（2015）赣行终字第81号
裁判日期: 2016-03-16
公开日期: 2016-04-08
案件名称
钟祥盛与九江市人民政府、九江市经济技术开发区管理委员会房屋行政征收二审行政裁定书
法院
江西省高级人民法院
所属地区
江西省
案件类型
行政案件
审理程序
二审
当事人
钟祥盛,九江市人民政府,九江经济技术开发区管理委员会
案由
法律依据
《中华人民共和国行政诉讼法》：第二十五条第一款，第四十九条第一款，第十五条，第八十九条；《中华人民共和国物权法》：第二十八条；《国有土地上房屋征收与补偿条例》：第四条第一款；《江西省九江开放开发区管理办法》：第九条；最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释：第二十一条，第六十八条
全文
江西省高级人民法院行 政 裁 定 书（2015）赣行终字第81号上诉人（原审原告）钟祥盛，住九江市浔阳区。被上诉人（原审被告）九江市人民政府，住所地：九江市八里湖新区。法定代表人林彬杨，该市市长。委托代理人周文利，该市政府法制办副主任。委托代理人李光胜，该市法制办行政复议应诉科科长。被上诉人（原审被告）九江经济技术开发区管理委员会，住所地：九江市九瑞大道131号。法定代表人叶心林，该委员会主任。委托代理人吴俊，江西际民律师事务所律师。上诉人钟祥盛因其与九江市人民政府（以下简称九江市政府）、九江经济技术开发区管理委员会（以下简称经开区管委会）房屋行政征收一案，不服九江市中级人民法院（2015）九中行初字第2号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。原审法院经审理认为，九江经济开发区于2010年3月21日经国务院批准升级为国家级经济技术开发区，按照1997年6月18日省政府令第54号发布、2004年6月30日省政府令第134号修正的《江西省九江开放开发区管理办法》第八条、第九条、第十条相关规定，九江经济技术开发区是九江市人民政府的派出机关，在九江市行政管理权限内独立行使相应职权，可根据工作需要，设立若干机构，具体负责开发区各项行政管理事务，2011年5月5日，其依法设立九江经济技术开发区房屋征收局，该局有独立的财政预算和独立的行政编制，能够以自己的名义作出行政行为，独自承担行政法律责任。开发区是一个特殊的行政区域，是一个独立的行政主体。因此，九江市人民政府不应成为本案的被告；本案涉及的是原告针对其与九江经济技术开发区房屋征收局所签订的一份正在履行中的房屋征收补偿安置协议，故本案适格的被告应为九江经济技术开发区房屋征收局，而不是九江经济技术开发区管理委员会，该项争议依法应属九江市浔阳区人民法院管辖。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（一）项、第二款之规定，裁定驳回原告钟祥盛的起诉。上诉人钟祥盛不服一审判决，提出上诉，要求撤销一审裁定，将本案发回原审法院继续审理。其理由为：1.《江西省九江经开区管理办法》第八条明确规定，九江经开区是九江市政府的派出机关，受市政府的委托对开发区实行管理，该区不是行政主体。因其行政行为系九江市政府委托，本案的唯一被告只能是九江市政府；2.依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条规定，只有市、县人民政府才能成为征收房屋主体，经开区管委会不是市、县人民政府；3.经开区管委会于答辩状中承认上诉人所诉行为系九江市政府委托；4.房屋征收行为系行政强制行为，行政强制的设定和实施应依法定，且行政强制措施不得委托。综上，经开区管委会不是房屋征收主体，其设立的房屋征收局不应成为本案被告。被上诉人九江市政府答辩称，经开区管委会作为地方政府的派出机关具有独立的行政执法主体资格，能够独立承担相应的行政法律责任，上诉人列九江市政府为被告是错误的。一审法院的认定完全正确，应予维持。被上诉人经开区管委会未提交答辩意见。本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。《中华人民共和国物权法》第二十八条规定，因人民法院、仲裁委员会的法律文书或者人民政府的征收决定等，导致物权设立、变更、转让或者消灭的，自法律文书或者人民政府的征收决定等生效时发生效力。被征收人钟祥盛在已经签订房屋征收补偿协议，且征收机关已经依照征收补偿协议实际履行到位的情况下，对被征收的房屋已无合法权益，其与被征收行为不存在利害关系。现被征收人以九江市政府和九江经开区管委会为共同被告，就征收行为提起诉讼，不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（一）项规定的起诉条件。原审裁定驳回其请求确认九江市政府和九江经开区管委会房屋征收行为无效的起诉并无不当。就上诉人请求确认房屋征收协议无效的诉请，《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称《征收条例》）第四条规定，市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。市、县级人民政府确定的房屋征收部门组织实施本行政区域的房屋征收与补偿工作。本案中，《江西省九江开放开发区管理办法》第九条规定，经开区管委会行使由九江市政府委托的相关职权。九江市政府于2012年1月12日授权经开区管委会负责经开区建设范围内的房屋征收和补偿工作。可知，九江市政府是本次房屋征收行为的征收主体，九江经开区管委会是九江市政府确定的负责经开区规划建设范围内房屋征收与补偿工作的房屋征收部门。《征收条例》第五条规定，房屋征收部门可以委托房屋征收实施单位，承担房屋征收与补偿的具体工作。房屋征收部门对房屋征收实施单位在委托范围内实施的房屋征收与补偿行为后果承担法律责任。九江经开区房屋征收局（以下简称房屋征收局）是九江经开区管委会设立的正科级事业单位，具有法人资格。但事业单位不是行政机关，不必然具备行政管理职能，其行使行政职能需要法律、法规或规章授权，或者受行政机关委托。《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第二十一条规定，行政机关在没有法律、法规或者规章规定的情况下，授权其内设机构、派出机构或者其他组织行使行政职权的，应当视为委托。当事人不服提起诉讼的，应当以该行政机关为被告。本案中，没有法律、法规或规章授予房屋征收局签订房屋征收补偿协议的行政职权，九江经开区管委会确定房屋征收局成立的宗旨为“负责组织全区范围内房屋征收与补偿工作，房屋征收补偿协议的审核与资金发放工作”，应当视为委托房屋征收局为房屋征收补偿工作的实施单位。房屋征收局作为房屋征收实施单位，与被征收人签订征收补偿协议，应当由房屋征收部门，即九江经开区管委会承担法律责任。被征收人对征收补偿协议有异议的，不能以九江市政府或九江经开区房屋征收局为被告，因此，九江经开区管委会是本案的唯一适格被告。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十五条之规定，对国务院部门或者县级以上人民政府所作的行政行为提起诉讼的案件由中级人民法院管辖。九江经开区管委会是九江市政府的派出机关，代表九江市政府负责开发区范围内的房屋征收补偿工作，作为本案中的房屋征收部门，其不能视为一级政府，本案依法应当由基层人民法院管辖。综上，原审裁定以本案适格被告为九江经济技术开发区房屋征收局为由驳回钟祥盛的起诉不当。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项及《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第六十八条之规定，裁定如下：一、维持九江市中级人民法院（2015）九中行初字第2号行政裁定驳回钟祥盛对九江市人民政府的起诉部分；二、撤销九江市中级人民法院（2015）九中行初字第2号行政裁定驳回钟祥盛对九江市经济技术开发区管理委员会的起诉部分；三、由九江市中级人民法院指令有管辖权的基层人民法院继续审理。本裁定为终审裁定。审 判 长 葛 伟代理审判员 饶晓燕代理审判员 涂 乐二〇一六年三月十六日书 记 员 洪发胜 微信公众号“”