（2016）浙0523行初5号

裁判日期: 2016-03-18

公开日期: 2016-05-12

案件名称

沈明云、叶生祥等与德清县住房和城乡建设局、德清县人民政府一审行政判决书

法院

安吉县人民法院

所属地区

安吉县

案件类型

行政案件

审理程序

一审

当事人

沈明云,叶生祥,王永文,王伟国,王志林,德清县住房和城乡建设局,德清县人民政府

案由

法律依据

《中华人民共和国行政处罚法》：第十六条；《中华人民共和国行政复议法实施条例》：第四十八条第一款；《中华人民共和国行政诉讼法》：第六十九条，第七十条

全文

浙江省安吉县人民法院行 政 判 决 书（2016）浙0523行初5号原告沈明云。原告叶生祥。原告王永文。原告王伟国。原告王志林。五原告共同委托代理人徐利平，浙江五联律师事务所律师。被告德清县住房和城乡建设局。法定代表人方凯，该局局长。出庭应诉负责人孙建民，该局副局长。委托代理人熊庆，浙江天阁律师事务所律师。被告德清县人民政府。法定代表人王琴英，该县县长。委托代理人杨阳，该县工作人员。委托代理人陈斌，浙江清溪律师事务所律师。原告沈明云、叶生祥、王永文、王伟国、王志林（以下简称五原告）因不服被告德清县住房和城乡建设局（以下简称德清县住建局）不履行查处法定职责，于2016年1月21日向本院提起行政诉讼。本院于同日立案后，于2016年1月22日向两被告发送起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2016年2月29日公开开庭审理了本案，原告沈明云、叶生祥、王伟国、王志林以及委托代理人徐利平，被告德清县住建局出庭应诉负责人孙建民以及委托代理人熊庆，被告德清县人民政府委托代理人杨阳、陈斌到庭参加诉讼。本案现已审理终结。2015年8月20日，五原告向被告德清县住建局提出查处规划违法行为的申请，请求对用地建设单位XX镇人民政府等在位于XX镇XX村“XX小区”东侧地块（XX南路西侧）建设“商业开发性质”营业房建筑的规划违法行为进行查处。2015年11月9日，五原告向被告德清县人民政府申请复议，被告德清县人民政府于2015年11月13日予以受理。2015年11月24日，被告德清县住建局作出《查处规划违法行为申请的回复函》，认为该机关不具有对规划违法行为进行查处的法定职责，故决定不予受理。2015年12月15日，被告德清县人民政府作出德政复决字（2015）14号《行政复议决定书》，认为德清县住建局无查处规划违法行为的职责，其对五原告作出《查处规划违法行为申请的回复函》并无不当，决定维持德清县住建局原具体行政行为。五原告诉称，五原告都是XX镇XX村村民，2003年德清县国土资源局和XX镇人民政府等单位，以推进城市化建设为由，对城西村集体土地上农民房屋进行大规模拆迁。广大农民根本不清楚拆迁的具体情况。很多人都在村和政府有关人员的欺瞒下，签订了拆迁补偿安置协议。实际上到最后农民的安置房一直拖到2005年12月才交房，但房产证等证件至今都没办下来。另外，营业房的建设根本不符合商业要求和标准，且一拖十多年都没有兑现。五原告实地查看到，“XX小区”东侧的所谓营业房，一半靠近104国道，另一半缩在小区边沿，根本没有临街，根本就不可能有商业人流出现。原告对此非常困惑。五原告最近通过调查了解，该区块的用地规划性质是住宅，根本不能造商铺。根据德清县建设局于2003年5月9日核发给XX镇人民政府的《建设用地规划许可证》，该区块应当全部是居住用地。但XX镇人民政府在沿104国道一侧，建设了两排所谓的商铺营业房。这没有规划依据，违反了原《城市规划法》。不仅如此，原先浙江省人民政府专门给“XX镇人民政府（XX安置小区）建设项目”批准征收土地的目的就是为了建居住用地，没有成片营业房。可见，该项目建设完全违反规划，应当予以严肃查处。2015年8月20日，五原告请求被告德清县住建局履行职责，查处违法行为。但时至今日，被告德清县住建局没有任何行政处理决定，显然构成行政不作为。2015年11月9日，五原告向被告德清县人民政府提起行政复议，但被告德清县人民政府却不予支持。五原告认为，依照《城市规划法》或《城乡规划法》的规定，住建局是该法规授权管理拆迁活动的机关，有权监督查处由此引起的违法行为。被告德清县住建局是基于“行为法”获得执法职责，有义务查处。该宗地存在规划用途改变问题，违法嫌疑人形式上取得建设用地规划许可证以及建设工程规划许可证，不属于城管部门管理的所谓未取得规划许可证下的违法建筑。被告德清县人民政府所谓住建局没有执法职责，不能成立。五原告遂提起诉讼，请求判令：1、撤销被告德清县人民政府德政复决字（2015）14号行政复议决定；2、责令被告德清县住建局对用地建设单位XX镇人民政府等在位于XX镇XX村“XX小区”东侧地块（XX南路西侧）建设“商业开发性质”营业房建筑的规划违法行为进行查处。五原告为支持其主张向本院提交下列证据：1.身份证复印件5份，用以证明五原告的基本身份情况；2.查处规划违法行为申请书1份，用以证明五原告提出查处申请的事实；3.《建设用地规划许可证》及附图复印件各1份，用以证明违法行为客观存在；4.照片复印件8张，用以证明违法现场的基本情况不是住宅，规划用途改变行为实际存在；5.德政复决字（2015）14号《行政复议决定书》以及送达回证各1份，用以证明五原告提起行政复议，并于2015年12月25日收到复议决定的事实。被告德清县住建局辩称，一、五原告申请时被告不具有查处规划违法行为的法定职责，针对五原告的申请，被告没有作为义务。2012年11月26日，浙江省人民政府法制办公室下发了《浙江省人民政府法制办公室关于德清县开展城市管理相对集中行政处罚权工作实施方案的批复》（浙府法发（2012）54号），德清县城市管理行政执法局开始在德清县行政区域内依照城乡规划管理方面法律、法规、规章的规定，对违反规划管理规定的行为（法律、法规规定由乡镇人民政府行使的行政处罚除外）行使实施行政处罚的职能。德清县内的规划违法行为的查处，不再属于被告的法定职责。二、五原告与被告是否对本案所涉的规划违法行为进行查处之间无法律上的利害关系，五原告就该事项而言非适格原告。三、针对五原告的申请，被告审查后认为不属于被告的法定职责而不予受理，并对该申请作为举报事项登记后予以存档，被告的行为事实清楚、证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当。2015年8月20日，五原告向被告寄送了查处规划违法行为申请书，请求对用地建设单位XX镇人民政府等在位于XX镇XX村“XX小区”东侧地块（XX南路西侧）建设“商业开发性质”营业房建筑的规划违法行为进行查处。被告审查后认为不属于被告的法定职责决定不予受理，将五原告的申请作为举报内容登记存档，并于2015年11月26日将不予受理申请的回复寄送给了五原告的委托代理人。综上，被告请求判令驳回五原告的诉讼请求。被告德清县住建局在法定举证期限内向本院提交了下列证据以及法律法规依据：1.查处规划违法行为申请书1份；2.《查处规划违法行为申请的回复函》以及送达回证各1份；3.《建设用地规划许可证》以及附图复印件各1份；4.举报事项登记表1份。法律法规依据：5.浙政函（2012）50号《浙江省人民政府关于德清县开展城市管理相对集中行政处罚权工作的批复》；6.浙府法发（2012）54号《浙江省人民政府法制办公室关于德清县开展城市管理相对集中行政处罚权工作实施方案的批复》；7.德政办发（2012）141号《德清县人民政府办公室关于印发〈德清县住房和城乡建设局（德清县规划局、德清县人民防空办公室）主要职责内设机构和人员编制规定〉的通知》；8.《住房城乡建设领域违法违规行为举报管理办法》。被告德清县人民政府辩称，一、作出的德政复决字（2015）14号行政复议决定书认定事实清楚、证据确凿、适用依据准确。2015年11月13日，被告立案受理了五原告以请求责令德清县住建局查处规划违法行为为由提起的行政复议。受理后，被告依法向五原告和德清县住建局分别送达了《行政复议案件受理通知书》和《行政复议答复通知书》。德清县住建局在法定期限内向被告提交了《行政复议答复书》和相关证据及法律依据。被告在审查过程中，对五原告提交的《行政复议申请书》及所有证据和德清县住建局提交的《行政复议答复书》及所有证据、法律依据进行了全面、认真地审查。经审查查明，2015年8月20日，五原告向德清县住建局寄送了《查处规划违法行为申请书》，请求对用地建设单位XX镇人民政府等在位于XX镇XX村“XX小区”东侧地块（XX南路西侧）建设“商业开发性质”营业房建筑的规划违法行为进行查处。2015年8月21日，德清县住建局对五原告请求查处规划违法行为事项予以登记存档。2015年11月24日，德清县住建局作出了《查处规划违法行为申请的回复函》。并于11月26日以邮寄形式送达了五原告。以上事实有《浙江省人民政府法制办公室关于德清县开展城市管理相对集中行政处罚权工作实施方案的批复》（浙府法发（2012）54号）、《查处规划违法行为申请书》、《举报事项登记表》、《查处规划违法行为申请的回复函》、回复函邮寄凭证等证据予以证实。被告认为，五原告向德清县住建局提出要求其查处规划违法行为的申请，其前提条件是德清县住建局具有查处规划违法行为的职责。根据《德清县人民政府办公室关于印发﹤德清县城市管理行政执法局主要职责内设机构和人员编制规定﹥的通知》（德政办发（2012）142号）第一条第一款第三项“划入原县建设局城市市容和环境卫生、城乡规划（镇、乡、村规划区由乡镇人民政府行使行政处罚权）、城市园林绿化、市政公用（城市供水、燃气、与公共客运除外）、房屋装饰装修、物业管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚权”。根据上述规定，德清县住建局已经不具备查处城乡规划违法行为的职责。因此，德清县住建局对五原告的信件进行审查后，依照《住房城乡建设领域违法违规行为举报管理办法》第八条第一款“对下列情形之一的举报，受理机关不予受理，登记后予以存档：（一）不属于住房城乡建设主管部门职责范围的”之规定，对被告请求查处事项予以登记存档并无不妥。为此，被告于2015年12月15日依据《中华人民共和国行政复议法》第28条第1款第1项和《中华人民共和国行政复议法实施条例》第43条之规定，作出了维持德清县住建局的具体行政行为的德政复决字（2015）14号行政复议决定书。以上充分证明被告在进行行政复议过程中，认定事实清楚、证据确凿，适用法律准确，作出维持德清县住建局具体行政行为的行政复议决定正确无误，故被告的复议决定理应得到法律的保护。二、被告自行政复议案件立案受理至作出德政复决字（2015）14号行政复议决定书止，所有程序合法，内容适当。2015年11月11日，被告收到五原告的行政复议申请书，经审查后认为五原告的复议申请符合《中华人民共和国行政复议法》第6条和《中华人民共和国行政复议法实施条例》第28条之规定，于11月13日立案受理，分别向五原告发出了《行政复议案件受理通知书》，向德清县住建局发出了《行政复议答复通知书》，并在法定期限内，依法对该行政复议案件进行了审查。审查过程中，被告客观、全面地审查了五原告、德清县住建局分别提交的所有证据及法律依据。最后，依据《住房城乡建设领域违法违规行为举报管理办法》第8条第1款第1项、《中华人民共和国行政复议法》第28条第1款第1项、《中华人民共和国行政复议法实施条例》第43条等法律法规的规定，作出了德政复决字（2015）14号行政复议决定书，并依法向五原告、德清县住建局予以送达。因此，被告的整个行政复议行为程序合法，所作出的行政复议决定书内容适当，符合法律法规。综上，被告请求依法判令驳回五原告的诉讼请求。被告德清县人民政府在法定举证期限内向本院提交了下列证据以及法律法规依据：第一组证据：1.行政复议申请书1份；2.身份证复印件5份；3.查处规划违法行为申请书1份；4.《建设用地规划许可证》以及附图复印件各1份；5.照片复印件8张。第二组证据：6.查处规划违法行为申请书1份以及附件材料；7.《行政复议答复书》1份；8.举报事项登记表1份；9.《查处规划违法行为申请的回复函》以及送达回证各1份。第三组证据：10.《行政复议案件受理通知书》以及送达回证各1份；11.《行政复议答复通知书》以及送达回证各1份；12.德政复决字（2015）14号《行政复议决定书》以及送达回证各1份。法律法规依据：1.《中华人民共和国行政复议法》第28条第1款第1项；2.《中华人民共和国行政复议法实施条例》第43条；3.《住房城乡建设领域违法违规行为举报管理办法》第8条第1款第1项；4.浙政函（2012）50号《浙江省人民政府关于德清县开展城市管理相对集中行政处罚权工作的批复》；5.浙府法发（2012）54号《浙江省人民政府法制办公室关于德清县开展城市管理相对集中行政处罚权工作实施方案的批复》；6.德政办发（2012）141号《德清县人民政府办公室关于印发〈德清县住房和城乡建设局（德清县规划局、德清县人民防空办公室）主要职责内设机构和人员编制规定〉的通知》。上述证据以及法律法规依据用以证明被告德清县人民政府作出的行政复议决定书程序合法，符合法律法规的规定。经过庭审及各方质证，本院对各方提交证据分析如下：对五原告提交的证据，被告德清县住建局对证据3、证据4真实性和关联性有异议，认为没有加盖公章并且不能证明原告与本案有利害关系。被告德清县人民政府对证据1、证据2、证据5关联性有异议，认为无法证明德清县住建局具有查处规划违法的法定职责；对证据4三性均有异议，认为无法证明现场情况违法。本院认为，原告所举证据能够相互印证，证明五原告向被告德清县住建局提出查处申请，被告德清县住建局向五原告作出回复函以及五原告向被告德清县人民政府提出复议申请，被告德清县人民政府向五原告作出行政复议决定的事实，本院予以认定。对被告德清县住建局提交的证据，五原告对证据真实性无异议。被告德清县人民政府对该组证据无异议。本院认为，五原告以及被告德清县人民政府对该组证据真实性均无异议，本院按其内容予以认定。对被告德清县人民政府提交的证据，五原告对证据真实性无异议。被告德清县住建局对证据无异议。本院认为，五原告以及被告德清县住建局对该组证据真实性均无异议，本院按其内容予以认定。综上，本院认定本案事实如下：2003年4月1日，五原告与德清县国土资源储备与交易中心签订《征用集体土地房屋拆迁补偿安置协议书》，该协议约定：“甲方同意乙方在该XX临街（路）购买营业用房1间，该营业房交付使用时间为2005年12月31日，建筑面积暂定为45平方米，价格1800元／平方米，购房款81000元”。2015年8月20日，五原告向被告德清县住建局提出查处规划违法行为的申请，请求对用地建设单位XX镇人民政府等在位于XX镇XX村“XX小区”东侧地块（XX南路西侧）建设“商业开发性质”营业房建筑的规划违法行为进行查处。五原告于2015年11月9日向被告德清县人民政府申请复议，请求责令被告德清县住建局对用地建设单位XX镇人民政府等在位于XX镇XX村“XX小区”东侧地块（XX南路西侧）建设“商业开发性质”营业房建筑的规划违法行为进行查处。被告德清县人民政府于2015年11月13日予以受理。2015年11月24日，被告德清县住建局作出《查处规划违法行为申请的回复函》，回复称：“经查，本机关不具有你们所申请对规划违法行为进行查处的法定职责，因此，对于你们的申请不予受理”。2015年12月15日，被告德清县人民政府作出德政复决字（2015）14号《行政复议决定书》，决定维持被告德清县住建局的具体行政行为。本院认为，涉案地块规划行为会对五原告权利义务产生实际影响，五原告为适格原告。被告德清县住建局辩称五原告与本案无法律上利害关系的主张，本院不予采纳。是否具有查处规划违法行为的法定职责决定了被告德清县住建局是否应当进行查处，而是否进行查处会对五原告权利义务产生实际影响。被告德清县住建局针对五原告提出的查处申请作出回应，对五原告的权利义务产生了实际影响，故被告德清县住建局辩称该回应不属于法院受案范围，本院不予采纳。本案的争议焦点是被告德清县住建局是否具有查处规划违法行为的法定职责？《中华人民共和国行政处罚法》第十六条规定：“国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权”，《浙江省城市管理相对集中行政处罚权条例》第三条第一款规定：“市、县实施城市管理相对集中行政处罚权工作，由本级人民政府依照国家和本省的规定提出申请，报省人民政府批准”以及第六条第一款第（二）项规定：“执法部门根据国务院或者省人民政府的批准，履行下列基本职责：（二）依照城乡规划管理方面法律、法规、规章的规定，对违反规划管理规定的部分行为实施行政处罚”，据此，县级城市管理行政执法部门在经省级政府批准后，有权依法实施相对集中行政处罚权，对城乡规划区内的规划违法行为实施行政处罚。根据浙政函（2012）50号《浙江省人民政府关于德清县开展城市管理相对集中行政处罚权工作的批复》、浙府法发（2012）54号《浙江省人民政府法制办公室关于德清县开展城市管理相对集中行政处罚权工作实施方案的批复》、德政办发（2012）141号《德清县人民政府办公室关于印发〈德清县住房和城乡建设局（德清县规划局、德清县人民防空办公室）主要职责内设机构和人员编制规定〉的通知》的规定，德清县城市管理执法局集中行使德清县行政区域内城乡规划违法行为行政处罚权（法律、法规规定由乡镇人民政府行使的行政处罚除外）。《浙江省城市管理相对集中行政处罚权条例》第九条规定：“由执法部门集中行使的行政处罚权，原行政管理部门不得再行使；继续行使的，其作出的行政处罚决定无效”，据此，上述规划违法行为行政处罚权只能由德清县城市管理行政执法局集中行使，其他行政机关无权行使。2015年8月20日，五原告向被告德清县住建局提出履行查处规划违法行为的申请，此时被告德清县住建局不再行使德清县域内城乡规划违法行为的行政处罚权，即不具有相应的查处法定职责。综上，五原告认为被告德清县住建局不履行法定职责的主张，本院不予采纳。五原告于2015年8月20日向被告德清县住建局提出查处规划违法行为的申请，被告德清县住建局在收到申请之日起两个月内未作出处理，该不作为行为违法。之后，五原告向被告德清县人民政府申请复议，请求责令被告德清县住建局对涉案规划违法行为进行查处。依上所述，被告德清县住建局无此法定职责。依照《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（一）项规定：“有下列情形之一的，行政复议机关应当决定驳回行政复议申请：（一）申请人认为行政机关不履行法定职责申请行政复议，行政复议机关受理后发现该行政机关没有相应法定职责或者在受理前已经履行法定职责的”，被告德清县人民政府认定该请求不属于被告德清县住建局的职责范围，应当依法驳回复议申请，但却作出维持原具体行政行为的复议决定，适用法律错误，该复议决定应予撤销。被告德清县人民政府经审查后作出维持原具体行政行为的复议决定，于法无据，本院不予支持。鉴于被告德清县住建局无履行查处规划违法行为的法定职责，被告德清县人民政府因此无需再作出驳回申请的复议决定。综上，被告德清县住建局无查处规划违法行为的法定职责，五原告要求责令其履行查处规划违法行为法定职责的诉讼请求不能成立；被告德清县人民政府作出德政复决字（2015）14号《行政复议决定书》适用法律错误。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十条第（二）项，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十条第一款，判决如下：一、撤销被告德清县人民政府作出的德政复决字（2015）14号《行政复议决定书》。二、驳回原告沈明云、叶生祥、王永文、王伟国、王志林责令被告德清县住房和城乡建设局履行查处规划违法行为法定职责的诉讼请求。案件受理费50元，原告沈明云、叶生祥、王永文、王伟国、王志林负担25元，被告德清县人民政府负担25元。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省湖州市中级人民法院，并向浙江省湖州市中级人民法院预交上诉案件受理费50元（浙江省湖州市中级人民法院开户银行：湖州市农业银行营业部；户名：湖州市财政局非税收入汇缴结算户；账号：103001040019121352001）。在上诉期满后七日内仍未交纳并且未在上诉时依法申请司法救助的，按自动撤回上诉处理。审　判　长　　戴伟民代理审判员　　杨　阳人民陪审员　　汪佳琪二〇一六年三月十八日书　记　员　　应亚青 来自：