（2015）抚行初字第9号

裁判日期: 2016-03-16

公开日期: 2016-11-17

案件名称

张艳秋不服鸭南乡政府土地行政处理决定及被告抚远县人民政府维持行政复议决定纠纷行政判决书

法院

抚远县人民法院

所属地区

抚远县

案件类型

行政案件

审理程序

一审

当事人

张艳秋,抚远县鸭南乡人民政府,抚远县人民政府,贾忠林,贾鹏军

案由

法律依据

最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释：第五十六条

全文

黑龙江省抚远县人民法院行 政 判 决 书（2015）抚行初字第9号原告张艳秋，女，1959年11月14日生，汉族，退休工人。委托代理人孙延龙，黑龙江公盛律师事务所律师。被告抚远县鸭南乡人民政府（以下简称鸭南乡政府）。负责人董福利。委托代理人殷太波，男，1974年11月19日生，汉族。委托代理人史凤河，男，1961年12月3日生，汉族。被告抚远县人民政府。法定代表人张子通。委托代理人殷太波，男，1974年11月19日生，汉族。第三人贾忠林，男，1962年9月2日生，汉族。第三人贾鹏军，男，1986年4月2日生，汉族。原告张艳秋不服被告鸭南乡政府土地行政处理决定及被告抚远县人民政府维持行政复议决定一案，于2015年9月18日向本院提起行政诉讼。本院于2015年9月18日立案后，于2015年9月28日和2015年10月19日分别向被告鸭南乡政府、被告抚远县人民政府送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2015年11月17日公开开庭审理了本案。原告张艳秋及其委托代理人孙延龙，被告鸭南乡政府委托代理人史凤河、殷太波，被告抚远县人民政府委托代理人殷太波，第三人贾忠林、贾鹏军到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被告鸭南乡政府于2014年4月16日作出的《关于鸭南乡镇西村贾忠林、贾鹏军与张艳秋土地使用权争议的处理决定》，该决定的主要内容是：贾忠林、贾忠宝（系第三人贾鹏军的父亲，XX年去世）1993年－1995年作为抚远县鸭南乡的引进户，在抚远县鸭南乡镇西村开发耕种土地510亩至今。1996年5月1日抚远县国土资源局未经抚远县人民政府批准将XX号《土地后备资源开发许可证》颁发给张万国（系原告的哥哥，XX年去世），该证无原始审批档案，开发面积为400亩，该证所标明的开发位置与贾忠林、贾忠宝已开发的部分土地重叠。张万国取得XX号《土地后备资源开发许可证》时，该地已被贾忠林、贾忠宝开垦，因此发生土地权属争议。根据《中华人民共和国土地管理法》第十七条之规定：“开发国有荒山、荒地、荒滩用于农、林、牧、渔业生产的由县级以上人民政府批准，可以确定给开发单位使用”。抚远县国土资源局（原土地局）未经抚远县人民政府批准为张万国颁发XX号《土地后备资源开发许可证》，将贾忠林、贾忠宝部分开发的土地确定给张万国使用，属超越法定职权行为。《中华人民共和国土地管理法》第四十八条之规定：“无权批准征用、使用土地的单位或个人非法批准占用土地的，超越权限批准占用土地的，批准文件无效”。抚鸭国用XX－001号《国有土地使用证》已于2009年2月16日由持有人张艳秋本人申请办理了注销登记，该证现已实际注销。鸭南乡政府、镇西村村委会、原始开荒人及该争议地地邻均证明，争议地自1993年至今一直由被申请人贾忠林、贾忠宝开发耕种，张艳秋没有对该地进行过开荒、经营耕种。根据《中华人民共和国土地管理法》（1987年1月2日起施行1988年12月29日修正）第十七条、第四十八条，《黑龙江省土地权属争议处理办理》第四条、第十条、第十六条、第二十一条、第二十二条之规定，本着从实际出发、尊重历史、有利社会和谐稳定、谁开发、谁受益的原则，作出争议的400亩土地使用权归贾忠林、贾鹏军所有的处理决定。原告张艳秋不服，向被告抚远县人民政府申请行政复议，被告抚远县人民政府于2014年9月2日作出抚政复决[2014]5号行政复议决定书，维持被告鸭南乡政府作出的《关于鸭南乡镇西村贾忠林、贾鹏军与张艳秋土地使用权争议的处理决定》。原告张艳秋诉称，一是被告鸭南乡政府以相同的事实和理由作出与被抚远县人民法院撤销的“关于张艳秋与贾忠林、贾忠宝土地使用权争议的处理决定”相同的行政行为是严重违反法律的行为。二是被告鸭南乡政府认为争议地自1993年至今一直由贾忠林、贾忠宝开发耕种是错误的。原告认为事实上在1996年张万国取得了XX号《土地后备资源开发许可证》后，该争议地并没有被开发耕种，当时张万国合法开发土地时发现贾家二人正在该土地上非法开荒，张万国和土地执法部门曾多次制止该行为未果。说明在张万国取得土地开发许可证时，该争议地并没有被贾忠林、贾忠宝开垦耕种。三是被告鸭南乡政府以《中华人民共和国土地管理法》（1988年修正）第十七条之规定，就认定XX号《土地后备资源开发许可证》未经被告抚远县人民政府批准是无效的行为是错误的。抚远县2007年之前都是以《土地后备资源开发许可证》作为土地使用权的唯一合法标准，张万国取得的XX号《土地后备资源开发许可证》是向抚远县土地管理局履行了申报审批手续是合法有效的。鉴于法律规定结合抚远县的实际情况可以证实，抚远县核发的《土地后备资源开发许可证》是经过抚远县政府批准的。根据《土地后备资源开发许可证》原告取得了抚远县核发的国用（XX）第001号《国有土地使用证》。被告鸭南乡政府决定将争议的400亩土地使用权归第三人所有错误，第三人是没有任何合法手续的非法开垦争议土地。综上，被告鸭南乡政府作出的《关于贾忠林、贾鹏军与张艳秋土地使用权争议的处理决定》，在认定事实和法律适用上存在重大错误，请求法院撤销被告鸭南乡政府作出的该决定。原告为证明自己的主张，向本院提供了以下证据：1、鸭南乡政府作出的《关于贾忠林、贾鹏军与张艳秋土地使用权争议的处理决定》。证明被告鸭南乡政府又以相同的事实和理由作出与原具体行政行为相同的行政行为，是严重违反法律的行为，并证明该决定在认定事实和法律适用上存在重大错误。2、抚远县人民政府作出的复议决定。证明被告抚远县政府作出维持鸭南乡政府的复议决定，符合诉讼条件。3、贷款证明。证明抚远县土地局认可原告拥有争议土地使用权的事实。4、鸭南乡土管员赵恩江证明一份。证明1996年土管所曾制止贾忠宝、贾忠林在争议土地上非法开垦，同时也证明1996年该争议土地是尚未开垦土地。5、XX号《土地后备资源开发许可证》。证明1996年原告的哥哥已经取得了争议土地的合法的开发权，是真实有效的。6、国用（XX）第001号《国有土地使用证》。证明被告抚远县人民政府认可原告拥有争议土地使用权的事实。7、抚远县人民政府作出的抚政土决字[2007]2号决定。证明经国土局调查XX号《土地后备资源开发许可证》是经过依法审批，同时得到抚远县人民政府认可。8、佳木斯人民政府作出的佳政复决[2007]23号决定。证明贾忠宝、贾忠林在争议土地上非法开垦，没有任何合法手续，同时证明XX号《土地后备资源开发许可证》是经过被告抚远县人民政府批准并认可的。被告鸭南乡政府及被告抚远县人民政府辩称，一是原告于2006年向抚远县国土资源局递交了申请书，请求为其确认使用权。被告抚远县人民政府于2007年1月作出了抚政土决字[2007]2号《关于张万国与贾忠林、贾忠宝土地使用权争议的处理决定》，将土地确权给原告使用。贾忠林和贾忠宝不服该决定，于2007年11月向抚远县人民法院提起诉讼。经法院审理认为：抚远县国土资源局未经抚远县人民政府批准，为张万国颁发的XX号《土地后备资源开发许可证》将贾忠林、贾忠宝已开发的土地确定给张万国使用，抚远县国土局的颁证行为属于超越职权，XX号《土地后备资源开发许可证》不具备法律效力，判决撤销了抚远县人民政府抚政土决字[2007]2号决定。原告上诉，佳木斯市中级人民法院作出了“驳回上诉，维持原判”的行政判决，上述行政判决已生效。经调查核实认定贾忠林、贾忠宝是1993年抚远县鸭南乡的引进户，1993年至1995年开发耕种土地510亩至今。有鸭南乡镇西村村委会证明、鸭南乡政府证明，农业税票据、粮食补贴予以佐证，足以证明第三人的开发使用土地行为是真实的。2013年1月20日作出的《关于张艳秋与贾忠林、贾忠宝土地使用权争议的处理决定》，原告起诉，法院以认定事实不清、证据不足撤销了被告鸭南乡政府作出的该决定。2014年4月重新作出《关于鸭南乡镇西村贾忠林、贾鹏军与张艳秋土地使用权争议的处理决定》，该决定是依照（2008）抚行初字第3号行政判决书、（2008）佳行终字第22号判决书为主要依据，根据事实依法为第三人贾忠林、贾鹏军确认其使用权的。经被告抚远县人民政府行政复议〔2014〕5号决定认为，该争议的土地一直由贾忠林、贾忠宝开发耕种至今。原告从未对争议土地进行开发、利用，抚远县国土局为原告办理的抚鸭国用XX－001号《国有土地使用证》，2009年2月16日由持证人原告本人申请办理了注销登记，该证现已注销。XX号《土地后备资源开发许可证》不具备法律效力。根据《中华人民共和国土地管理法》第十七条之规定：“开发国有荒山、荒地、荒滩用于农、林、牧、渔业生产的，由县级以上人民政府批准，可以确定给开发单位使用”。《中华人民共和国土地管理法》第四十八条规定:“无权批准征用、使用土地单位或个人非法批准占用土地的，超越权限批准占用土地的，批准文件无效”。因此，被告鸭南乡政府于2014年4月16日作出的《关于鸭南乡镇西村贾忠林、贾鹏军与张艳秋土地使用权争议的处理决定》，认定事实清楚，证据确凿，适用法律正确，程序合法，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项之规定，被告抚远县人民政府决定：维持被告鸭南乡政府《关于鸭南乡镇西村贾忠林、贾鹏军与张艳秋土地使用权争议的处理决定》的决定。二是程序合法，适用法律正确。根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条之规定，该权属争议属于被告受理范围，是经过重新调查和取证后作出的。且证据有了更加充分的证明力。是按照《中华人民共和国土地管理法》和《黑龙江省土地权属争议处理办法》等相关法律规定，本着从实际出发，尊重历史，谁开发谁受益的原则，作出的该决定。原告没有对争议地进行过开发、使用，没有合法有效的土地权属证照，鸭南乡政府、镇西村村委会、原始开荒人及地邻均证明，争议地自1993年至今一直由贾忠林、贾忠宝开发耕种，张万国、原告没有对该地进行过开荒、经营、耕种。三是该决定证据充分确凿，合法有效。该决定是被告鸭南乡政府与国土局共同调查取得，与本案事实具有关联性、合法性，证据来源合法，内容真实可信，且两审判决已经认定了有关证据材料的证明效力。四是原告已失去诉讼权利。被告鸭南乡政府2014年4月16日作出的决定，原告不服申请行政复议，被告抚远县人民政府作出了抚政复决〔2014〕5号行政复议决定书。并交待诉权，如不服复议决定，可在收到本决定书之日起15日内向人民法院提出诉讼。原告已于2014年9月7日收到复议决定，事隔一年2015年9月12日递交的行政诉状，依法对原告的诉讼不应受理，对原告的诉讼请求应予以驳回。综上所述：被告鸭南乡政府2014年4月16日作出的《关于鸭南乡镇西村贾忠林、贾鹏军与张艳秋土地使用权争议的处理决定》，认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。被告抚远县人民政府作出的抚政复决〔2014〕5号行政复议决定书，认定事实清楚，证据确凿，程序合法，适用法律正确，请求抚远县人民法院依法予以维持。被告鸭南乡政府及被告抚远县人民政府向本院提交了证明原行政行为合法性的以下证据、依据：1、（2008）抚行初字第3号行政判决书。证明确权给原告的处理决定已撤销，为张万国的发证行为超越职权，不具备法律效力。2、（2008）佳行终字第22号行政判决书。证明驳回原告的上诉，维持原判，审理查明事实与原判法律决定的事实一致，重新作出具体行政行为。3、鸭南乡政府证明。证明第三人是1993年引进的开发户，土地一直由第三人开发耕种。4、镇西村村委会证明。证明第三人是1993年开发土地623亩，一直由第三人耕种，各项税费及粮食补贴由第三人交纳和领取。5、农业税、提留款、粮食补贴发放票据。证明该地自1993年由第三人经营，各项税费由第三人交纳。6、贾忠林《土地后备资源开发许可证》。证明贾忠林办理过农业用地审批手续。7、张万国的《土地后备资源开发许可证》。证明没有经过县政府审批，法院认定属无效证照。8、张艳秋申请XX年－001土地登记审批表。证明2009年张艳秋本人申请注销XX－001号国有土地使用证。9、开荒证明。证明是李传有当年给贾忠林、贾忠宝开荒32垧。10、李显柱调查笔录。镇西村主任证明土地是贾家两兄弟开发使用情况。11、张严雪、尹发东、尹发亮证明与调查笔录。地邻证明贾忠林、贾忠宝开发、耕种土地情况。12、李正洲调查笔录。村会计证明贾忠林、贾忠宝实际地数，93年开始耕种的事实。13、抚政复决〔2014〕5号行政复议决定书。证明维持鸭南乡政府作出的《关于鸭南乡镇西村贾忠林、贾鹏军与张艳秋土地使用权争议的处理决定》的决定。14、邮寄凭证。证明原告已过诉讼时效。第三人贾忠林、贾鹏军未提供证据和书面陈述。第三人贾忠林庭审中述称，原告提供的《土地后备资源开发许可证》不真实，是超越权限取得的。庭审质证时，原告对二被告提供的证据1认为，对证明的事项有异议，并不能说明法院把XX号《土地后备资源开发许可证》撤销，法院撤销的是土地使用权争议的处理决定。对证据2没有异议。对证据3的真实性有异议，与事实不符，鸭南乡没有下达正式文书。对证据4的真实性有异议，贾忠林提供的是假票据，其提供的是另一块地的票据，该证据与争议地无关。对证据5的真实性有异议，与争议土地无关。对证据6的真实性有异议，与争议土地无关，是另一块地。对证据7证明的事项有异议，法院在审判行政诉讼过程中有阐述理由的权利，抚远法院没有下达任何判决裁定确定此开发许可证无效，而撤销的是政府作出的土地争议的处理决定。对证据8认为，真实性没有异议，对证明事项有异议，不是原告的真实意思表示，是在诱骗的情况下作出的。对证据9的真实性有异议，与本争议土地无关，该证据是假证据。对证据10的真实性有异议，不真实，与本案争议土地无关。对证据11的真实性有异议，不真实。对证据12的真实性有异议，不真实。对证据13没有异议。对证据14证明的事项有异议，没过诉讼时效，确实收到了，日期没有记载。庭审质证时，第三人对被告提供的证据均无异议。庭审质证时，二被告对原告提供的证据1的真实性没有异议，对证明内容有异议，该处理依法依规经调查后作出的。对证据2的真实性没有异议，对证明的内容有异议，该处理依法依规经调查后作出的。对证据3的真实性没有异议，对证明内容有异议，该贷款不能证明地是原告开发。对证据4有异议，赵恩江不是鸭南乡土管员，没有卷宗材料证明对贾忠林、贾忠宝的非法开荒行为进行过制止和处罚。对证据5的真实性没有异议，对证明的内容有异议，(2008)抚行初字第3号、(2008)佳行终字第22号行政判决书均认定对张万国的发证行为超越职权，属无效证照。对证据6的真实性没有异议，对证明的问题有异议，该土地证已经原告自行申请撤销。对证据7的真实性没有异议，对证明内容有异议，该决定已被法院撤销，法院认为属超越职权，属无效证照。对证据8的真实性没有异议，对证明内容有异议，该决定已被法院撤销，法院认为属超越职权，属无效证照。庭审质证时，第三人对原告提供的证据1、2的真实性无异议。对证据3认为，只能证明贷款了，不能证明地是谁的。对证据4认为，鸭南乡的土管员是汪立志，赵恩江是寒葱沟土管所的，地在鸭南。对证据5认为，没有这个地块，就是为了贷款发的证，鸭南乡土管员不知道。对证据6、7无异议。对证据8认为，1993年第三人自费开发，当时开荒100多公顷地。经庭审质证，本院对被告提供的证据作如下确认：证据1、2，因是生效的人民法院判决，且原告亦未提供相反的证据予以反驳，故对被告欲证明的事项，本院予以采信。证据3、4，因原告对其质证意见未提供相应证据证实，故对被告欲证明的事项，本院予以采信。证据5，因二被告未提供该证据与案件事实之间的证明关系，对该份证据不予采纳。证据6，因与案件争议土地面积不一致，故对被告欲证明的事项，本院不予采信。证据7，因是已为人民法院发生法律效力的裁判所确认的事实，故对被告欲证明的事项，本院予以采信。证据8，因原告对该证据的真实性无异议，亦未提供证据证明其是在被诱骗的情况下申请注销XX-001号国有土地使用证，故对被告欲证明的事项，本院予以采信。证据9，因与本案无关，故对被告欲证明的事项，本院不予采信。证据10、11、12，是国土资源行政主管部门依法调查取证取得，故对被告欲证明的事项，本院予以采信。证据13，因原告及第三人均无异议，故对被告欲证明的事项，本院予以采信。证据14，因原告曾主张过诉权，对该证据不予采纳。经庭审质证，本院对原告提供的证据作如下确认：证据1，因被告及第三人对该证据的真实性均无异议，故对该证据的真实性，本院予以确认。因原告未提供相应证据证明其主张，故对原告欲证明的事项，本院不予采信。证据2，因被告及第三人对该证据的真实性无异议，故对该证据的真实性，本院予以确认。证据3，因该证据与本案无关，故对原告欲证明的事项，本院不予采信。证据4，因被告及第三人对证明人赵恩江身份提出异议，原告亦未提供证据证明，故对原告欲证明的事项，本院不予采信。证据5，因法院生效判决已确认该证据不具备法律效力，故对原告欲证明的事项，本院不予采信。证据6，因该证据原告已自行申请注销，故对原告欲证明的事项，本院不予采信。证据7、8，因已被人民法院生效判决撤销，故对原告欲证明的事项，本院不予采信。经审理查明，贾忠林和贾忠宝是1993年抚远县鸭南乡的引进户，在鸭南乡镇西村开发土地并一直耕种。1996年张万国办理了XX号《土地后备资源开发许可证》，该证所标明的应开发位置与贾忠林和贾忠宝已开发的土地重叠。2006年原告请求为其确权，被告抚远县人民政府于2007年1月25日作出了抚政土决字[2007]2号《关于张万国与贾忠林、贾忠宝土地使用权争议的处理决定》，第三人贾忠宝不服该决定向佳木斯市人民政府申请复议。佳木斯市人民政府于2007年10月26日作出了佳政复决[2007]23号复议决定，维持了被告抚远县人民政府作出的抚政土决字[2007]2号决定。第三人贾忠宝不服于2007年11月12日向抚远县人民法院提起行政诉讼。抚远县人民法院（2008）抚行初字第3号行政判决书认定抚远县国土资源局未经被告抚远县人民政府批准，超越法定职权颁发给张万国的XX号《土地后备资源开发许可证》不具备法律效力，判决撤销被告抚远县人民政府作出的抚政土决字[2007]2号《关于张万国与贾忠林、贾忠宝土地使用权争议的处理决定》。原告不服提起上诉，佳木斯市中级人民法院（2008）佳行终字第22号行政判决书判决“驳回上诉，维持原判”，上述行政判决书已经生效。抚鸭国用（XX）第001号《国有土地使用证》于2009年2月16日由持证人原告申请办理了注销登记，该证现已注销。被告鸭南乡政府根据第三人的申请于2014年4月16日作出《关于鸭南乡镇西村贾忠林、贾鹏军与张艳秋土地使用权争议的处理决定》，认定争议的400亩土地使用权归第三人贾忠林、贾鹏军所有。原告不服向被告抚远县人民政府申请行政复议，被告抚远县人民政府于2014年9月2日作出抚政复决〔2014〕5号行政复议决定书，维持被告鸭南乡政府《关于鸭南乡镇西村贾忠林、贾鹏军与张艳秋土地使用权争议的处理决定》。原告不服向本院提起行政诉讼要求撤销被告鸭南乡政府于2014年4月16日作出《关于鸭南乡镇西村贾忠林、贾鹏军与张艳秋土地使用权争议的处理决定》。本院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》（一九八七年一月一日施行）第十七条规定，开发国有荒山、荒地、荒滩用于农、林、牧、渔业生产的，由县级以上人民政府批准，可以确定给开发单位使用。第四十八条规定，无权批准征用、使用土地单位或个人非法批准土地的，超越权限批准占用的土地，批准文件无效。张万国办理的XX号《土地后备资源开发许可证》已被法院生效判决确认不具备法律效力。抚鸭国用（XX）第001号《国有土地使用证》已由原告申请办理了土地权利消灭的注销登记，该证现已注销。因此争议的400亩土地与原告没有法律上的利害关系，故对原告的诉讼请求，本院不予支持。依照最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项的规定，判决如下：驳回原告张艳秋的诉讼请求。案件受理费50.00元由原告负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于黑龙江省佳木斯市中级人民法院。审　判　长　　李晓莉人民陪审员　　丛云生人民陪审员　　赵广智二〇一六年三月十六日书　记　员　　何家峰 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