审判决认定事实清楚。1995年，在招商引资优惠政策吸引下，上诉人与蔡家庄村一组签订《租用土地协议》，从事经营活动。2004年12月，武威市规划局批准《蔡庄一组小康住宅小区建设项目选址意见书》，上诉人租用土地在选址范围内，随后蔡家庄村一组与上诉人就搬迁拆除事宜多次协调未果。2006年，蔡家庄村一组多次向上诉人发出拆迁通知，要求其搬迁拆除，并限期于2006年4月5日前搬迁拆除。到期后，上诉人未搬迁拆除，蔡家庄村一组遂组织部分村民于2006年4月6日、10日、11日对上诉人商��店面强行拆除，引发纠纷。2006年4月20日，凉州区政府组成联合调查组，对该事件进行了专门调查，并作出处理意见。处理意见正在落实过程中，上诉人吴国生等六商户以财产损害赔偿为由向武威市中级人民法院起诉。2006年4月28日，联合调查组书面通知金羊镇政府暂停执行处理意见，双方纠纷进入司法程序。二、一审判决合法有据。上诉人与蔡家庄村一组搬迁拆除发生纠纷后，上诉人多次信访，武威市政府部门、武威市政府办公室多次答复。并且市、区政府多次召集相关部门组成调查组专门调查处理，双方当事人同意调解，并达成一致意见，上诉人同意接受经济损失评估价格的40%作为赔偿金，并领取了赔偿金。被上诉人市政府不存在行政乱作为、不作为的情形。上诉人请求判令两被上诉人履行法定职责，公正处理其房屋被蔡家庄村一组强行拆除后的赔偿事宜的��讼请求无事实根据和法律依据。请求：依法维持一审判决。被上诉人凉州区政府答辩称，一、一审判决认定事实正确。1995年，上诉人与蔡家庄村一组签订《租用土地协议》，协议约定租用期限至2003年3月终止。2005年至2007年蔡家庄村一组多次通知上诉人，要求其搬迁拆除。上诉人未按期搬迁拆除。2008年3月20日，蔡家庄村一组强行拆除上诉人房屋。市、区、镇三级政府得知情况后，到现场进行处理。经市、区、镇三级人民政府多次召集上诉人、蔡家庄村一组、昌隆公司进行调解，最终达成一致意见，上诉人同意按被毁房屋评估价40%的标准予以补偿。2009年4月24日，上诉人领取了补偿款，并承诺不再索赔。二、一审判决合法有据。上诉人与蔡家庄村一组和昌隆公司之间的纠纷，经市、区、镇三级人民政府多次召集相关部门组成的调查��依法进行了政策疏导，说服劝导，调查化解等工作。上诉人在上诉状中也认可凉州区政府积极化解双方矛盾，保护了公民的合法财产。同时，政府的法定职责是法律规定是否赋予的职责和行政相对人是否提出申请要求履行为前提。本案中，上诉人没有以任何形式向凉州区政府提出过申请，并且在纠纷处理过程中凉州区政府积极履行了职责，上诉人认为凉州区政府不作为、乱作为没有事实根据。请求：驳回上诉，维持一审判决。原审第三人昌隆公司答辩称，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，武威市政府、凉州区政府不存在行政不作为、乱作为等行政行为。上诉人出具的承诺书是其真实意思表示。请求：依法驳回上诉人的上诉请求，维持一审判决。原审第三人蔡家庄村一组答辩称，同意武威市政府和凉州区政府的答辩意见。请求：驳回上诉，维持原判。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，履行法定职责是指行政机关依据现有的行政法律关系，对公民、法人或者其他组织负有作出其所需的行政行为的法定职责。本案中，上诉人起诉的诉讼请求是判决被告履行法定职责，公正处理原告房屋被第三人强行拆除后的赔偿事宜。该请求不属于依申请或者依法履行职权的范围，其请求没有法律依据。并且上诉人的房屋拆除赔补偿事宜已经武威市政府、凉州区政府和武威市凉州区金羊镇人民政府的积极协调，由蔡家庄村一组给上诉人吴国生补偿107630元，上诉人吴国生也出具书面承诺书，明确表示不再以索赔损失和其他任何理由向政府部门上访闹事。根据《中华人民共和��行政诉讼法》第六十九条规定，原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。上诉人起诉请求二被上诉人履行法定职责的理由不能成立，依法应予驳回。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，判决程序合法。上诉人吴国生的上诉理由不能成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人吴国生负担。本判决为终审判决。审　判　长　　冯　江代理审判员　　姚振勇代理审判员　　张云霞二〇一六年四月十四日书　记　员　　任少鹏附：本判决适用的相关法律依据：《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：(一)原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定;……