（2016）皖08行初7号
裁判日期: 2016-04-14
公开日期: 2016-07-29
案件名称
周霞荣、占贤敏诉太湖县人民政府等不履行法定职责一审行政判决书
法院
安徽省安庆市中级人民法院
所属地区
安徽省安庆市
案件类型
行政案件
审理程序
一审
当事人
周霞荣,占贤敏,太湖县人民政府,太湖县国土资源局,安徽太湖经济开发区管理委员会
案由
法律依据
《中华人民共和国行政诉讼法》：第七十二条
全文
安徽省安庆市中级人民法院行 政 判 决 书（2016）皖08行初7号原告：周霞荣，女，1962年10月23日出生，汉族，农民。原告：占贤敏，男，1990年8月12日出生，汉族，农民，系原告周霞荣之子。上述两原告共同的的委托代理人：王进舟，安徽精龙律师事务所律师。被告：太湖县人民政府，住所地安徽省太湖县晋熙镇普贤路1号，组织机构代码：00312975－8。法定代表人：朱小兵，该县县长。委托代理人：张少安，该县政府法制办主任。委托代理人：唐功彬，安徽唐功彬律师事务所律师。被告：太湖县国土资源局，住所地安徽省太湖县晋熙镇建设路5号，组织机构代码：00312984－6。法定代表人：江金保，该局局长。委托代理人：张华，该局工作人员。委托代理人：唐功彬，安徽唐功彬律师事务所律师。被告：安徽太湖经济开发区管理委员会，住所地安徽省太湖县工业园区，组织机构代码：75098787－9。法定代表人：吕明华，该管委会常务副主任。委托代理人：宋德求，该管委员工作人员。委托代理人：唐功彬，安徽唐功彬律师事务所律师。原告周霞荣、占贤敏因认为被告太湖县人民政府（以下简称太湖县政府）、被告太湖县国土资源局（以下简称太湖县国土局）、被告安徽太湖经济开发区管理委员会（以下简称太湖开发区管委会）不履行法定职责，于2016年1月21日向本院提起行政诉讼。本院于2016年1月21日立案后，于2016年1月25日向三被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2016年3月17日公开开庭审理了本案。原告周霞荣、占贤敏及其委托代理人王进舟，被告太湖县政府的委托代理人张少安，被告太湖县国土局的委托代理人张华，被告太湖开发区管委会的委托代理人宋德求，以及三被告共同的委托代理人唐功彬，到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。2015年9月原告周霞荣、占贤敏向被告太湖开发区管委会提交《关于解决安置补偿的报告》，要求按太湖经济开发区征地、拆迁安置政策对原告进行安置补偿。太湖开发区管委会在原告起诉前未予答复和处理。原告起诉称：原告周霞荣、占贤敏系太湖县晋熙镇龙安村前屋组人，占贤敏系周霞荣之子。2005年2月，因性格、家庭琐事和长期闹矛盾等原因，周霞荣与丈夫占高庆协议离婚，并于2006年1月11日办理离婚登记。离婚协议约定：长子占贤林由占高庆抚养、次子占贤敏由周霞荣抚养；共有房屋中平房归占高庆所有、楼房归周霞荣所有；所有土地山场按四人均分等。同年1月18日，公安机关给周霞荣母子办理了分户登记。2006年11月27日，太湖经济开发区投资开发公司按照太湖县委、县政府和太湖经济开发区总体规划与太湖县晋熙镇龙安村签订协议，对包括龙安村前屋组在内的土地予以征收，原告的土地、房屋在征收范围内。对照安置政策，原告母子应取得一间失地安置用地和一间拆迁安置置换用地共两间经营性用地，其他财产应取得相应补偿。原告周霞荣离婚时分得的房屋，系楼房。太湖经济开发区征地工作开始后，对原告的楼房进行了测量并进行分户登记。原告一直等待相关部门与自己签订拆迁安置协议，但一直未签订。近期，原告了解到太湖经济开发区将对安置用地办理土地证，才意识到本户在拆迁安置过程中可能出了问题，即找太湖开发区管委会，但没有明确答复。2015年9月18日，原告书面请求太湖开发区管委会明确答复和处理，但仍然不答复、不处理。原告认为，在龙安村征地拆迁过程中，原告属安置补偿对象，应享有相应权利。被告太湖县政府依法组织实施太湖县范围内的征收土地工作，被告太湖县国土局作为太湖县土地行政主管部门，依法对太湖县范围内的征地补偿、安置方案承担组织实施工作，被告太湖开发区管委会作为承办太湖经济开发区内的土地征收工作的行政部门，均应履行其行政职责，对原告的要求应予明确答复和处理。被告既不答复又不处理的行为属不履行其法定职责。原告遂提起诉讼，请求法院判决：被告履行法定职责，对原告依照太湖经济开发区土地征收同期、同批次的规定和标准予以安置补偿（即安置两间经营性用地，其中失地农民安置用地一间、拆迁安置住宅用地置换一间经营性用地）。本案诉讼费用由被告承担。原告在法定举证期限内向本院提供了以下证据：一、两原告的身份证复印件，证明原告的身份信息。二、周霞荣的离婚证、离婚协议书、周霞荣和占贤敏户口簿，证明周霞荣与占高庆于2006年1月11日离婚，且两原告自2006年1月18日起为太湖县晋熙镇龙安村前屋组独立一户。三、太湖县政府太政秘（2002）81号《关于印发新城规划区征地补偿标准的通知》；太湖县政府太政秘（2006）10号《关于调整新城规划区内征地拆迁补偿标准的通知》；太湖开发区管委会《安徽省太湖经济开发区征收工业用地拆迁（安置）方案》；以上证据证明太湖经济开发区征地拆迁、安置补偿的原则、对象、标准、安置地点、方法等。四、太湖经济开发区投资开发公司与太湖县晋熙镇龙安村2006年11月27日签订的《征地协议》，证明征地协议签订时间是2006年11月27日。五、周霞荣户的《太湖县工业园区拆迁建（构）筑物分户登记表》，证明被告在拆迁过程中将周霞荣作为独立一户进行测量、登记。六、《关于解决安置补偿的报告》及EMS特快专递寄件存根，证明原告请求被告予以安置、补偿，被告未处理、不予答复的事实。七、关于太湖开发区管委会主要职责的政府公开信息，证明太湖开发区管委会是太湖县政府在太湖经济开发区范围内土地征收事宜的具体承办单位。八、2016年3月14日占高庆的证明，证明被告出具的《关于自动拆除旧房屋的承诺》不是占高庆书写和出具，被告出具的该份材料没有法律效力。被告答辩称：一、太湖县龙安村前屋组征地情况。太湖县晋熙镇龙安村前屋组土地于2004年、2005年、2006年分三次全部征收完毕，具体时间及征收面积分别是：2004年7月7日征收183.646亩，2005年12月2日征收100.49亩，2006年11月27日征收26.4635亩。征地补偿款已及时足额拨付到村组并已由村组分配到农户。安徽太湖经济开发区投资开发有限公司征收工业园区内的集体土地系经太湖县政府会议决定而实施，征收的太湖县晋熙镇龙安村（前屋组）集体土地转为城镇与集镇建设用地已被安徽省人民政府批准。二、占高庆、周霞荣户失地及拆迁安置情况。2007年11月6日，太湖开发区管委会委托安徽太湖经济开发区投资开发有限公司与占高庆户签订了《太湖经济开发区拆迁（安置）协议》，其中：1、房屋拆迁补偿包括现浇屋顶楼房269.9225平方米、砖混结构平房39.9525平方米、红砖瓦顶平房48.18平方米、土砖瓦顶平房134.85平方米、棚点、石棉瓦披屋114.4平方米等，补偿金额合计108411元；2、安置两间经营性用地（注：失地农民安置一间经营性用地，面积为59.5平方米；拆迁安置住宅用地112平方米置换一间经营性用地59.5平方米）。三、原告诉状中以办理了离婚登记、户口已分户为由主张按两户安置的诉求不能成立。1、目前国家对集体土地上房屋拆迁安置尚无统一的法律法规规定。太湖经济开发区内的集体土地征收及拆迁安置工作由太湖开发区管委会具体负责。2007年4月17日太湖开发区管委会制定了《安徽太湖经济开发区征收工业用地拆迁（安置）方案》，太湖经济开发区范围内的失地安置和拆迁安置按该方案执行。2、该方案第一条第2项规定：在征收土地上所有的失地户和拆迁户，以户为单位，其标准以自然户并结合公安派出所户口簿确定，截止时间以土地征收协议签订时间为准。原告所在的龙安村前屋组大部分（91.48%）土地已于2004年、2005年征收，该组农民在2005年12月2日土地征收协议签订时达到上述方案规定的失地安置条件（注：人均耕地小于0.3亩）。龙安村前屋组农民失地安置截止时间以2005年12月2日为界点，原告周霞荣在此时未离婚，与占高庆为一户，因而只能按一户进行失地安置。3、根据上述方案第一条第2项规定，占高庆、周霞荣虽然于2006年1月11日以协议方式登记离婚，并于2006年1月18日将户口分立，但离婚后一直在一起居住生活，双方也均未再婚，故在拆迁安置时认定占高庆、周霞荣为一个拆迁安置户。4、2007年11月6日太湖经济开发区投资开发有限公司与占高庆签订的《太湖经济开发区拆迁（安置）协议》中包括占高庆、周霞荣所有的房产，周霞荣虽未在拆迁安置协议上签字，但当时拆迁安置协议是以认定户为单位签订，占高庆签订协议后视同全户同意。随后，占高庆、周霞荣共同出具了《关于自动拆除旧房屋的承诺》，承诺书中可以看出占高庆、周霞荣仍为实际夫妻关系，且周霞荣对占高庆签订的拆迁安置协议是知情和认可的。2008年占高庆、周霞荣将安置的两间经营性用地建成店面房屋，占高庆、周霞荣双方一直均在该房屋居住。四、原告的起诉明显超过诉讼时效。太湖县晋熙镇龙安村前屋组的拆迁安置工作已于2008年全部结束，失地及拆迁安置也全部落实到位。占高庆、周霞荣在2007年签订《拆迁安置协议》及签署《关于自动拆除旧房屋的承诺》时，均明知按一户安置，到2015年9月前并未提出任何异议，原告的起诉明显超过行政诉讼法规定的诉讼时效。综上，太湖开发区管委会根据拆迁安置方案的规定，结合占高庆、周霞荣户的实际情况，认定占高庆、周霞荣为一个失地、拆迁安置户，符合本地失地、拆迁安置政策及实际。原告的诉求缺乏事实和政策依据，且已超过诉讼时效。请法庭依法驳回原告全部诉讼请求或驳回起诉。被告在法定举证期限内向本院提供了以下证据：第一组证据：1、太湖县政府2003年9月9日第17号会议纪要；2、太湖县政府2004年5月25日第7号会议纪要；以上证据证明太湖县政府会议决定，同意太湖县工业园区投资开发公司征收工业园内的集体土地。第二组证据：1、2004年7月7日太湖县工业园区投资开发公司与太湖县晋熙镇骑龙村签订的征地协议；2、2005年12月2日太湖县工业园区投资开发公司与太湖县晋熙镇龙安村签订的征地协议；3、2006年11月27日太湖县工业园区投资开发公司与太湖县晋熙镇龙安村签订的征地协议；以上证据证明：太湖县晋熙镇龙安村前屋组土地于2004年、2005年、2006年分三次全部被征收，以及征地的具体时间和征收面积。第三组证据：1、安徽省人民政府皖政地（2006）251号批复及相关材料；2、安徽省人民政府皖政地（2009）732号批复及相关材料；3、安徽省人民政府皖政地（2010）357号批复及相关材料；4、安徽省人民政府皖政地（2011）913号批复及相关材料；以上证据证明征收太湖县晋熙镇龙安村前屋组集体土地，已被安徽省人民政府批准。第四组证据：1、2007年11月6日太湖经济开发区投资开发有限公司与占高庆户签订的《太湖经济开发区拆迁（安置）协议》；2、占高庆、周霞荣共同出具的《关于自动拆除旧房屋的承诺》；以上证据证明：占高庆、周霞荣户已签订拆迁安置协议，且失地和拆迁安置已落实到位。第五组证据：2007年4月17日《安徽太湖经济开发区征收工业用地拆迁（安置）方案》，证明安置依据。经庭审质证，对原告提供的证据，被告认为：对证据一无异议；对证据二的关联性有异议。虽然原告自然分户时间是2006年1月18日，但原告所在的龙安村前屋组失地安置截止时间是2005年12月2日。证据三中第1份证据与本案无关联性，对第2、3份证据无异议。对证据四的证明目的有异议，原告提交的协议不齐全。龙安村前屋组的土地在签订这份协议前大部分都已被征收，本次协议征收的土地面积是26.4635亩。对证据五的真实性无异议，对证明目的有异议。分户登记表无论登记的是周霞荣还是占高庆都是作为一户登记的。证据六的真实性无异议，但原告起诉已超过诉讼时效。对证据七无异议。对证据八有异议，被告提供的占高庆、周霞荣的承诺书是真实有效的。对被告提供的证据，原告认为：对第一组证据的真实性没有异议，太湖县工业园区投资开发公司不是法律规定的主体，其相应责任应由太湖县政府承担。第二组证据的真实性没有异议，但该组证据同时证明最后一次征地协议的签订时间是2006年1月27日。第三组证据的真实性没有异议，但该组证据证明，太湖县工业园区关于前屋组的相关征地协议只有在安徽省人民政府批复后才生效。其中，第一份批复时间是2006年10月8日，第四份批复是2011年12月19日。对第四组证据的真实性、合法性、关联性均有异议，不能达到证明目的。1、协议没有周霞荣的签名。该协议载明的是占高庆，在周霞荣与占高庆已经离婚近两年的情况下，如果认为周霞荣、占高庆只能按一户的标准进行安置，协议书上应当同时列明占高庆和周霞荣，并约定两户共同取得，但该协议没有。显然，周霞荣不是合同当事人。2、对于《关于自动拆除旧房屋的承诺》。首先该承诺书以占高庆的语气出具，但不是占高庆本人书写和本人签名，正文也不是周霞荣书写，周霞荣未标明为承诺人，该承诺书也没有形成时间，显然，承诺书的内容是在取得周霞荣空白签名的纸张后添附上去的，因此该承诺书存在重大缺陷，不具有法律效力。其次，从该承诺书的内容看，本质内容是拆除房屋、对开发区拆除行为不阻拦。承诺书不能证明周霞荣与占高庆是夫妻，承诺书上没有周霞荣明确表示认可占高庆的协议涵盖了对周霞荣的安置，也不能证明原告放弃了按一户标准取得安置的权利。对第五组证据没有异议。该方案对失地安置和拆迁安置的原则、安置对象、安置地点、置换办法等进行了规定，原告作为独立一户享有根据该方案取得临路自建安置的权利，即在外环路以东、经一路以西龙山路两侧取得失地安置和拆迁安置共两间经营性用地。本院对上述证据认证如下：原告提供的证据一、七，被告无异议，予以认定。证据二能证明原告的身份及周霞荣与占高庆于2006年1月11日离婚的事实。原告的证据三为太湖县相关征地补偿安置文件，与本案相关联，予以认定。证据四与被告提供的协议一致，是原告所在的龙安村前屋组签订的征地协议中的一份。证据五可以证明相关部门对原告的房屋进行丈量，但不能证明是将周霞荣作为独立一户进行安置。证据六可证明原告向太湖开发区管委会申请落实安置补偿的事实。证据八的真实性不能确定，不能达到原告的证明目的。被告的提供的第一、二、三组证据可证明因太湖县工业园建设需要，原告所在的龙安村前屋组集体土地经安徽省人民政府批准陆续被征收。第四组第1份证据虽可证明2007年11月占高庆与太湖经济开发区投资开发有限公司签订了拆迁安置协议，但此时占高庆已与周霞荣办理了离婚手续，该协议不能证明周霞荣知道并同意该协议的内容。第2份承诺没有签署时间，其内容也不能证明原告同意占高庆签订的拆迁安置协议。该组证据不能达到被告的证明目的。经审理查明：为太湖县工业园区建设需要，太湖县政府经安徽省人民政府批准征收太湖县晋熙镇龙安村前屋组土地。2004年7月7日、2005年12月2日太湖县工业园区投资开发公司与太湖县晋熙镇龙安村签订了征地协议。2006年11月27日，太湖县经济开发区投资开发公司与太湖县晋熙镇龙安村签订了征地协议。2007年4月17日太湖开发区管委会制定了《安徽太湖经济开发区征收工业用地拆迁（安置）方案》，太湖经济开发区范围内的失地安置和拆迁安置按该方案执行。该方案第一条规定：以村民小组为单位，人均耕地小于0.3亩的农民可进行失地安置，安置一间经营性用地，面积为59.5平方米。既失地又拆迁的农户必须用安置的住宅用地112平方米置换一间经营性用地59.5平方米。在征收土地上所有的失地户和拆迁户，以户为单位，其标准以自然户并结合公安派出所户口簿确定，截止时间以土地征收协议签订时间为准。原告周霞荣、占贤敏系太湖县晋熙镇龙安村前屋组人，占贤敏系周霞荣之子。2006年1月11日周霞荣与占高庆协议离婚，离婚协议约定：长子占贤林由占高庆抚养、次子占贤敏由周霞荣抚养；共有房屋中平房归占高庆所有、楼房归周霞荣所有；所有土地山场按四人均分等。2006年1月18日，周霞荣、占贤敏单独作为一户进行户籍登记。2007年8月31日相关部门将周霞荣作为拆迁户进行拆迁建筑物分户登记，丈量登记其楼房、平房等面积。2007年11月6日太湖经济开发区投资开发有限公司与占高庆签订了《太湖经济开发区拆迁（安置）协议》，拆迁占高庆户的房屋，其中包括离婚协议约定归周霞荣所有的楼房。该协议约定安置给占高庆户两间经营性用地。2015年9月原告向太湖开发区管委会提出《关于解决安置补偿的报告》，认为周霞荣与占高庆已离婚并分户，原告的土地已被征收，属于拆迁安置对象，故要求按政策对原告进行安置补偿。太湖开发区管委会未予答复和处理。原告遂向本院提起诉讼。本案争议的焦点是：1、原告的起诉是否超过起诉期限；2、原告要求被告对其进行征地、拆迁安置补偿的请求能否成立。本院认为：关于原告起诉是否超过起诉期限问题。被告认为占高庆、周霞荣于2007年签订了《拆迁安置协议》及《关于自动拆除旧房屋的承诺》，可证明原告已明知按一户予以安置。并且原告所在的太湖县晋熙镇龙安村前屋组的拆迁安置工作已于2008年全部结束。原告至2015年9月一直未提出任何异议，故原告的起诉超过起诉期限。本院认为，2007年11月占高庆签订的《拆迁安置协议》，没有周霞荣的签名，且此时周霞荣与占高庆已离婚。被告提供的《关于自动拆除旧房屋的承诺》，没有签署时间，且内容含糊。故上述拆迁安置协议及承诺书均不能证明原告2007年已知道其与占高庆按一户予以拆迁安置的事实。被告也没有提供证据证明原告所在的龙安村前屋组的拆迁安置工作已于2008年全部结束。故被告认为原告提起诉讼超过起诉期限的理由不能成立。2015年9月原告向太湖开发区管委会提出《关于解决安置补偿的报告》，认为原告周霞荣与占高庆已离婚并分户，原告的土地已被征收，要求将原告作为单独一户进行征地、拆迁安置补偿。被告对原告的承包土地、宅基地已被征收的事实无异议，但认为原告所在的龙安村前屋组在2005年12月2日征地协议签订时已达到失地安置条件，故该组农民失地安置截止时间以2005年12月2日为界点。原告周霞荣在此时未离婚，故原告与占高庆应按一户进行失地安置。本院认为，根据2007年4月17日《安徽太湖经济开发区征收工业用地拆迁（安置）方案》的规定，以村民小组为单位，人均耕地小于0.3亩的农民可进行失地安置，安置一间经营性用地。本案中被告没有提供证据证明2005年12月2日征地协议签订时，龙安村前屋组即已达到人均耕地小于0.3亩的失地安置条件。故被告认为该组农民失地安置截止时间以2005年12月2日为界点的理由因证据不足不能成立。另被告认为，占高庆、周霞荣虽于2006年1月协议离婚，但离婚后一直在一起居住生活，双方也均未再婚，故拆迁安置时应认定占高庆、周霞荣为一个拆迁安置户。本院认为，被告的上述理由没有事实和法律依据，不能成立。原告所在的龙安村前屋组集体土地已被陆续征收。2006年1月11日周霞荣与占高庆协议离婚，2007年原告的房屋进行拆迁登记。对于原告要求作为单独一户进行征地、拆迁安置补偿的请求，太湖开发区管委会作为太湖经济开发区内土地征收工作的具体实施部门，应当在调查了解后，对原告给予明确答复并处理。但太湖开发区管委会一直未予处理并答复，该行为违法。现原告起诉要求三被告依照太湖经济开发区土地征收同期、同批次的规定和标准予以安置补偿（即安置两间经营性用地），三被告应积极履行其征地补偿、安置的法定职责。但原告是否符合按单独一户进行征地、拆迁补偿安置的条件，尚需调查核实后才能认定。故三被告应对原告的征地、拆迁补偿安置请求，予以调查、核实，并作出处理意见。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第二十二条的规定，判决如下：被告太湖县人民政府、太湖县国土资源局、安徽太湖经济开发区管理委员会在本判决生效之日起60日内对原告周霞荣、占贤敏的征地、拆迁补偿安置请求作出处理。案件受理费50元，由被告太湖县人民政府、太湖县国土资源局、安徽太湖经济开发区管理委员会共同负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于安徽省高级人民法院。审 判 长 徐珂可审 判 员 张建平人民陪审员 盛树屏二〇一六年四月十四日书 记 员 刘萌乔附本判决适用的相关法律依据：一、《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条人民法院经过审理，查明被告不履行法定职责的，判决被告在一定期限内履行。二、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第二十二条原告请求被告履行法定职责的理由成立，被告违法拒绝履行或者无正当理由逾期不予答复的，人民法院可以根据行政诉讼法第七十二条的规定，判决被告在一定期限内依法履行原告请求的法定职责；尚需被告调查或者裁量的，应当判决被告针对原告的请求重新作出处理。 关注公众号“”