（2016）鄂05行终11号

裁判日期: 2016-02-15

公开日期: 2016-12-30

案件名称

ＸＸ与宜昌市人力资源和社会保障局不履行法定职责二审行政判决书

法院

湖北省宜昌市中级人民法院

所属地区

湖北省宜昌市

案件类型

行政案件

审理程序

二审

当事人

ＸＸ,宜昌市人力资源和社会保障局

案由

法律依据

《中华人民共和国行政诉讼法》：第八十九条

全文

湖北省宜昌市中级人民法院行政判决书（2016）鄂05行终11号上诉人（原审原告）ＸＸ，男，汉族，1964年9月16日出生，无职业，住湖北省五峰土家族自治县。被上诉人（原审被告）宜昌市人力资源和社会保障局。住所地：宜昌市沿江大道**号。法定代表人李柏红，该局局长。委托代理人吴君，宜昌市人力资源和社会保障局养老保险科干部。特别授权代理。委托代理人杨晓国，湖北西陵律师事务所律师。特别授权代理。上诉人ＸＸ因诉被上诉人宜昌市人力资源和社会保障局（以下简称市人社局）不履行政府信息公开法定职责一案，不服宜昌市西陵区人民法院（2015）鄂西陵行初字第00046号行政判决，向本院提起上诉。本案于2016年1月11日立案受理，并依法组成合议庭对本案进行了审理。本案现已审理终结。原审法院根据被告举证及原告提交的证据并经庭审质证综合认定如下事实：2015年5月15日，原告ＸＸ将《市人社局信息公开申请表》以挂号信方式交邮政部门邮递，信封上填写的收件人为被告原负责人张军平，信封封面落款处标注了“政府信息公开申请”的内容，字体较小。ＸＸ在上述申请表中要求被告信息公开的内容为：1、2014年7月24日申请人王艳（原告之妻）申请特殊工种提前退休，五峰县上报给被告的全部审批材料（含申请人王艳自己提供给被告的书面材料）；2、公开王艳不服市人社局认定通知后，在西陵区人民法院诉讼的全部证据材料（行政审批的全部材料）；3、公开原五峰县铁合金厂（现阳成合金有限公司）职工以特殊工种提前退休的正式招工审批记录，公开特殊工种已经提前退休的养老手册。同年5月16日，市人社局收发室收到了ＸＸ寄出的挂号信，收发室工作人员将上述挂号信送到了张军平办公室，因张军平患重病住院，上述挂号信没有开启。ＸＸ认为市人社局对其提出的信息公开申请迟迟未予答复，属不履行法定职责，于2015年7月8向原审法院邮寄行政诉讼起诉书及相关证据材料，提起行政诉讼，请求：1、确认被告不履行政府信息公开法定职责违法；2、判令被告公开原告书面申请的政府信息公开内容并书面回复，作出具体行政行为；3、判令被告承担诉讼费用。原审法院受理其起诉后，于同年7月22日向市人社局送达了起诉状副本及应诉通知书等法律文书，市人社局于2015年7月24日作出《关于ＸＸ要求信息公开的回复》，其主要内容为：1、原告要求公开涉及包括王艳在内的第三人的档案信息，被告依法不能向原告公开，王艳的相关材料应该向五峰土家族自治县人力资源和社会保障局（以下简称五峰县人社局）提出申请；2、原告要求公开王艳在西陵区人民法院提起行政诉讼的全部材料（被告行政审批的全部材料），上述材料被告在诉讼过程中已经全部向原告公开，原告已获知了有关王艳退休审批全部材料信息，其申请公开该信息，不符合法律规定。（3）王艳因退休审批事宜，向西陵区人民法院起诉被告，经过了一、二审诉讼程序，原告是王艳的代理人，原告已获知了有关王艳退休审批材料的全部信息，不属被告应该向原告公开的信息。市人社局向ＸＸ邮寄了上述答复，ＸＸ于2015年7月27日收到。上述答复落款为市人社局，但没有加盖市人社局单位公章。另查明：1、市人社局原负责人张军平因重病，于2015年5月13日住院治疗，后转至北京市相关医院治疗。2、2014年7月24日，ＸＸ之妻王艳向五峰县人社局提出办理提前退休的书面申请，该局按规定上报至市人社局，并报送了王艳的档案资料，由市人社局审查。市人社局审查后认定王艳不符合提前退休条件，于2014年8月29日作出宜市人社退字（2014）067号退休条件认定通知（以下简称067号退休条件认定通知）。同日，市人社局将王艳的档案退回至五峰县人社局。王艳不服067号退休条件认定通知，于同年9月24日向原审法院提起行政诉讼，请求法院判决撤销市人社局作出的认定通知。原审法院受理后，市人社局向法院提交的作出067号退休条件认定通知的全部证据均在庭审中进行了举证，ＸＸ作为王艳特别授权代理人对上述证据进行了质证。原审法院于2014年12月11日作出（2014）鄂西陵行初字第00041号行政判决，驳回了王艳的诉讼请求。王艳提起上诉后，宜昌市中级人民法院于2015年3月23日作出（2015）鄂宜昌中行终字第00029号行政判决，驳回上诉，维持原判。原审法院根据认定的事实认为，本案为原告ＸＸ诉被告市人社局不履行政府信息公开法定职责案，本案争议的焦点是原告起诉被告不作为的理由是否成立。本案应该从两方面进行审查，第一，原告向被告申请公开政府信息，被告不予公开是否有事实依据和法律依据；第二，被告对原告所作《关于ＸＸ要求信息公开的回复》程序是否合法。1、原告向被告申请公开政府信息，被告不予公开是否有事实依据和法律依据。《中华人民共和国政府信息公开条例》（以下简称《政府信息公开条例》）第二条规定：“本条例所称政府信息，是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。”第十七条规定：“行政机关制作的政府信息，由制作该政府信息的行政机关负责公开；行政机关从公民、法人或者其他组织获取的政府信息，由保存该政府信息的行政机关负责公开。”以上规定说明，行政机关所公开的政府信息，应当是与履行行政管理职责密切相关，且是以一定形式记录、保存的信息。申请人要求行政机关公开的政府信息范围，亦应当是该机关在履职过程中制作或保存的现有文件或材料，若申请人要求行政机关公开的政府信息，行政机关并未制作或保存，则不属于该机关应当公开的政府信息。本案原告向被告申请信息公开的内容是：1、2014年7月24日申请人王艳（原告之妻）申请特殊工种提前退休，五峰县上报给被告的全部审批材料（含申请人王艳自己提供给被告的书面材料）；2、公开王艳在宜昌市西陵区人民法院提起行政诉讼的全部证据材料（行政审批的全部材料）；3、公开原五峰县铁合金厂（现阳成合金有限公司）职工以特殊工种提前退休的正式招工审批记录，公开特殊工种已经提前退休的养老手册。从本案查明的事实看，ＸＸ之妻王艳不服被告市人社局于2014年8月29日作出的067号退休条件认定通知，向宜昌市西陵区人民法院提起了行政诉讼，该案于同年10月15日公开开庭进行了审理。ＸＸ作为王艳特别授权代理人已获知了有关王艳退休审批全部材料的信息，原告、被告向法院提交的证据，均在（2014）鄂西陵行初字第00041号行政判决书中进行了列举，案件所有证据材料当事人均可以依照法定程序查阅。原告申请被告公开的政府信息第一项和第二项内容显然不符合《政府信息公开条例》的相关规定。关于原告申请被告公开的政府信息第三项内容，被告既非上述政府信息的制作机关，也非保存机关，原告要求被告公开上述信息没有法律依据，且原告申请公开的第三项内容属职工档案材料，根据《企业职工档案管理工作规定》第十七条第一款第（四）项规定：“任何个人不得查阅或借用本人及亲属（包括父母、配偶、子女及兄弟姐妹等）的档案”。尽管原告与王艳系夫妻关系，但依照规定，被告不能向原告公开王艳档案资料的相关内容。原告申请公开其他人的档案资料，也不符合上述规定。综上，被告不向原告公开其申请公开的政府信息有事实依据和法律依据。2、被告所作《关于ＸＸ要求信息公开的回复》程序是否合法。《政府信息公开条例》第二十一条规定：“对申请公开的政府信息，行政机关根据下列情况分别作出答复：（一）属于公开范围的，应当告知申请人获取该政府信息的方式和途径；（二）属于不予公开范围的，应当告知申请人并说明理由；（三）依法不属于本行政机关公开或者该政府信息不存在的，应当告知申请人。对能够确定该政府信息的公开机关的，应当告知申请人该行政机关的名称、联系方式；（四）申请内容不明确的，应当告知申请人作出更改、补充。”《政府信息公开条例》第二十四条第二款规定：“行政机关收到政府信息公开申请，不能当场答复的，应当自收到申请之日起15个工作日内予以答复。”《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第十条规定：“被告对原告要求公开或者更正政府信息的申请无正当理由逾期不予答复的，人民法院应当判决被告在一定期限内答复。原告一并请求判决被告公开或者更正政府信息且理由成立的，参照第九条的规定处理。”本案中，原告于2015年5月15日将《市人社局信息公开申请表》以挂号信方式交邮政部门邮递，因原告填写的收件人为被告市人社局原负责人张军平，××住院，导致上述挂号信没有开启。在原告认为被告没有履行信息公开法定职责向原审法院提起行政诉讼后，被告于2015年7月24日作出了《关于ＸＸ要求信息公开的回复》，并向原告邮寄送达，属有正当理由逾期答复原告，故被告作出的《关于ＸＸ要求信息公开的回复》程序合法。原告于2015年7月27日收到上述回复，落款为被告市人社局，但没有加盖被告单位印章，该回复载体存在瑕疵，但对原告的权利不产生实际影响。综上，原告诉被告不履行政府信息公开法定职责的理由不能成立，其诉讼请求法院不能支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第十二条的规定，判决如下：一、驳回原告ＸＸ请求依法判决确认被告市人社局不履行政府行政（信息）公开职责违法的诉讼请求；二、驳回原告ＸＸ请求判决被告市人社局公开原告书面申请的政府行政（信息）公开内容并书面回复，作出具体行政行为的诉讼请求。ＸＸ不服，向本院提起上诉称：1、上诉人在一审法院开庭前口头申请审判长向建军等人回避，庭审过程中又申请其回避，一审判决对此均未显示。另针对上诉人的回避申请，一审法院院长审批的文书未经上诉人质证、签字认可。一审法院程序违法。2、上诉人提出信息公开申请后，被上诉人超期2个多月未作答复。被上诉人的行为不仅违反了《政府信息公开条例》第二十四条的规定，也违反了该条例第二十一条、第四十五条的规定。3、被上诉人负责人生病不能成为其不依法履行职责的理由。4、被上诉人提交的答辩状清清楚楚地载明，上诉人之妻王艳的档案在西陵区人民法院2014年第41号行政案件开完庭后才退回五峰县人社局，同时该答辩状还载明，王艳档案全部材料提交给了西陵区人民法院，由此证明西陵区人民法院在（2014）鄂西陵行初字第00041号判决中隐藏了证据。5、上诉人于2015年7月27日收到被上诉人作出的答复，该答复落款为市人社局，但没有加盖被上诉人单位公章，一审法院仅认定该答复载体存在瑕疵，但对上诉人的权利不产生实际影响。上诉人认为，法院为被上诉人行政不作为、乱作为保驾护航，对上诉人的权利有实质影响。综上，请求：1、二审法院撤销一审判决；2、确认一审法院判决程序违法，实体违法，认定事实不清；3、改判支持上诉人的诉讼请求或发回重新审理；4、由被上诉人承担本案诉讼费。另申请二审法院依法调取一审法院2015年8月14日上午对本案开庭审理的全程录音录像。二审诉讼中，上诉人对其要求调取原审法院2015年8月14日上午对本案开庭审理的全程录音录像资料的申请目的，明确为：一是为了证明原审法院对其提出的回避申请，存在程序不合法；二是为了证明被上诉人提交的《职工档案移交传递函》未经上诉人质证。被上诉人宜昌市人社局辩称：1、一审法院程序合法。上诉人在一审提出回避申请后，一审法院对此专门休庭，请示院长对是否回避作出决定后才继续开庭，并未违法审理。2、上诉人邮寄的信息公开申请信封封面上写的是被上诉人原负责人张军平的名字，××在医院治疗，该信件被上诉人工作人员未开启，导致被上诉人逾期对上诉人的申请作出回复，但被上诉人逾期确属有正当事由。3、上诉人申请公开的信息中能够公开的信息，被上诉人已经在原来的行政诉讼过程中向上诉人予以了公开。4、被上诉人作出的回复虽未盖公章，但落款是被上诉人单位，上诉人也认可收到了该回复，可以认定该回复有效。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求二审法院驳回上诉，维持原判。原判所载明的证据材料均已随案移送本院。二审诉讼过程中，上诉人向本院补充提交了如下证据：1、2014年8月29日，市人社局对上诉人之妻王艳申请办理特殊工种提前退休的档案材料审核完毕后，将档案退回五峰县人社局的《职工档案移交传递函》，五峰县人社局2016年1月25日在该传递函上批注有以下内容：“王艳代理人ＸＸ提交的两次证明材料都装入其档案一并移交市局审核（2014年7月25日和2014年8月7日）。”2、被上诉人2015年7月25日就本案提交的一审答辩状。3、上诉人2014年提交给五峰县人社局的证据清单复印件、上诉人之妻王艳在原五峰铁合金厂领取工资的部分工资发放花名册复印件等证据。上诉人提交上述证据拟证明：1、被上诉人在2015年7月25日的答辩状中称“行政诉讼后，王艳的档案即退回至五峰县人社局”的说法，与1号证据传递函中所显示的退档时间不一致。2、3号证据系上诉人主张被上诉人和法院在王艳诉市人社局作出的067号退休条件认定通知一案中所隐藏的证据。被上诉人质证认为，被上诉人没有必要隐藏上诉人证据，上诉人提交的证据亦无法证明其主张。本院对上诉人补充提交证据的真实性予以认可，但上述证据不足以证明上诉人认为被上诉人和法院隐藏其提交证据的主张。本院根据本案有效证据所认定的案件基本事实与原判无异。本院认为，本案当事人二审争议的焦点问题是：1、2015年5月15日，上诉人以邮寄挂号信的方式向被上诉人提交信息公开申请后，被上诉人于同年7月24日给上诉人作出的书面回复，是否构成不履行政府信息公开法定职责。2、被上诉人对上诉人作出回复的程序是否合法。关于被上诉人给上诉人作出的书面回复是否构成不履行政府信息公开法定职责。上诉人ＸＸ2015年5月15日在申请表中要求被上诉人公开的信息内容为：1、2014年7月24日申请人王艳（上诉人之妻）申请特殊工种提前退休，五峰县上报给被上诉人的全部审批材料（含申请人王艳自己提供给被上诉人的书面材料）；2、公开王艳不服市人社局认定通知后，在西陵区人民法院诉讼的全部证据材料（行政审批的全部材料）；3、公开原五峰县铁合金厂（现阳成合金有限公司）职工以特殊工种提前退休的正式招工审批记录，公开特殊工种已经提前退休的养老手册。被上诉人2015年7月24日给上诉人作出的书面回复主要内容为：1、上诉人要求公开涉及包括王艳在内的第三人的档案信息，被上诉人依法不能向上诉人公开，王艳的相关材料应该向五峰县人社局提出申请；2、上诉人要求公开王艳在西陵区人民法院提起行政诉讼的全部材料（被上诉人行政审批的全部材料），上述材料被上诉人在诉讼过程中已经全部向上诉人公开，上诉人已获知了有关王艳退休审批全部材料信息，其申请公开该信息，不符合法律规定。（3）王艳因退休审批事宜，向西陵区人民法院起诉被上诉人，经过了一、二审诉讼程序，上诉人是王艳的代理人，已获知了有关王艳退休审批材料的全部信息，不属被上诉人应该向上诉人公开的信息。从上诉人申请公开的信息内容来看，上诉人申请公开的第一、第二项信息均属与上诉人之妻王艳申请特殊工种提前退休有关的审批材料，其中第一项要求公开的信息是五峰县人社局上报的审批材料，第二项是被上诉人作出067号退休条件认定通知的审批材料。对此，本院认为：1、从本案查明的事实来看，五峰县人社局上报的审批材料，被上诉人已退回五峰县人社局，上诉人要求公开前述审批材料，应向五峰县人社局提出。2、被上诉人作出067号退休条件认定通知的审批材料，被上诉人在西陵区人民法院审理（2014）鄂西陵行初字第00041号行政案件过程中，已全部向西陵区人民法院提交，并在庭审中举证，上诉人在该案中作为王艳的委托代理人对被上诉人举证已进行质证，前述证据的信息内容上诉人已知悉，且所有证据材料当事人均可以依照法定程序查阅。3、根据上诉人在二审中的陈述以及补充提供的证据材料，上诉人称被上诉人以及两级法院隐藏的证据，主要是王艳在申请特殊工种提前退休时自己提交的证据。作为王艳的委托代理人，上诉人对其自己提交的证据内容本身应该知晓，另鉴于包括王艳申请材料在内的全部档案材料已退回，上诉人仍应向五峰县人社局申请公开相关信息。上诉人申请被上诉人公开信息的第三项内容属职工档案材料，根据《企业职工档案管理工作规定》第十七条第一款第（四）项规定：“任何个人不得查阅或借用本人及亲属（包括父母、配偶、子女及兄弟姐妹等）的档案。”上诉人申请公开王艳以及其他职工的档案材料不符合前述规定，被上诉人对该项信息内容回复不予公开有法律依据。关于被上诉人对上诉人作出回复的程序是否合法。根据上诉人上诉状载明的内容，上诉人称被上诉人程序违法主要包括两方面：1、被上诉人对上诉人的信息公开申请逾期作出回复。2、被上诉人邮寄给上诉人的书面回复没有加盖被上诉人单位公章。对此，原审判决已作详尽分析认定，本院与原审法院持相同意见。至于一审法院是否存在程序违法。经查阅一审卷宗，上诉人认为被上诉人未履行政府信息公开法定职责，向原审法院提起行政诉讼后，该院于2015年7月17日立案受理，2015年8月10日，上诉人以电话的方式向原审法院行政庭提出口头申请，要求本案的审判长向建军回避。原审法院合议庭将上诉人申请回避的理由书面报告给分管副院长唐静，唐静副院长于当日签署意见：“该报告内容已向方正权院长请示，经研究决定，不同意ＸＸ的回避申请”；2015年8月14日，原审法院对本案公开开庭审理，上诉人当庭又提出要求审判员冯丽娥、书记员肖莉回避的申请。原审法院对其提出的要求审判员冯丽娥回避的申请，专门休庭并书面请示了分管副院长唐静，唐静副院长经请示方正权院长后，于当日签署了“不同意ＸＸ提出的回避申请”的意见。审判长向建军随后当庭告知了上诉人原审法院不同意其回避申请的决定，并当庭驳回了上诉人要求书记员肖莉回避的申请。上述事实有原审法院合议庭2015年8月10日、8月14日的书面报告以及2015年8月14日的庭审笔录在卷佐证，原审法院对上诉人提出的回避申请的处理程序符合《中华人民共和国行政诉讼法》第五十五条的规定。至于被上诉人提交的《职工档案移交传递函》是否未经上诉人质证。经查阅一审卷宗，原审法院2015年8月14日的庭审笔录第3页，被上诉人当庭提交的证据4，即《职工档案移交传递函》，该证据及被上诉人提交的其他证据，已经过当庭举证质证。上诉人称《职工档案移交传递函》未经质证，与原审法院庭审笔录载明的事实不符。综上，被上诉人2015年7月24日给上诉人作出的书面回复，与《政府信息公开条例》的相关规定并不相悖，回复内容不构成不履行政府信息公开法定职责；其程序虽存在一定瑕疵，但对上诉人的实体权益并未产生实际影响。原审法院判决驳回上诉人的诉讼请求，认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。上诉人的上诉理由不能成立，上诉主张本院不予支持。据此，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本案二审诉讼费50元，由上诉人ＸＸ负担。本判决为终审判决。审判长　钟　波审判员　曹　斌审判员　胡振元二〇一六年二月十五日书记员　宋佳佳微信公众号“”