（2016）渝行终27号
裁判日期: 2016-04-14
公开日期: 2016-09-05
案件名称
蒋大玉与重庆市人民政府土地行政裁决二审行政判决书
法院
重庆市高级人民法院
所属地区
重庆市
案件类型
行政案件
审理程序
二审
当事人
蒋大玉,重庆市人民政府,重庆市九龙坡区国土资源管理分局
案由
法律依据
《中华人民共和国行政诉讼法》：第七十四条，第八十九条
全文
重庆市高级人民法院行 政 判 决 书（2016）渝行终27号上诉人（一审原告）蒋大玉。委托代理人资云峰，重庆憬谦律师事务所律师。委托代理人王佰华，重庆憬谦律师事务所律师。被上诉人（一审被告）重庆市人民政府。住所地：重庆市渝中区人民路***号。法定代表人黄奇帆，市长。委托代理人徐沙，重庆市人民政府工作人员。委托代理人陈龙桥，重庆海外律师事务所律师。第三人重庆市九龙坡区国土资源管理分局。住所地：重庆市九龙坡区直港大道*号。法定代表人李军，局长。委托代理人杨洋，该分局工作人员。蒋大玉因诉重庆市人民政府土地行政裁决一案，不服重庆市第五中级人民法院（2015）渝五中法行初字第00019号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2016年3月28日公开开庭审理了本案。上诉人蒋大玉及其委托代理人资云峰，被上诉人重庆市人民政府的委托代理人徐沙、陈龙桥，第三人重庆市九龙坡区国土资源管理分局（简称九龙坡区国土局）的委托代理人杨洋到庭参加诉讼。本案现已审理终结。一审法院审理查明，1998年3月19日，重庆市人民政府以渝府地[1998]172号《征地批复》，批准重庆市高新技术产业开发区管理委员会征收石桥镇百合村陈坪等六个经济合作社全部土地1315739平方米，用于二郎科技新城二期工程建设用地；土地全部征用后，1603名社员由农业户口转为非农业户口。2003年6月3日，重庆市人民政府高新技术产业开发区管理委员会作出征地公告[2003]5号《重庆市人民政府高新技术产业开发区管理委员会征用石桥镇百合村陈坪经济合作社土地的公告》（以下简称《征地公告》），对征地事项予以公告。同日，九龙坡区国土局（原高新区国土分局）作出2003年第5号《重庆市国土资源和房屋管理局高新区分局征用石桥镇百合村陈坪经济合作社土地补偿安置方案公告》（以下简称《征地补偿安置方案公告》），对拆迁补偿安置方案进行公告，其中住房安置方式为：完全货币安置、统建优惠购房，以及货币安置后申请购买统一建设指定的经济适用房（百合小区）。蒋大玉属此次征地的人员安置对象和住房安置对象。2003年6月25日，九龙坡区国土局对蒋大玉的建筑物和构附着物进行了清理登记，并根据重庆市国土房管局高新区分局于2005年1月12日作出的告知百合村陈坪等社征地农转非人员发放“两费”事宜的《通知》以及于2005年10月21日作出的《高新区补发征地农转非人员土地补偿费和安置补偿费通知》（以下简称《补发“两费”通知》），向包括蒋大玉在内的被征地人员发放了征用土地补偿费和农转非人员安置补助费。蒋大玉签字领取了上述补偿费用。2005年1月15日，蒋大玉向九龙坡区国土局提交了《高新区农转非保险安置申请书》，自愿申请办理储蓄式养老保险，并于2005年10月26日领取了办理征地储蓄式养老保险后剩余的3870元土地补偿费和人员安置费。2006年7月25日，经重庆市公证处公证，蒋大玉抽取了百合小区17栋7单元3楼4号的住房房号。2013年2月5日，蒋大玉以安置房存在面积测量和补偿标准过低等问题，未能与九龙坡区国土局达成拆迁安置协议。2013年2月27日，九龙坡区国土局对蒋大玉的漏算树木等进行了补充清理登记。2014年9月2日，经协调未果，重庆市九龙坡区人民政府作出《行政协调意见书》。蒋大玉不服向重庆市人民政府提交行政裁决申请。2014年11月21日，重庆市人民政府作出渝府地裁[2014]51号《重庆市人民政府征地补偿安置争议裁决书》，对蒋大玉要求九龙坡区国土局按照或参照《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定的标准对其所有的房屋进行补偿与安置的请求不予支持。蒋大玉对该行政裁决不服，诉至法院。一审法院审理认为，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定：“征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上人民政府协调；协调不成的，由批准征用土地的人民政府裁决。”据此，重庆市人民政府作为批准征用土地的人民政府，具有对蒋大玉提出的申请进行裁决的职权和职责。被诉《征地补偿安置争议裁决书》系重庆市人民政府针对蒋大玉作出，蒋大玉与该行政行为存在利害关系，有权提起行政诉讼。蒋大玉对征地补偿标准有异议，经九龙坡区人民政府协调。因协调不成，申请重庆市人民政府裁决。重庆市人民政府依法受理其裁决申请，并作出被诉征地补偿安置争议裁决，程序合法。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十七条之规定，重庆市人民政府有权制定征收土地的土地补偿费和安置补助费标准，以及被征收土地上的附着物和青苗的补偿标准。《重庆市土地管理规定》、《重庆市征地补偿安置办法》是重庆市人民政府根据法律授权，结合重庆实际而颁布实施的地方政府规章，是本行政区域内征地补偿安置依据。重庆市人民政府作出的渝府发（2005）67号《关于调整征地补偿安置标准做好征地补偿安置工作的通知》，是对重庆市征地补偿安置的有关事项进行调整后出台的新标准，为本案征地行为发生时合法有效的依据，应当适用于本案。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款、《重庆市土地管理规定》第三十七条第（三）项之规定：市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。本案中，九龙坡区国土局系依照《征地补偿安置方案公告》和相关法律法规、政策规定，确定了蒋大玉的征地补偿安置标准。九龙坡区国土局自发布《征地公告》和《补偿安置方案公告》后，相继实施了补偿安置登记，发放征用土地补偿费和农转非人员安置补助费，并开展了安置房选号等住房安置工作，依法履行了征地补偿安置的法定职责，故本案不属于因行政机关怠于履行法定职责而导致对蒋大玉未进行住房安置的情形。因此，重庆市人民政府对蒋大玉提出应按照或参照《国有土地上房屋征收与补偿条例》调整房屋拆迁补偿费用的请求事项，裁决不予支持，并无不当。关于蒋大玉称九龙坡国土局作出的《通知》和《补发“两费”通知》未送达蒋大玉，行政机关在拆迁过程中未对蒋大玉作出安置补偿方案的问题。本案中，《通知》和《补发“两费”通知》是面向所有被征地村民发布的，并不针对个人进行送达，蒋大玉称该通知应向其送达，于法无据。同时，蒋大玉亦签字认可了补偿清理登记表、领取了土地补偿费和人员安置费，选取了安置房房号，应当知道九龙坡国土局作出《通知》和《补发“两费”通知》的相关内容，也能够证明九龙坡国土局依据《征地补偿安置方案》针对蒋大玉具体实施了补偿安置行为。因此，蒋大玉提出的上述理由，不能成立。综上所述，蒋大玉要求判决撤销重庆市人民政府于2014年11月21日作出的渝府地裁[2014]51号《征地补偿安置争议裁决书》的理由不能成立。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，遂判决驳回蒋大玉的诉讼请求。一审案件受理费50元，由蒋大玉负担。上诉人蒋大玉上诉称：第一，一审判决认定事实错误。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条的规定，补偿款和房屋安置应在三个月内实施完毕，征地两年未用的，批文自动失效。本案征地批复的下发时间为1998年3月19日，2014年4月24日九龙坡区国土局才作出《征地拆迁财产调查确认通知书》，对蒋大玉的738.78平方米的房屋仅补偿164653元，期间间隔17年之久，一审判决却认定九龙坡区国土局相继实施和开展了安置补偿工作并未怠于履行法定职责，显然是完全错误的。最高人民法院相关司法解释规定的是征地时未一并征收房屋的可参照国有土地上房屋补偿标准予以补偿，亦并未设定行政机关怠于履行职责的前提条件。同时，一审判决认定九龙坡国土局作出的《通知》和《补发“两费”通知》是面向被征地村民发布的，并不针对个人进行送达，众所周知，行政行为如影响到了行政相对人的利益，必须按法定程序送达和告知方产生法律效力，故一审判决的上述认定也是完全错误的。第二，一审判决适用法律错误。本案适用的《重庆市土地管理规定》以及《重庆市征地补偿安置办法》都是1999年制定并实施的，时间久远，不符合现在的实际情况，也不符合国土资源部2010年6月26日发出的《关于进一步做好征地管理工作的通知》中“各地应建立征地补偿标准动态调整机制，根据经济发展水平、当地人均收入增长幅度等情况，每2至3年对征地补偿标准进行调整，逐步提高征地补偿水平”的要求，应予废除，不宜作为本案的法律依据。本案适用的渝府办（2005）67号《关于调整征地补偿安置标准做好征地补偿安置工作的通知》一审中行政机关根本未予举示，不应作为本案的法律依据。2011年3月中纪委和监察部发出中纪办[2011]8号文件，明确规定征收农村集体土地上房屋要参照国有土地上房屋的补偿标准执行。最高人民法院于2011年5月9日发布司法解释，明确要求征收农村集体土地，对房屋未一并征收的，在征收农村集体土地上房屋时，要按照国有土地上房屋的标准进行补偿，本案符合上述规定的适用条件，应予适用，一审判决适用法律错误。第三，审判程序违法。本案于2015年1月7日受理，一审法院于11月18日才作出判决，期间蒋大玉未收到任何延期通知，审判程序违法。综上所述，一审判决认定事实错误，证据不足，适用法律错误，审判程序违法，请求撤销一审判决，依法改判或发回重审。被上诉人重庆市人民政府答辩称，第一，本案被诉行政行为主体适格，程序合法。重庆市人民政府根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款的规定，依法受理蒋大玉提出的裁决申请，并作出被诉征地补偿安置争议裁决，程序合法。第二，蒋大玉的上诉请求和理由不能成立。《重庆市土地管理规定》、《重庆市征地补偿安置补偿办法》是合法有效的政府规章，至今仍是重庆市范围内土地征收合法有效的补偿依据。蒋大玉房屋所在的集体土地于2003年6月发布征收公告并启动征地实施工作，由于征地实施工作一直持续到2005年1月1日以后，九龙坡区国土局又按照2005年7月发布的渝府发（2005）67号文件的标准进行了补差，上述规定均是本案的合法依据。九龙坡区国土局依法对蒋大玉进行了集体土地征收补偿，同时为蒋大玉提供了安置房屋，蒋大玉在重庆市公证处的公证下，于2006年7月25日抽取了百合小区17栋7单元3楼4号安置房。其后因蒋大玉拒绝接受上述安置房，导致其住房安置未能完成，但这并非行政机关怠于履行职责所致，蒋大玉要求按照或者参照《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定的标准进行补偿和安置不应支持。第三，蒋大玉上诉请求的事项已不存在。2015年12月25日，蒋大玉和其儿子宋波分别与重庆高新技术产业开发区征地服务中心签订《征地拆迁补偿安置协议》，随后，蒋大玉向征地机关交付了被征收房屋，领取了房屋补偿款，并取得了安置房屋，故蒋大玉住房安置问题现已协商解决并实施完毕，其上诉请求的事项已不存在。综上，请求驳回蒋大玉的上诉请求。第三人九龙坡区国土局述称，与重庆市人民政府的答辩意见一致。重庆市人民政府一审中提交并经庭审质证的证据如下：证据1、渝委办[2013]67号《中共重庆市委办公厅重庆市人民政府办公厅关于调整完善重庆经开区、重庆高新区、万州经开区、长寿经开区管理体制的通知》、渝国土房管发[2014]3号《重庆市国土房管局关于调整高新区、经开区国土房管工作的通知》，拟证明重庆高新技术开发区的行政管理职能已经移交九龙坡区人民政府，九龙坡区人民政府具有协调职能；证据2、重庆市人民政府于1998年3月19日作出的渝府地[1998]172号《重庆市人民政府关于同意高新技术产业开发区二郎科技新城二期工程建设征用土地的批复》，同意市高新技术产业开发区管委会征用石桥镇百合村陈坪等六个经济合作社全部土地1315739平方米，作为二郎科技新城二期工程建设用地。土地全部征用后，1603名社员由农业户口转为非农业户口；证据3、征地公告[2003]5号《重庆市人民政府高新技术产业开发区管理委员会征用石桥镇百合村陈坪经济合作社土地的公告》、2003年第5号《重庆市国土资源和房屋管理局高新区分局征用石桥镇百合村陈坪经济合作社土地补偿安置方案公告》，公告日期均载明为2003年6月3日；证据2、3拟证明征地合法有据。证据4、重庆市国土房管局高新区分局于2005年1月12日作出告知百合村陈坪等社征地农转非人员发放“两费”事宜的《通知》，并于2005年10月21日作出《高新区补发征地农转非人员土地补偿费和安置补偿费通知》、《高新区百合村陈坪社人员“两费发放名册”》、《高新区百合村陈坪社人员“两费”发放名册（调整后补发）》，蒋大玉在名册上有签字，拟证明对蒋大玉的征地土地补偿费和安置补偿费已经实施完毕；证据5、户主为蒋大玉的《村民建筑物补偿清理登记表》二份，均有蒋大玉签字，拟证明蒋大玉于2003年知道征地事实；证据6、户主为蒋大玉的《村民构附着物补偿登记表》一份，上有蒋大玉签字，拟证明蒋大玉于2003年知道征地事实；证据7、《高新区农转非保险安置申请书》、《高新区（补发）征地农转非养老保险人员安置费领款单》、《重庆市高新区征地农转非保险安置名册》，均有蒋大玉签字，拟证明蒋大玉已领取了相关的人员安置费；证据8、《抽房号验审证》、（2006）渝证字第42708号《公证书》，拟证明蒋大玉已经公证选取了位于百合小区17栋7单元3楼4号二室一厅的安置房一套；证据9、《约谈记录》，拟证明蒋大玉没有签订补偿安置协议是因为其认为补偿过低，并非行政机关怠于履行行政职责所致；证据10、九龙坡府调[2014]2号《重庆市九龙坡区人民政府行政协调意见书》，拟证据裁决程序合法。法律依据：《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条、《重庆市征地补偿安置办法》、《重庆市土地管理规定》。蒋大玉对重庆市人民政府提交的证据质证意见如下：证据1未在法定期限内举示，是非法证据；证据2的真实性无异议，但征地批复至下达之日已闲置了五年，不能继续适用，且该批复没有征地红线图，无法确认蒋大玉房屋是否在征地范围内，对其合法性、关联性有异议，不能达到重庆市人民政府的证明目的；证据3中的《征地公告》不能确认是对《征地批复》的公告，且该公告在征地之后两年内未实施应当收回土地，《征地补偿安置方案公告》没有征地批文号，且未提交公示证据，故对两份公告的真实性、关联性、合法性均有异议；证据4的真实性无异议，但与本案无关，且“两费”补偿超期不具有合法性；对证据5、6的真实性无异议，但时间跨度大，征地和征收房屋不是在同时进行，不具有合法性；对证据7的真实性予以认可，但认为关联性和合法性有异议，不能证明重庆市人民政府启动了补偿程序；对证据8《公证书》的真实性无异议，但对房屋序号没在公证书上载明，不予认可，对其关联性、合法性有异议，不能达到重庆市人民政府的证明目的；证据9没有蒋大玉签名，对其真实性、合法性有异议；证据10是九龙坡区政府的越权协调行为，该证据不具备合法性。蒋大玉在一审中提交并经庭审质证的证据如下：渝府地裁[2014]51号《重庆市人民政府征地补偿安置争议裁决书》，拟证明被诉裁决行为违法。重庆市人民政府对蒋大玉提交的证据无异议。经庭审质证，一审法院对以上证据作如下确认：重庆市人民政府举示的证据1真实、合法，有关联，予以采信，能够证明协调程序合法；证据2、3真实、合法、有关联，且能与全案其他证据相互印证，能够证明征地程序合法，予以采信；证据4真实、合法、有关联，能够证明九龙坡区国土局在实施征地行为中，对蒋大玉发放了征地土地补偿费和安置补助费，并按补足调整后的差额，蒋大玉已经签字领取了上述费用，予以采信；证据5-9真实、合法、有关联，且能与全案其他证据相互印证，能够证明蒋大玉知晓征地事实，已按政策领取了土地补偿费和农转非人员安置补助费，公证抽选了安置房号，并就房屋补偿相关事宜与行政机关进行了协商，予以采信；证据10真实、合法、有关联，予以采信。蒋大玉举示的证据真实、合法、有关联，予以采信。前述证据材料，已经随案移送本院。经审查，一审法院对证据的分析认定正确，本院予以确认。一审法院根据上述合法有效的证据所认定的事实，本院予以确认。重庆市人民政府在二审中向本院提交并经庭审质证的证据如下：证据1、征地拆迁补偿安置协议2份；证据2、安置房交房承诺书及入住通知书；证据3、安置款领款表；证据4、户口页。以上证据拟证明蒋大玉和其儿子宋波分别与重庆高新技术产业开发区征地服务中心签订了《征地拆迁补偿安置协议》，随后，蒋大玉向征地机关交付了被征收房屋，领取了房屋补偿款，并取得了安置房屋，蒋大玉住房安置问题现已经协商解决并实施完毕。蒋大玉对重庆市人民政府提交的上述证据质证意见如下：对证据1-4的真实性无异议，但对其合法性有异议，蒋大玉是被迫签订的征地拆迁补偿安置协议，上述证据不能证明该协议是蒋大玉的真实意思表示。九龙坡区国土局对重庆市人民政府提交的上述证据无异议。蒋大玉在二审中向本院提交并经庭审质证的证据如下：证据1、征地拆迁补偿安置协议2份；证据2、优惠购房协议；证据3、承诺书；以上证据拟证明重庆市人民政府裁决适用的补偿标准错误。证据4、部分电话通话记录，拟证明征地拆迁补偿安置协议及承诺书系蒋大玉面对停水停电压力违心签订的，并非蒋大玉的真实意思表示，应当判决撤销被诉裁决。重庆市人民政府对蒋大玉提交的上述证据质证意见如下：对证据1、2无异议，可以证明本案争议已经得到实际解决，蒋大玉的上诉请求事项已不存在；对证据3的真实性无法核实，该承诺书并无任何行政机关的签章；对证据4的真实性及关联性不予认可，该通话记录并无通话内容及通话人员，无法达到蒋大玉的证明目的。九龙坡区国土局对蒋大玉提交的上述证据与重庆市人民政府的质证意见一致。经审查，本院认为重庆市人民政府举示的证据1-4真实、合法、有关联，予以采信。蒋大玉举示的证据1-3真实、合法，有关联，予以采信；证据4不符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十二条规定的“新的证据”，且不能达到蒋大玉的证明目的，不予采信。根据第二审程序中依法确认的有效证据，本院另查明：一审判决作出后，蒋大玉及其子宋波于2015年12月25日分别与重庆高新技术产业开发区征地服务中心签订《征地拆迁补偿安置协议》，与重庆高新技术产业开发区土地储备中心签订《优惠购房协议》，接受安置房屋并结算领取了全部补偿款项，后蒋大玉于同月28日将房屋腾空交付完毕。本院认为，《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十二条第二款规定：“征收农村集体土地时未就被征收土地上的房屋及其他不动产进行安置补偿，补偿安置时房屋所在地已纳入城市规划区，土地权利人请求参照执行国有土地上房屋征收补偿标准的，人民法院一般应予支持，但应当扣除已经取得的土地补偿费。”本案中，重庆市人民政府于1998年3月19日下达渝府地[1998]172号《征地批复》，批准重庆市高新技术产业开发区管理委员会征收石桥镇百合村陈坪等六个经济合作社全部土地1315739平方米。重庆市人民政府高新技术产业开发区管理委员会于2003年6月3日发出《征地公告》，九龙坡区国土局（原高新区国土分局）于同日发出《征地补偿安置方案公告》，后九龙坡区国土局根据上述公告及相关法律法规、政策规定，于同月25日完成包括蒋大玉在内的被征地人员的人员转非安置、集体土地补偿等工作，但未完成对蒋大玉房屋的安置补偿工作。直至九龙坡区国土局于2013年再次与蒋大玉协商房屋补偿安置事宜时，从征地批复下达之日起早已超过五年时间，且蒋大玉房屋所在地已纳入城市规划区，周边房屋价格已经城市化，故蒋大玉请求参照《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定的标准对其房屋进行安置补偿，符合上述司法解释的规定。重庆市人民政府作出的征地补偿安置争议裁决适用法律错误，依法应予撤销。但因本案被诉裁决是行政机关对征地房屋补偿安置争议所作的居中裁决，蒋大玉在一审判决后已就上述争议与相关部门达成补偿安置协议，征地补偿安置争议裁决所确定的权利义务内容已由该补偿安置协议重新约定，且该补偿安置协议已实际履行完毕，本案被诉裁决对当事人的权利义务已不再产生影响，实际已不再执行，故该征地补偿安置争议裁决不具有可撤销的内容。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项、第八十九条第一款第（二）项、第三款的规定，判决如下：一、撤销重庆市第五中级人民法院（2015）渝五中法行初字第00019号行政判决；二、确认重庆市人民政府于2014年11月21日作出的渝府地裁[2014]51号《重庆市人民政府征地补偿安置争议裁决书》违法。一、二审案件受理费各50元，共计100元，由被上诉人重庆市人民政府负担。本判决为终审判决。审 判 长 吴永铭代理审判员 刘佳佳代理审判员 许 鹏二〇一六年四月十四日书 记 员 陈晓岑 搜索“”