（2015）苏行终字第00556号

裁判日期: 2016-03-18

公开日期: 2016-03-31

案件名称

翟兆祥与睢宁县人民政府、江苏省睢宁现代农业示范区管理委员会行政强制二审行政判决书

法院

江苏省高级人民法院

所属地区

江苏省

案件类型

行政案件

审理程序

二审

当事人

翟兆祥,睢宁县人民政府,江苏省睢宁现代农业示范区管理委员会

案由

法律依据

最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释：第二十条第一款；《中华人民共和国城乡规划法》：第六十五条，第四十一条第一款；《中华人民共和国国家赔偿法（2010年）》：第二条第一款，第三十六条；《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》：第三十三条；《中华人民共和国行政诉讼法》：第八十九条

全文

江苏省高级人民法院行政判决书（2015）苏行终字第00556号上诉人（原审原告）翟兆祥。委托代理人翟允刚。委托代理人翟二奎。被上诉人（原审被告）睢宁县人民政府，住所地睢宁县永康路1号。法定代表人朱明泉，该县县长。委托代理人陈强，睢宁县人民政府办公室副主任。委托代理人杨志宏，江苏金合律师事务所律师。被上诉人（原审被告）江苏省睢宁现代农业示范区管理委员会，住所地睢宁县光华村。法定代表人钱永刚，江苏省睢宁现代农业示范区管理委员会主任。委托代理人史为栋，江苏省睢宁现代农业示范区管理委员会副主任。委托代理人杨志宏，江苏金合律师事务所律师。上诉人翟兆祥因诉睢宁县人民政府（以下简称睢宁县政府）、江苏省睢宁现代农业示范区管理委员会（以下简称睢宁农业示范区管委会）行政强制拆除及行政赔偿一案，不服江苏省徐州市中级人民法院（2015）徐行初字第00007号行政判决，向本院提起上诉。本院2015年8月12日立案受理后依法组成合议庭，于2015年9月23日公开开庭审理了本案。上诉人翟兆祥及其委托代理人翟允刚、翟二奎，被上诉人睢宁县政府的委托代理人陈强，被上诉人睢宁农业示范区管委会的委托代理人史为栋，两被上诉人的共同委托代理人杨志宏到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原审法院认定，翟兆祥系睢宁县现代农业示范区东楼村村民。2013年1月6日，睢宁农业示范区管委会的工作人员到翟兆祥户进行现场检查，现场检查笔录记载：睢宁现代农业示范区东楼村卢营组57号翟兆祥户，已建成院内西屋东西4.5米南北9米面积51㎡一层砖木结构，门前已建成东西6米南北5米面积30㎡一层砖木结构，沿高约1.9米。翟兆祥所建房屋未取得建设许可证，睢宁农业示范区管委会于2013年1月8日向翟兆祥作出《行政处罚事先告知书（一）》（睢农规告字（2013）第一号）（以下简称《事先告知书》），告知其违法建设西屋、门前宅基地外私搭建筑物的行为违反了《江苏省城乡规划条例》第四十二条、《中华人民共和国城乡规划法》第六十四、六十五、六十八条的规定，拟对其作出依法强制拆除西屋（面积约51㎡）、门前宅基地外私搭建筑物（面积30㎡）的行政处罚，并告知其陈述和申辩的权利。2013年1月10日，睢宁农业示范区管委会向翟兆祥作出《处罚决定书》（睢农规罚字（2013）第一号），告知其违法建设西屋、门前宅基地外私自搭建违法建筑物的行为违反了《江苏省城乡规划条例》第四十二条、《中华人民共和国城乡规划法》第六十四、六十五、六十八条的规定，决定给予翟兆祥依法强制拆除违法建设西屋和门前私自搭建的建筑物的行政处罚，上述行政处罚决定的履行期限为：2013年1月10日至2013年1月16日，履行地点和方式为自行拆除睢宁现代农业示范区东楼村卢营组57号违法建筑物。2013年1月14日，睢宁农业示范区管委会向翟兆祥作出《强制拆除决定书》（强字（2013）第一号），决定自2013年4月15日起组织依法强制拆除，并告知翟兆祥在依法强制拆除之日前，自行清理存放于该建筑物内的财物。2013年4月10日，睢宁农业示范区管委会向翟兆祥作出《睢宁现代农业示范区依法强制拆除违法建设的通告》（以下简称《拆除违法建设通告》）。2013年4月16日，睢宁农业示范区管委会组织相关部门将翟兆祥私自搭建的房屋强制拆除。翟兆祥不服，遂提起行政诉讼。原审法院认为：关于翟兆祥是否具备诉讼主体资格的问题。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款的规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。本案中，虽然睢宁县政府于2006年3月8日颁发的村镇房屋所有权证所登记的名字是翟允强，但翟兆祥作为宅基地使用权人且实际居住在该房屋内，其与被诉行政行为有法律上的利害关系，且睢宁农业示范区管委会作出的现场检查笔录、《事先告知书》、《处罚决定书》、《强制拆除决定书》、《拆除违法建设通告》均是针对翟兆祥作出，故翟兆祥有权提起本案诉讼。根据翟兆祥提供的证据及庭审查明的情况，能够证明睢宁农业示范区管委会工作人员组织、参与了对涉案房屋的强制拆除。根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十一条规定，在乡、村庄规划区内使用原有宅基地进行农村村民住宅建设的规划管理办法，由省、自治区、直辖市制定。《江苏省城乡规划条例》第四十二条规定，农村村民在乡、村庄规划区内农村集体土地上自建住房的，应当向乡、镇人民政府提交宅基地使用证明或者房屋权属证明、村民委员会意见、新建住宅相关图件等有效证明文件，由城市、县城乡规划主管部门核发乡村建设规划许可证。农村村民在城市、镇规划区内农村集体土地上自建住房的，应当由城市、县城乡规划主管部门核发建设工程规划许可证，其需要提供的材料和办理程序，按照前款的规定执行。本案中，翟兆祥在村集体土地上建设房屋，根据上述规定，应当向主管机构申请办理建设房屋的建设工程规划许可等审批手续，但涉案被拆除房屋没有任何建房审批手续。《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条规定，在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。第六十八条规定，城乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施。睢宁农业示范区管委会在诉讼过程中提交的《事先告知书》、《处罚决定书》、《强制拆除决定书》、《拆除违法建设通告》均是以自己的名义作出，其未向人民法院提交以睢宁县规划局名义对翟兆祥房屋履行相关查处程序的证据材料，亦未提交证据证明拆除行为系睢宁县政府批准。因此，睢宁农业示范区管委会针对翟兆祥房屋的强制拆除行为违法。睢宁农业示范区管委会是睢宁县政府组建的机构，其以自己的名义组织实施对翟兆祥房屋的拆除，但其不具备独立承担行政法律责任的能力，其拆除涉案违法建设的法律后果应当由组建该机构的睢宁县政府承担。关于翟兆祥主张的赔偿请求应否支持的问题。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条规定，国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条规定，被告的具体行政行为违法但尚未对原告合法权益造成损害的，或者原告的请求没有事实根据或法律根据的，人民法院应当判决驳回原告的赔偿请求。翟兆祥在诉讼中，始终未向法院提交证据证明其所建房屋办理了行政审批手续，或提供其他证据证明被拆除房屋系其合法财产。翟兆祥主张的养殖蝎子两年可获的利润，属于不确定的利益，不构成直接损失。翟兆祥提供的照片及银行存折复印件不足以证明是被诉行为造成其经济损失。翟兆祥请求赔偿经济损失的诉讼请求缺乏事实依据。原审法院依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条之规定，判决确认睢宁县政府组建的睢宁农业示范区管委会对翟兆祥的房屋进行拆除的行政行为违法；驳回翟兆祥的其他诉讼请求。上诉人翟兆祥上诉称：1、原审法院未采信上诉人提交的证据违法；2、睢宁县政府强制拆除上诉人的房屋，原审法院未予认定错误；3、上诉人的房屋不在规划区范围内，原审法院适用《中华人民共和国城乡规划法》和《江苏省城乡规划条例》错误；4、原审法院判决驳回上诉人的赔偿请求错误。请求本院撤销一审判决，依法改判；确认两被上诉人强制拆除行为违法；责令两被上诉人将上诉人被拆除的房屋恢复原状；判决两被上诉人赔偿蝎子、黄粉虫等动产损失110万元；责令两被上诉人给上诉人恢复名誉、消除影响并赔礼道歉。被上诉人睢宁县政府未向本院提交书面答辩意见。其在庭审中称，原审判决认定事实清楚，适用法律正确；上诉人的上诉理由不能成立。请求本院驳回上诉，维持原判。被上诉人睢宁农业示范区管委会亦未向本院提交书面答辩意见。其在庭审中同意睢宁县政府的答辩意见。本院庭审中，上诉人翟兆祥除对原审判决认定的其系睢宁县现代农业示范区东楼村村民、其所建涉案房屋未取得建设许可证、2013年4月16日睢宁农业示范区管委会组织相关部门将上述房屋强制拆除的事实予以认可外，对原审判决认定的其他事实均表示不清楚。被上诉人睢宁县政府和睢宁农业示范区管委会对原审判决认定的事实均无异议。本院经审查认为，被上诉人睢宁农业示范区管委会在原审提交的《拆除违法建设通告》和睢宁现代农业示范区东楼村民委员会的《证明》可以证明2013年4月10日，睢宁农业示范区管委会向翟兆祥作出《拆除违法建设通告》的事实。被上诉人睢宁县政府和睢宁农业示范区管委会均未能提交证据证明现场检查笔录上有当事人和见证人的签名以及《事先告知书》、《处罚决定书》、《强制拆除决定书》依法送达给上诉人翟兆祥的事实。上诉人未提供证据证明搭建的涉案房屋取得建房许可以及睢宁县政府参与实施了涉案房屋的拆除。据此，本院对原审法院认定的以下事实予以确认：翟兆祥系睢宁县现代农业示范区东楼村村民，其所建涉案房屋未取得建设许可证。2013年4月10日，睢宁农业示范区管委会向翟兆祥作出《拆除违法建设通告》。2013年4月16日，睢宁农业示范区管委会组织相关部门将翟兆祥上述房屋强制拆除。翟兆祥不服，提起行政诉讼。原审判决认定的其他案件事实因无证据证明，本院不予认定。本院认为：一、关于被上诉人睢宁农业示范区管委会主体资格问题。《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第二十条第一款规定，行政机关组建并赋予行政管理职能但不具有独立承担法律责任能力的机构，以自己的名义作出具体行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以组建该机构的行政机关为被告。本案中，睢宁农业示范区管委会系睢宁县政府组建并赋予行政管理职能的机构，不具有独立承担行政法律责任的能力，其以自己的名义作出行政行为，所作行政行为的法律后果应当由组建该机构的睢宁县政府承担。因此，原审法院判决由睢宁县政府承担相应法律责任并无不当。二、关于被诉强拆行为的合法性问题。2007年《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条规定，在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。第六十四条规定，未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设。第六十八条规定，城乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施。本案中，被上诉人睢宁农业示范区管委会既非乡、镇人民政府，又非县级人民政府责成的有关部门，对于上诉人未经许可私自搭建的涉案房屋，其不具有强制拆除的主体资格。同时，没有证据证明被上诉人睢宁农业示范区管委会在实施强制拆除前事先催告当事人履行义务、告知当事人依法享有陈述和申辩的权利、作出强制执行决定，故被上诉人睢宁农业示范区管委会的行政程序亦不符合《中和人民共和国行政强制法》第三十五条至三十八条的规定。因此，原审法院确认强制拆除行为违法并无不当。三、关于上诉人的赔偿请求是否存在事实根据和法律依据问题。《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款规定，国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条规定，被告的具体行政行为违法但尚未对原告合法权益造成损害的，或者原告的请求没有事实根据或法律根据的，人民法院应当判决驳回原告的赔偿请求。2007年《中华人民共和国城乡规划法》第四十一条规定，在乡、村庄规划区内使用原有宅基地进行农村村民住宅建设的规划管理办法，由省、自治区、直辖市制定。《江苏省城乡规划条例》第四十二条规定，农村村民在乡、村庄规划区内农村集体土地上自建住房的，应当向乡、镇人民政府提交宅基地使用证明或者房屋权属证明、村民委员会意见、新建住宅相关图件等有效证明文件，由城市、县城乡规划主管部门核发乡村建设规划许可证。农村村民在城市、镇规划区内农村集体土地上自建住房的，应当由城市、县城乡规划主管部门核发建设工程规划许可证，其需要提供的材料和办理程序，按照前款的规定执行。本案中，上诉人涉案房屋的建设未经许可，对此事实上诉人在庭审中也予以认可。同时，上诉人提供的照片不能证明强制拆除涉案房屋造成了蝎子和黄粉虫的损失，其提出的养殖可获利润不符合《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条第（八）项直接损失的规定，其提供的银行取款证明不能证明5000元现金的损失与强制拆除行为之间具有因果关系。另外，本案涉及的强制拆除行为并未对上诉人的人身权造成侵害，因此不构成消除影响、恢复名誉、赔礼道歉的情形。因此，原审法院判决驳回其他诉讼请求并无不当。综上，上诉人翟兆祥的诉讼请求缺乏事实根据和法律依据，本院不予支持。原审法院判决并无不当，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人翟兆祥负担。本判决为终审判决。审　判　长　　倪志凤审　判　员　　刘　军代理审判员　　谌　莹二〇一六年三月十八日书　记　员　　吁　璇附：本判决适用的相关法律依据《中华人民共和国城乡规划法》（2007年）第四十一条在乡、村庄规划区内进行乡镇企业、乡村公共设施和公益事业建设的，建设单位或者个人应当向乡、镇人民政府提出申请，由乡、镇人民政府报城市、县人民政府城乡规划主管部门核发乡村建设规划许可证。在乡、村庄规划区内使用原有宅基地进行农村村民住宅建设的规划管理办法，由省、自治区、直辖市制定。第六十四条未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。第六十五条在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。第六十八条城乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施。《中华人民共和国行政强制法》第三十五条行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。催告应当以书面形式作出，并载明下列事项：（一）履行义务的期限；（二）履行义务的方式；（三）涉及金钱给付的，应当有明确的金额和给付方式；（四）当事人依法享有的陈述权和申辩权。第三十六条当事人收到催告书后有权进行陈述和申辩。行政机关应当充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行记录、复核。当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳。第三十七条经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定。强制执行决定应当以书面形式作出，并载明下列事项：（一）当事人的姓名或者名称、地址；（二）强制执行的理由和依据；（三）强制执行的方式和时间；（四）申请行政复议或者提起行政诉讼的途径和期限；（五）行政机关的名称、印章和日期。在催告期间，对有证据证明有转移或者隐匿财物迹象的，行政机关可以作出立即强制执行决定。第三十八条催告书、行政强制执行决定书应当直接送达当事人。当事人拒绝接收或者无法直接送达当事人的，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》的有关规定送达。《中华人民共和国国家赔偿法》第二条国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。第三十六条侵犯公民、法人和其他组织的财产权造成损害的，按照下列规定处理：（八）对财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿。《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第二十条行政机关组建并赋予行政管理职能但不具有独立承担法律责任能力的机构，以自己的名义作出具体行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以组建该机构的行政机关为被告。《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条被告的具体行政行为违法但尚未对原告合法权益造成损害的，或者原告的请求没有事实根据或法律根据的，人民法院应当判决驳回原告的赔偿请求。《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；关注微信公众号“”