（2015）平行初字第204号
裁判日期: 2016-02-01
公开日期: 2016-04-29
案件名称
高立等与北京市国土资源局其他一审行政裁定书
法院
北京市平谷区人民法院
所属地区
北京市
案件类型
行政案件
审理程序
一审
当事人
高立,武书芹,张文革,北京市国土资源局
案由
法律依据
《中华人民共和国行政诉讼法》：第四十九条第一款；《中华人民共和国土地管理法（2004年）》：第二十六条第一款
全文
北京市平谷区人民法院行 政 裁 定 书（2015）平行初字第204号原告高立，男，1957年6月2日出生。原告武书芹，女，1954年5月2日出生。原告张文革，男，1966年10月6日出生。三原告委托代理人张国经，北京市中尚律师事务所律师。被告北京市国土资源局，住所地北京市东城区和平里北街2号。法定代表人魏成林，局长。委托代理人崔保祥。委托代理人王振三，北京市时雨律师事务所律师。原告高立、武书芹、张文革诉被告北京市国土资源局土地预审行政许可一案，本院受理后，依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原告高立、武书芹、张文革诉称，原告均系北京市平谷区大兴庄镇×村集体经济组织成员，×村集体0.68公顷土地被以“平谷区新建白各庄消防站工程”为名收回。2015年7月20日，原告通过申请政府信息公开的方式得知了该项目的用地预审意见，即京国土平预（2015）14号用地预审意见。原告对被告审批通过该项目用地预审的行政行为不服，于2015年9月17日向国土资源部申请行政复议，但国土资源部却以“行政复议申请人与该用地预审意见没有法律上的利害关系，不具有提起行政复议的主体资格”为由对该复议申请决定不予受理。原告认为被告作出的该用地预审意见之行政行为应予撤销，理由如下：第一，被告作出被诉用地预审意见的行政行为欠缺必备文件，违反法定程序。根据国办发（2007）64号《国务院办公厅关于加强和规范新开工项目管理的通知》的相关规定，用地预审意见必须依据项目建议书及批复文件作出，用地预审意见又是审批涉案工程建设项目之可行性研究报告的必备条件。然而，在京发改（2013）2057号北京市发展和改革委员会关于平谷区新建白各庄消防站工程项目建议书（代可行性研究报告）的批复中可知，该工程建设项目的项目建设书及其可行性研究报告被混为一谈。被告审批通过用地预审的行政行为欠缺合法的项目建议书及其批复文件，且该用地预审意见是在批准可行性研究报告之后才作出的。被告作出的用地预审行政行为违反了《国务院办公厅关于加强和规范新开工项目管理的通知》相关规定以及《建设项目用地预审管理办法》第七条第三项、第十四条、第十五条等规定，应予撤销。另外，涉案工程建设项目欠缺地质灾害危险性评估与矿产资源压覆情况证明等手续。第二，被告未尽到法定审查义务。《建设项目预审管理办法》第十一条规定了预审应当审查的具体内容。该办法第十三条规定，预审意见应当包括对本办法第十一条规定内容的结论性意见和对建设用地单位的具体要求。被告未对相关内容依法审查并提出结论性意见，未尽到法定审查义务。第三，原告申请公开的涉案工程建设项目之用地预审与北京市发展和改革委员会批复中涉及的该项目用地预审意见相互矛盾，其真实性、合法性令人质疑，涉嫌伪造。经了解，北京市国土资源局向原告公开的涉案工程建设项目的用地预审意见是京国土平预（2015）14号，与原告申请获取的文件中用地预审意见不一致，出现了一个工程建设项目有两个用地预审意见的情况。综上，被告作出该用地预审意见之行政行为违反法律规定和法定程序，请求撤销京国土平预（2015）14号“关于平谷区新建白各庄消防站工程建设项目用地预审意见”之行政行为。被告北京市国土资源局辩称，第一，被告下属平谷分局工作人员严格按照被告制定的规范性文件进行操作，出具土地预审意见符合法律规定，应当予以维持。2001年6月28日，国土资源部出台《建设项目用地预审管理办法》。该办法施行后，先后经过三次修改，现适用文稿实行时间为2009年1月1日。因国土资源局制定的《建设项目用地预审管理办法》未出台实施细则或实施条例，为认真贯彻执行该办法，经北京市人民政府批准，被告于2013年2月8日制定了《北京市国土资源局关于进一步规范建设项目用地预审工作的规定》，并下发所属各区县分局。按照国土资源部《建设项目用地预审管理办法》规定的分级预审制度，本案涉及的土地预审行为由平谷分局具体负责。平谷分局工作人员严格按照《北京市国土资源局关于进一步规范建设项目用地预审工作的规定》的内容开展工作，所作用地预审意见符合规范要求，应当予以维持。第二，原告不具备诉讼主体资格。土地预审工作是建设项目初期的工作程序，仅对该项目的用地可行性出具意见，并非最终用地批准文件。因此，该用地预审行为不会涉及原告实体权益，原告不具备本案诉讼主体资格。综上，建议法院驳回原告的起诉。本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条之规定，提起行政诉讼应当符合法定条件。《建设项目用地预审管理办法》第二条规定，建设项目用地预审，是指国土资源管理部门在建设项目审批、核准、备案阶段，依法对建设项目涉及的土地利用事项进行的审查。该办法第十一条规定，预审应当审查以下内容：（一）建设项目选址是否符合土地利用总体规划，是否符合国家供地政策和土地管理法律、法规规定的条件；（二）建设项目用地规模是否符合有关建设用地指标的规定；（三）建设项目占用耕地的，补充耕地初步方案是否可行；（四）征地补偿费用和矿山项目土地复垦资金的拟安排情况；（五）属《土地管理法》第二十六条规定情形，建设项目用地需修改土地利用总体规划的，规划的修改方案、规划修改对规划实施影响评估报告等是否符合法律、法规的规定。该办法第十五条第二款规定，未经预审或者预审未通过的，不得批复可行性研究报告、核准项目申请报告；不得批准农用地转用、土地征收，不得办理供地手续。可见，国土资源管理部门对建设项目用地的预审批复系建设项目的前置审批，该批复的目的系确保特定建设项目用地不违反国家相关规定，并不直接决定建设项目的成立。本案中，原告要求撤销的建设项目用地预审意见属于阶段性行政行为，对当事人合法权益不产生实际影响，高立、武书芹、张文革与被诉建设项目用地预审意见不具有法律上的利害关系。综上，依照《最高人民法院关于适用﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第三条第一款第（一）项、第（八）项之规定，裁定如下：驳回原告高立、武书芹、张文革的起诉。案件受理费五十元，于本裁定生效后退还原告高立、武书芹、张文革。如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于北京市第三中级人民法院。审 判 长 张丽颖代理审判员 郝玉洁人民陪审员 王爱民二〇一六年二月一日书 记 员 李经朋 来源：