（2016）宁02行初20号
裁判日期: 2016-02-14
公开日期: 2017-03-16
案件名称
张学红与石嘴山市人民政府、石嘴山市惠农区人民政府土地承包经营权纠纷一审行政判决书
法院
宁夏回族自治区石嘴山市中级人民法院
所属地区
宁夏回族自治区石嘴山市
案件类型
行政案件
审理程序
一审
当事人
张学红,石嘴山市人民政府,石嘴山市惠农区人民政府,雍会平,何国凤,惠农区燕子墩乡外西河村村民委员会
案由
法律依据
《中华人民共和国行政诉讼法》：第六十九条
全文
.MsoNormal{margin-top:0cm;margin-bottom:0px}宁夏回族自治区石嘴山市中级人民法院p t ” > 行 政 判 决 书（2016）宁02行初20号原告张学红，男，1973年4月15日出生，汉族，农民，住石嘴山市。委托代理人赵家鹏，宁夏宁正律师事务所律师。被告石嘴山市人民政府。住所地：石嘴山市大武口区。法定代表人沈左权，石嘴山市人民政府代市长。委托代理人雷建设。被告石嘴山市惠农区人民政府。住所地：石嘴山市惠农区。法定代表人李彬，石嘴山市惠农区人民政府区长。委托代理人宋尚礼，石嘴山市惠农区人民政府法制办负责人。委托代理人葛涛，宁夏塞北律师事务所律师。第三人雍会平，男，1981年1月15日出生，汉族，无固定工作，住石嘴山市。委托代理人杨国荣，宁夏塞北律师事务所律师。第三人何国凤，女，1954年7月5日生，汉族，农民，住石嘴山市。委托代理人杨国荣，宁夏塞北律师事务所律师。第三人惠农区燕子墩乡外西河村村民委员会。住所地：惠农区。法定代表人杨占军，惠农区燕子墩乡外西河村村民委员会书记兼村委会主任。原告张学红因要求撤销被告发放给第三人雍会平、何国凤的惠农地承包权（2015）第13013号《农村土地承包经营权证》，于2016年8月8日向本院提起行政诉讼。本院于2016年8月9日立案后，于2016年8月18日、8月19日向两被告送达了起诉状副本和应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2016年9月27日、2016年12月1日公开开庭审理了本案。原告张学红及其诉讼代理人赵家鹏，被告石嘴山市人民政府诉讼代理人雷建设，石嘴山市惠农区人民政府副区长叶尤刚及其诉讼代理人葛涛，第三人雍会平、何国凤及其诉讼代理人杨国荣，第三人惠农区燕子墩乡外西河村村民委员会主任杨占军到庭参加诉讼。本案现已审理终结。2015年9月23日，第三人何国凤代表家庭与惠农区燕子墩乡外西河村村民委员会签订《农村土地（耕地）承包合同》一份，承包经营该村的20.83亩土地，承包期限为30年，自1997年1月1日至2026年12月31日。2015年9月17日，被告石嘴山市惠农区人民政府为何国凤发放了惠农地承包权（2015）第13013号《农村土地承包经营权证》。张学红不服上述行政行为，于2016年5月5日向石嘴山市人民政府申请行政复议。2016年7月15日，石嘴山市人民政府作出行政复议决定书，维持了石嘴山市惠农区人民政府为何国凤发放的惠农地承包权（2015）第13013号《农村土地承包经营权证》。原告诉称，原告系惠农区燕子墩乡外西河村一队村民，在本村集体原有承包地17.4亩。第三人雍会平、何国凤系母子关系，原曾是本村农民，在本集体有承包地15.18亩。2001年，第三人雍会平、何国凤全家迁户至石嘴山市农牧场，其承包的15.18亩土地撂荒被他人取土，导致无法耕种。原告的承包地毗邻该土地。看到这种情形，原告于2004年开春花费一个月的时间和大量的人力物力，将毗邻的3.02亩土地平整后重新耕种并具有一定的生产能力。2010年春，燕子墩乡外西河村村民委员会两次确定了第三人雍会平、何国凤撂荒耕地的行为，并将该3.02亩耕地重新丈量并确定在原告名下，由原告一直耕种至今。2016年3月24日，原告突然接到惠农区法院传票，第三人雍会平、何国凤一纸诉状将原告告上法庭，要求原告返还代耕的3.02亩土地。至此，原告才知道被告已于2015年9月17日将包括该3.02亩耕地在内的20.83亩耕地的承包经营权确认在第三人雍会平、何国凤名下，并为其发放了土地承包经营权证。综上，原告认为，首先，原告与第三人雍会平、何国凤之间并不存在任何代耕事实，该3.02亩土地是雍会平、何国凤迁出本村后撂荒，原告自行平整并投入大量人力物力才恢复的耕地；其次，由于第三人雍会平、何国凤撂荒耕地长达三年，此事已经本村村委会确认并依法收回其之前享有的承包经营权，并经村集体两次决定将包括该3.02亩耕地在内的15.18亩耕地的经营权确认给包括原告在内的9名农户名下。因此原告认为被告在未进行调查研究的情况下，将雍会平、何国凤撂荒后由原告重新平整耕种12年，并经村集体两次确认给原告的3.02亩土地的经营权又确认给第三人雍会平、何国凤，为其办理土地承包经营权证的行为明显错误。现原告依据《行政诉讼法》第49条之规定提起诉讼，请求法院：撤销被告发放给第三人雍会平、何国凤的惠农地承包权(2015)第13013号《农村土地承包经营权证》。原告提供如下证据以支持其主张：证据一，行政复议决定书、何国凤的《农村土地承包经营权证》各一份。该组证据是第三人何国凤提起民事诉讼时作为被告的张学红收到的，证明原告提起本案诉讼符合法律规定。两被告、第三人雍会平、何国凤、惠农区燕子墩乡外西河村村民委员会对该组证据不表异议。证据二，张学红家庭成员户籍信息证明、农业承包合同各一份。证明原告父子等家庭成员是惠农区燕子墩乡外西河村一队的农民，依法承包该村集体土地的事实。两被告、第三人雍会平、何国凤、惠农区燕子墩乡外西河村村民委员会对该组证据的真实性、合法性不表异议，但认为与本案没有关联性。证据三，原惠农区燕子墩乡外西河村委会主任赵某某和村书记何某某共同出具的证明一份、水费收缴凭证三张。现任村委会主任对证明内容予以确认，证明涉案3.02亩土地是原告按正常程序从村集体承包来的，多年依法缴纳税务，投入人力物力恢复被破坏的耕地地力。两被告、第三人雍会平、何国凤、惠农区燕子墩乡外西河村村民委员会对该组证据中的证明的三性和证明目的有异议，水费收缴凭证与本案没有关联性。证据四，粮食直补明细表一份。证明行政管理部门一直认可原告对争议的3.02亩耕地依法享有承包经营权的事实。两被告、第三人雍会平、何国凤、惠农区燕子墩乡外西河村村民委员会对该组证据的真实性、合法性、关联性和证明目的均有异议，该证据没有加盖任何部门的公章，而且证据内容也反映不出原告系3.02亩土地的承包人。证据五，照片两张。证明村集体将涉案的3.02亩耕地发包给原告时被严重破坏的状况。两被告、第三人雍会平、何国凤、惠农区燕子墩乡外西河村村民委员会对该组证据的三性和证明目的均有异议，该证据不能证明原告系涉案3.02亩土地的承包人。被告石嘴山市人民政府答辩称，行政复议程序合法，适用法律正确，请求法院依法判决。被告石嘴山市人民政府未向法庭提交相关证据。被告石嘴山市惠农区人民政府答辩称：首先，原告在诉状中诉称其承包的15.18亩土地撂荒被他人取土，导致无法耕种、原告与第三人不存在代耕事实以及2004年春及2010年春惠农区燕子墩乡外西河村村民委员会两次确定何国凤撂荒土地并将涉案3.02亩耕地重新丈量并确定在原告名下的事实不属实。1997年，第三人雍会平的父亲雍某某与惠农区燕子墩乡外西河村委会签订《农业承包合同》，承包耕地15.18亩，期限30年。2006年雍万忠去世，第三人何国凤、雍会平作为继承人有权继续承包土地。2015年9月14日，惠农区燕子墩乡外西河村村民委员会入户调查确认何国凤、雍会平承包的土地位置、块数以及亩数，签订了《农村土地（耕地）承包合同》，约定其承包的土地为20.83亩，其中包括涉案的3.02亩土地。后经公示，乡、区两级政府核实，确认并发放了惠农地承包权（2015）第13013号《农村土地承包经营权证》。其间，第三人何国凤将承包地交由原告在内的多人代管耕种，并签订了《土地委托他人代管协议》。2013年以来，第三人何国凤、雍会平多次要求原告返还土地，遭到拒绝。2015年，农村土地承包经营权确权登记工作实施，结合第三人何国凤、雍会平持有的二轮承包合同书、双方签订的代管协议，被告将代耕地确权在第三人何国凤、雍会平名下，并发放了惠农地承包权（2015）第13013号《农村土地承包经营权证》。2016年初，原告诉至惠农区人民法院，请求解除代管协议，判令第三人返还承包的耕地。故此，原告诉称与第三人何国凤、雍会平不存在代耕事实、第三人何国凤、雍会平撂荒土地与事实不符。其次，被告作出的惠农地承包权（2015）第13013号《农村土地承包经营权证》的行为证据充分，适用法律正确，原告的起诉无事实和法律依据。被告根据第三人何国凤、雍会平提供的《农业承包合同》、常住人口登记卡、土地委托他人代管协议，依据《农村土地承包法》第二十六条”承包期内，承包方全家迁入小城镇落户的，应当按照承包方的意愿，保留其土地承包经营权或者允许其依法进行土地承包经营权流转”、《土地承包法》第二十三条第一款”县级以上地方人民政府应当向承包方颁发土地承包经营权证或者林权证等证书，并登记造册，确认土地承包经营权”、《土地管理法实施条例》第四条第一款”农民集体所有的土地，由土地所有者向土地所在地的县级人民政府土地行政主管部门提出土地登记申请，由县级人民政府登记造册，核发集体土地所有权证书，确认所有权”以及宁农土确办发【2013】1号《关于印发农村土地承包经营权确权登记工作中有关问题政策意见的通知》附件第十二条第（4）项”对二轮承包后承包方全家迁入小城镇落户，承包合同、证书和登记薄均未作变更和调整的，其承包土地依法登记给原承包户，承包户自愿放弃土地的除外”的规定，作出发放惠农地承包权（2015）第13013号《农村土地承包经营权证》的行为证据充分，适用法律正确。再次，被告根据惠农区农牧局对第三人何国凤、雍会平的农村承包经营权证登记申请进行审核后，依据《土地承包法》、《土地管理法实施条例》、宁农土确办发【2013】1号《关于印发农村土地承包经营权确权登记工作中有关问题政策意见的通知》等法律、法规、规范性文件依法作出上述确权行为，程序合法。综上所述，被告作出的具体行政行为证据确凿，适用法律法规正确，程序合法；原告的起诉理由缺乏依据，依法不能成立。根据《行政诉讼法》第五十四条的规定，请求法院依法维持被告作出的具体行政行为。被告石嘴山市惠农区人民政府提供以下证据以支持其主张：证据一，农村土地承包经营权确权登记农户档案一套，包括农村土地经营承包权确权公示结果归户表、户主声明书、变更声明三份、入户调查表、户主身份证复印件、户口本复印件。证明燕子墩乡外西河村村民委员会就第三人何国凤农村土地承包经营权确权进行入户调查登记公示结果归户的事实。原告对该组证据的真实性、合法性、关联性无异议，但对档案中的文件内容有异议：公示结果归户表中的”公示记事”一栏内将记事人和内容进行了更改，内容没有记载张榜公布的经过、时间及公示后有无群众提出异议。户主声明中记载”声明人系石嘴山市惠农区燕子墩乡外西河村一队”，这一记载含义不清。三份变更声明中没有张某某的签字，只有丁某某的签名和村委会的印章，其中的一份声明（村集体将4.78亩集体土地变更给了何国凤，0.29亩也变更为何国凤）原告作为村集体成员，未见有这样的公示。对户口本复印件的真实性合法性不表异议，这个证据证实了第三人何国凤、雍会平的户口在落石滩居委会，为城镇户口，证实了档案中关于户口的记载是虚假的事实。被告石嘴山市人民政府对该组证据不表异议，同意其证明目的。第三人何国凤、雍会平对该组证据不表异议，认为能够达到被告石嘴山市惠农区人民政府发放土地承包经营权证程序合法、事实清楚、适用法律正确的证明目的。第三人惠农区燕子墩乡外西河村村民委员会对该组证据不表异议。证据二，2015年9月23日何国凤与惠农区燕子墩乡外西河村村民委员会签订的《农村土地（耕地）承包合同》一份，承包地共计9块20.83亩。证明惠农区燕子墩乡外西河村村民委员会与第三人何国凤签订农业土地承包经营合同，合同明确经营土地的情况，其中包括涉案的3.02亩土地。原告张学红对该证据的三性无异议，合同记载承包方地址为惠农区燕子墩乡外西河村一队，根据本案中提交的户口登记，第三人何国凤、雍会平的户口是城市户口，不是农业户口，也没有证据证明二人现居住在外西河村一队。被告石嘴山市人民政府对该组证据不表异议，同意其证明目的。第三人何国凤、雍会平对该组证据不表异议，认为能够达到其证明目的。第三人惠农区燕子墩乡外西河村村民委员会对该组证据亦不表异议。证据三，惠农土办发[2014]2号文件《关于印发惠农区农村土地承包经营权确权登记发证实施细则的通知》一份。证明被告作出具体行政行为所依据的规范性文件，本次确权发证是对二轮土地承包的进一步规范和完善。原告张学红对该证据的真实性、合法性、关联性均无异议，但认为被告对本案涉案土地承包经营权的确认违背了该文件第15条关于公示程序的规定。被告石嘴山市人民政府对该组证据不表异议，同意其证明目的。第三人何国凤、雍会平对该组证据不表异议，认为能够达到其证明目的。第三人惠农区燕子墩乡外西河村村民委员会对该组证据不表异议。第三人何国凤、雍会平答辩称，1、原告的诉讼请求是滥用诉权的表现。石嘴山市惠农区人民政府确权发放给第三人雍会平、何国凤的土地承包经营权证中的土地面积一共是20.83亩，9块地，而与原告有争议的土地仅有3.02亩，现原告要求撤销20.83亩土地的承包经营权证，有滥行诉讼权利之嫌。2、原告起诉的事实和理由错误，答辩意见同被告石嘴山市惠农区人民政府。第三人何国凤、雍会平提供以下证据以支持其主张：证据一，何国凤户口本一份。证明第三人家庭成员分布情况，以及原与惠农区燕子墩乡外西河村民委员会签订二轮土地承包合同的雍某某死亡的事实。原告张学红对该证据不表异议，但认为该证据却证明被告石嘴山市惠农区人民政府所提交的证据一中的记载是错误的。两被告和第三人惠农区燕子墩乡外西河村村民委员会对该证据不表异议。证据二，雍某某代表家庭和惠农区燕子墩乡外西河村民委员会签订的二轮土地承包合同，即《农业承包合同》一份。证明目的同证据三。原告张学红对该证据的真实性、合法性、关联性无异议，但认为其中关于承包土地的面积为15.18亩，与承包经营权证上的不符。两被告和第三人惠农区燕子墩乡外西河村村民委员会对该证据不表异议。证据三，判决书和调解书各三份。证明1997年二轮土地承包时雍某某代表第三人何国凤、雍会平与惠农区燕子墩乡外西河村民委员会签订土地承包合同，涉案的3.02亩土地就在该合同之内，何国凤、雍会平享有土地承包经营权。同时还证明，上述承包土地的代耕农户已全部将代耕的土地交还第三人何国凤、雍会平，该司法程序确认了被告石嘴山市惠农区人民政府给第三人何国凤、雍会平发放土地承包经营权证的全部客观事实。原告张学红对该组证据的合法性和真实性无异议，但认为与本案没有关联性。两被告和第三人惠农区燕子墩乡外西河村村民委员会对该证据不表异议。证据四，2015年9月17日《农村土地承包经营权证》一份。证明目的同证据三。原告张学红对该证据的真实性、关联性和合法性无异议，但不认可其证明目的。原告就是针对其中的3.02亩土地提起的诉讼，应当将3.02亩土地从该土地承包经营权证中剔除并确权给原告。两被告和第三人惠农区燕子墩乡外西河村村民委员会对该证据不表异议。第三人惠农区燕子墩乡外西河村村民委员会答辩称，第一，农村土地承包经营权证是根据惠农区政府的文件，以1997年二轮土地承包合同为依据进行确权的。第二，根据文件规定和保护妇女权益的政策，涉案承包地必须确权给原户主妻子，除非本人放弃权利。第三人惠农区燕子墩乡外西河村村民委员会未向法庭提交相关证据。对原、被告及第三人提交的上述证据，结合各方当事人的陈述，作如下分析认证：对原告提交的证据一因两被告和第三人雍会平、何国凤、惠农区燕子墩乡外西河村村民委员会均不表异议，对其证明效力予以确认；证据二因与本案无关联性，依法不予采纳；证据三系证人证言，因证人未出庭接受质证，对其证明效力不予确认，三张水费收缴凭证有两张载明交费人是张某某，不能证明原告缴纳的是涉案争议土地的水费，另有一张水费收缴凭证上虽然载明是张学红，但亦不能证明原告缴纳的就是涉案争议土地的水费，对三张水费收缴凭证的证明效力不予确认；证据四粮食直补明细表和证据五亦不能达到原告的证明目的，对该两组证据不予采信。对被告石嘴山市惠农区人民政府提交的证据一、证据二、证据三的真实性、合法性、关联性予以采信，对其证明效力亦予确认。对第三人雍会平、何国凤提交的证据一、证据二、证据三、证据四的真实性、合法性、关联性予以认定，对其证明效力予以确认。本院根据采信的上述有效证据，结合当事人的陈述，查明案件事实如下：第三人何国凤、雍会平系母子关系。1997年2月28日，第三人何国凤的丈夫雍某某代表家庭与惠农区燕子墩乡外西河村民委员会签订《农业承包合同》一份，约定承包耕地15.18亩，承包期限为30年，自1997年1月1日起至2026年12月31日止。自2003年起，上述承包地由承包人分成若干地块，分别交由其他村民代管代耕。原告张学红之后也耕种雍某某承包的部分土地至今。2005年4月，雍某某一家迁出惠农区燕子墩乡外西河村委会落户至石嘴山市农牧场落石滩居委会。2006年9月，雍某某因病去世。2015年9月23日，在1997年二轮承包土地的基础上，第三人何国凤代表家庭与惠农区燕子墩乡外西河村村民委员会重新签订《农村土地（耕地）承包合同》一份，承包了包括原《农业承包合同》项下的15.18亩在内的20.83亩土地，承包期限依然为30年，自1997年1月1日至2026年12月31日。2015年9月17日，石嘴山市惠农区人民政府为何国凤颁发惠农地承包权（2015）第13013号《农村土地承包经营权证》。原告张学红不服上述行政行为，认为其中有3.02亩土地的承包经营权不应确权给第三人何国凤、雍会平，遂于2016年5月5日向石嘴山市人民政府申请行政复议，要求撤销惠农地承包权（2015）第13013号《农村土地承包经营权证》。2016年7月15日，石嘴山市人民政府作出石政复决字〔2016〕4号行政复议决定书，维持了石嘴山市惠农区人民政府为何国凤发放的惠农地承包权（2015）第13013号《农村土地承包经营权证》。原告张学红对该复议决定仍不服，遂提起行政诉讼，请求：撤销被告发放给第三人何国凤、雍会平的惠农地承包权(2015)第13013号《农村土地承包经营权证》。同时查明，（2013）石惠民初字第812号、813号、814号民事判决书认定张某某、吕某某、张某某等人代耕何国凤、雍会平承包土地的事实成立，遂判决解除其与何国凤、雍会平签订的《土地委托他人代管协议》，由张某某、吕某某、张某某将其代耕的1.89亩、6.17亩、2.44亩土地返还给何国凤、雍会平。（2016）宁0205民初661号、662号、663号民事调解书对吕某某、杜某某、张某某因代耕何国凤、雍会平承包土地而产生的纠纷进行了调解处理，由吕某某、杜某某、张某某分别返还何国凤、雍会平代耕的1亩、1.57亩、0.5亩土地。另查明，2014年5月15日，石嘴山市惠农区农村土地承包经营权确权登记工作领导小组办公室印发《惠农区农村土地承包经营权确权登记发证实施细则》，该细则第三条规定，”本次确权发证是对二轮土地承包工作的进一步完善和规范。......，不得借机收回农户承包地打乱重分，不得重新调整农民的承包地。坚决落实承包期内'增人不增地，减人不减地'的政策”。第七条规定，”换发《农村土地承包经营权证》的基本依据为二轮土地承包时所签的承包合同和所发放的农村土地承包经营权证”。第八条规定，”农村土地承包经营权确权的范围是：二轮土地承包后农民承包种植的耕地及开发种植的荒地”。第十九条规定，”结婚、离婚等农村妇女承包土地的处理：1、妇女离婚或者丧偶，仍在原居住地生活或者不在原居住地生活但在新居住地未取得承包地的，除本人自愿放弃承包权外，发包方不得收回其原承包地。对土地需要进行分割承包的，应在当事人双方协商一致、明确划分承包土地的基础上，重新签订承包合同，并按重新签订的承包合同给其换发新的农村土地承包经营权证，确认其承包经营权。2、离婚或丧偶后再婚，其户口已迁出本集体经济组织，如果在对方集体经济组织没有分得承包土地，除农户自愿放弃承包土地外，发包方不得收回其原承包地，并按照前款办法签订合同和换发新证，确认其承包经营权。”第二十三条第3款规定，”对二轮承包后未经发包方同意，原承包户自行将部分或全部承包地转让给他人，原承包合同、证书和登记薄均未作变更和调整的，分两种情况处理：一是原承包户主张登记的，转让的土地依法登记给原承包户；二是原承包户不主张登记的，应以书面形式通知发包方......”，该条第4款规定，”对二轮承包后承包方全家迁入小城镇落户的，承包合同、证书和登记薄均未作变更和调整的，其承包土地依法登记给原承包户，承包方自愿放弃的除外。”该文件还就承包土地确权登记程序及其他相关事宜进行了规定。本院认为，依据上述查明的事实可知，2015年9月17日，石嘴山市惠农区人民政府在第三人惠农区燕子墩乡外西河村民委员会与雍某某签订的15.18亩《农业承包合同》的基础上，按照石嘴山市惠农区农村土地承包经营权确权登记工作领导小组办公室印发的《惠农区农村土地承包经营权确权登记发证实施细则》规定的内容和程序，结合该村民委员会后与第三人何国凤重新签订的《农村土地（耕地）承包合同》，为其颁发了惠农地承包权（2015）第13013号《农村土地承包经营权证》，该行政行为认定事实清楚，程序合法，并未违反法律、行政法规、规章的规定，亦未侵害原告张学红的合法权益，无不当之处。原告张学红认为涉案争议的土地系第三人何国凤、雍会平弃耕的土地，二人现已不是外西河村村民不具备承包土地资格，因此被告将涉案争议土地的承包经营权确认给第三人何国凤、雍会平系违法行政行为的辩解理由明显与《惠农区农村土地承包经营权确权登记发证实施细则》的相关规定不符，对其该项主张本院不予支持。另原告张学红主张涉案争议的3.02亩土地已经惠农区燕子墩乡外西河村民委员会确认并依法收回了第三人何国凤、雍会平之前享有的承包经营权，又经村集体组织两次决定将包括该3.02亩耕地在内的15.18亩耕地的经营权确认给包括原告在内的9名农户名下，对该事实原告张学红未能提交证据予以证明。相反，第三人何国凤、雍会平提交的3份民事判决书和3份民事调解书已然否定了原告的上述主张，故对原告的此项辩解理由亦不予支持。综上，石嘴山市惠农区人民政府为第三人何国凤、雍会平颁发惠农地承包权（2015）第13013号《农村土地承包经营权证》的行为事实清楚，程序合法，也未违反法律、行政法规、规章的规定，无不当之处，对原告的诉讼请求本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：驳回原告张学红的诉讼请求。案件受理费50元，由原告张学红负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于宁夏回族自治区高级人民法院。审判长卜东方审判员王丽琼审判员侯志民二○一七年二月十四日书记员崔海程 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