（2015）深中法行终字第947号

裁判日期: 2016-02-01

公开日期: 2016-04-27

案件名称

苏炳得与深圳市龙岗区房屋租赁管理办公室处罚类二审行政判决书

法院

广东省深圳市中级人民法院

所属地区

广东省深圳市

案件类型

行政案件

审理程序

二审

当事人

苏炳得,深圳市龙岗区房屋租赁管理办公室

案由

法律依据

《深圳经济特区房屋租赁条例（2004年修正）》：第六条，第五十二条；《中华人民共和国行政处罚法》：第二十九条第一款；《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》：第四十一条；《中华人民共和国行政诉讼法》：第八十九条

全文

广东省深圳市中级人民法院行政判决书（2015）深中法行终字第947号上诉人（原审原告）苏炳得。委托代理人谌秋林，广东华商律师事务所律师。委托代理人周郁萍，广东华商律师事务所律师。被上诉人（原审被告）深圳市龙岗区房屋租赁管理办公室。法定代表人陈启强，该办公室主任。委托代理人刘仁武，广东铭派律师事务所律师。委托代理人卢锋，该办公室执法稽查科负责人。上诉人苏炳得因诉被上诉人深圳市龙岗区房屋租赁管理办公室房屋租赁管理行政处罚一案，不服广东省深圳市龙岗区人民法院（2013）深龙法行初字第128号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院认定，2006年5月29日，原告（即苏炳得）与深圳市沐XXXXX有限公司（以下简称沐X公司）签订了一份厂房续租合同，原告将位于龙岗区厂房（包括配电、保安房）、宿舍出租给沐X公司使用，合同期限为2006年4月26日至2010年12月15日，月租金为82519元，该合同为双方实际履行合同，但未到被告处办理登记备案手续。2006年9月15日，为办理房屋租赁合同备案手续，双方就上述厂房、宿舍又签订了两份房屋租赁合同（合同编号为“深龙0189052号、0100499号），合同期限均为2006年9月15日至2008年9月15日，月租金分别为21600元和10800元，该两份合同均办理了登记备案手续。2010年12月16日，原合同到期后，双方又签订了一份《房地产租赁合同》，租赁期限自2010年12月16日至2014年12月15日，且对部分租赁面积和租金进行调整，月租金为64228元，该合同未办理房屋租赁登记备案手续，该合同实际履行期限至2012年11月27日。2012年12月15日，被告（即深圳市龙岗区房屋租赁管理办公室）对上述租赁合同未依法办理备案的行为立案调查，经调查，被告对原告作出深龙房租罚告（2013）173号《行政处罚告知书》，查明双方于2006年4月26日至2012年11月27日约定租金总额为6015789元，原告未在规定的时间内到房屋租赁管理部门办理房屋租赁合同的登记或备案手续，拟对原告处以租赁期限内约定租金总额的20%罚款，共计1203157.8元，并告知原告享有陈述、申辩和申请听证等权利，该告知书于2013年5月10日送达给原告。原告收到该告知书后申请听证，并提出原告于2006年9月15日至2008年9月15日期限的租赁合同已经办理了备案手续、原告与沐X公司是合作经营关系（并提供了一份《合作经营协议书》，后经广东南天司法鉴定所鉴定该协议书为事后补签）等申辩事由。被告根据申请举行了听证会，会后，结合原告提出的陈述、申辩意见，于2013年6月21日对原告作出深龙房租罚决（2013）285号《行政处罚决定书》，认定，鉴于原告已经办理两份租赁合同登记备案手续，对原告按约定租金总额扣除已办理合同登记备案部分所涉及的租金总额后予以罚款，即对原告处以罚款（6015789元-777600元）20%=1047637.8元。原告不服该处罚决定，向深圳市龙岗区人民政府申请行政复议，深圳市龙岗区人民政府作出深龙府复决（2013）18号《行政复议决定书》，维持被告作出的上述行政处罚决定。原告仍然不服，诉至法院。原审法院认为，《深圳经济特区房屋租赁条例》第四条规定，深圳市人民政府房地产管理部门是房屋租赁的行政主管机关（以下简称主管机关），区人民政府确定的房屋租赁管理部门是区房屋租赁的行政主管机关（以下简称区主管机关）。区主管机关可以在街道办事处设立派出机构。市主管机关对房屋租赁市场实行统一管理。根据深圳市龙岗区机构编制委员会深龙编（2003）122号文件，被告深圳市龙岗区房屋租赁管理办公室是依法设立的龙岗区房屋租赁管理部门，负责龙岗区出租屋管理的组织协调和监督检查等工作，具有对违反房屋租赁管理行为进行查处的法定职责。被告是被诉行政处罚行为的合法职权主体。本案的争议焦点是被告对原告作出的行政处罚决定是否合法。行政机关作出行政处罚，必须建立在对违法行为人违法事实调查清楚、证据确实充分、适用法律正确、程序合法的基础之上。本案被告作出的行政处罚所依据的证据有原告及承租人调查笔录、房地产租赁合同、房地产权证明、收据等，这些证据能互相印证，形成完整的证据链，证明原告自2006年4月26日起将涉案厂房、宿舍出租给沐X公司使用，双方在签订房屋租赁合同后，原告未在规定时间内到房屋租赁管理部门办理房屋租赁合同的登记或备案手续的事实，且根据原告提交的已办理登记备案的房屋租赁合同，扣除了原告已经办理合同登记备案部分所涉及的租金总额，认定了原告未办理合同登记备案部分所涉及的租金总额（6015789元-777600元）。被告作出的行政处罚决定认定事实清楚、证据确实充分。原告辩称2008年9月后与沐X公司为合作经营关系，并非房屋租赁关系，但原告提交的其与沐X公司签订的《合作经营协议书》经广东南天司法鉴定所鉴定系2012年补签的，且根据《深圳经济特区房屋租赁条例》第十条规定，房屋出租人将房屋承包给他人经营，或者以合作、联营的名义，不直接参与经营的，视为房屋租赁行为。故原告的辩解没有事实和法律依据，原审法院不予采信。关于本案行政处罚适用法律问题，《深圳经济特区房屋租赁条例》第六条规定，房屋租赁关系的设立、变更，当事人应当自签订租赁合同之日起十日内到区主管机关登记或者备案。第五十二条规定，租赁当事人违反本条例第六条、第四十六条规定，出租房屋没有登记或者备案的，对出租人或者转租人在租赁合同期限内一次性处以房屋租赁合同约定租金总额百分之二十的罚款；对有过错的承租人或者受转租人并处以约定租金总额百分之十的罚款。被告作出的行政处罚决定根据查明的事实，认定原告的行为违反了《深圳经济特区房屋租赁条例》第六条规定，并根据第五十二条规定，对原告处以未办理房屋租赁合同登记备案部分涉及租金总额20%的罚款，即罚款1047637.8元［（6015789元-777600元）20％］，被告作出的行政处罚决定适用法律清楚、正确。原告辩称其已经对2006年9月15日至2008年9月15日的合同办理了登记备案手续，且被告作出的行政处罚部分超过两年追溯期限，对2010年12月16日前未办理合同备案行为不应处罚。原审法院认为，首先，原告虽提交了两份2006年9月15日至2008年9月15日期间的房屋租赁合同备案手续，但该两份合同所约定的租金与实际产生的租金不同，且明显少于实际租金，而被告认定的未办理合同登记备案涉及总租金中对上述已办理登记备案手续合同涉及租金进行了扣除；其次，原告与承租人沐阳公司虽就涉案厂房、宿舍签订了两份租赁合同，但该两份租赁合同签订主体、租赁标的均相同，租赁期限连续，应视为一个连续租赁行为，被告对该两份租赁合同合并计算未办理登记备案合同总租金，并不违反法律规定。故原告的上述辩解，于法无据，原审法院不予采信。关于本案行政处罚程序问题，被告依法进行了立案，对相关当事人制作了调查笔录，提取房屋租赁合同及租金收据，依法制作了《行政处罚告知书》并送达给原告，告知原告依法享有的陈述、申辩以及申请听证权利，还根据原告申请召开了听证会，听取了原告的陈述和申辩，在查明案件事实的基础上，依法作出了行政处罚决定并进行送达，被告作出的行政处罚程序符合法律规定，保障了原告依法享有的陈述、申辩以及申请听证等权利。原告认为被告行政处罚违反法定程序，但未能提供证据证实，原告的辩解没有证据支持，原审法院不予采信。综上，原审法院认为原告请求撤销被告作出行政处罚决定书的具体行政行为，于法无据，遂依照《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六第（四）项之规定，判决驳回原告苏炳得的全部诉讼请求。上诉人苏炳得不服原审判决，向本院提起上诉，请求判令1.撤销（2013）深龙法行初字第128号行政判决；2.撤销被上诉人于2013年6月21日作出的深龙房租罚决（2013）285号行政处罚决定；3.本案诉讼费由被上诉人承担。上诉理由：1.原审判决认定事实错误。首先，上诉人提供的两份合同期限为2006年9月15日至2008年9月15日的租赁合同已办理备案登记，该两份合同对应期间的租赁行为不应被纳入处罚范围；其次，本案存在多个租赁合同，即被上诉人认定的租赁期限为2006年4月26日至2010年12月15日、2010年12月16日至2014年12月15日的两份租赁合同，以及上诉人提交的上述两份租赁合同。该四份合同期限、租赁面积、租金等重要条款均不相同，为四个独立的法律行为，被上诉人应分别进行立案调查；再次，本案租金收据是被上诉人作出处罚的关键证据，上诉人已向原审法庭提交林锦铜证人证言证明上述收据均系林锦铜而非上诉人签写、被上诉人诱导取证的事实，原审判决以该证人系上诉人亲属而完全否定其证言证明力，且将证明上述收据真实性的举证责任错误分配给上诉人并以上诉人不申请鉴定为由、推定租金收据的真实性，违反行政诉讼证据规则。2.原审判决关于被上诉人适用法律正确的认定违法。《深圳经济特区房屋租赁条例》第五十二条规定的处罚对象为“没有登记或者备案的出租人”，并不包括已备案而备案金额或备案期限与实际不符的出租人。原审判决认为自2006年4月26日至2012年11月27日期间的租赁行为均应按“没有登记或者备案”情形进行处罚，与法不符，与被上诉人认定上诉人已备案其中两个租赁合同的事实亦不相符。3.上诉人已提交证人证言证实被上诉人仅有一名执法人员作询问笔录，违反行政处罚程序，且以从轻、减轻处罚为由诱导证人林某某一次性出具了2006年5月至2012年11月的虚假房屋租赁收据，上诉人已完成举证责任，被上诉人未能提交证据还原调查过程，也未能提交证据证实租金收据为上诉人本人所写，其应承担举证不能的不利后果，原审判决以上诉人未提供证据证实而不予采信，违反举证责任规定。综上，请求本院判如所请。被上诉人深圳市龙岗区房屋租赁管理办公室答辩称：原审判认定事实清楚，适用法律正确；2.被上诉人在原审提交的所有证据能形成一个完整的证据链，足以证实上诉人的违法租赁行为，被上诉人据此依法予以处罚是依法行政的具体体现。上诉人的上诉理由不能成立，依法应不予采纳。综上，请求本院驳回上诉，维持原判。上诉人于本案二审期间以林某某了解案情为由申请其作为证人出庭作证。本院经审查认为，《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四十一条规定：“凡是知道案件事实的人，都有出庭作证的义务。有下列情形之一的，经人民法院准许，当事人可以提交书面证言：（一）当事人在行政程序或者庭前证据交换中对证人证言无异议的；（二）证人因年迈体弱或者行动不便无法出庭的；（三）证人因路途遥远、交通不便无法出庭的；（四）证人因自然灾害等不可抗力或者其他意外事件无法出庭的；（五）证人因其他特殊原因确实无法出庭的。”据此，证人除有上述法定情形并经人民法院准许由当事人提交书面证言以外，均有出庭作证的法定义务。本案中，上诉人在原审申请林某某出庭作证，但林某某未出庭作证，且其不出庭作证并未依法获人民法院准许。第七条第二款规定：“原告或者第三人在第一审程序中无正当事由未提供而在第二审程序中提供的证据，人民法院不予接纳。”据此，本案中，林某某未依法在原审出庭作证，上诉人在二审期间申请其出庭作证并无正当事由，本院不予接纳。上诉人于本案二审期间申请对被上诉人提供的租赁收据上收款单位处“苏炳得”签名及书写内容“此复印件与原件相符，由本人提供”下的“苏炳得”签名进行笔迹鉴定，申请理由为：上诉人在原审庭审质证时发现，上诉人现申请鉴定的、被上诉人提供的租赁收据上的两处“苏炳得”签名均不是上诉人本人笔迹。本院经审查认为，《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第三十一条规定：“对需要鉴定的事项负有举证责任的当事人，在举证期限内无正当理由不提出鉴定申请、不预交鉴定费用或者拒不提供相关材料，致使对案件争议的事实无法通过鉴定结论予以认定的，应当对该事实承担举证不能的法律后果。”据此，上诉人作为对需要鉴定的事项负有举证责任的当事人，依法应当在举证期限内提出，逾期应当有正当理由。本案中，上诉人申请鉴定的两处签名载于被上诉人在原审提交的证据材料中，上诉人在二审期间申请鉴定并无正当理由，本院不予准许。经审理查明，原审法院对原审证据组织了质证，各方当事人在原审质证期间陈述了质证意见且在二审期间没有提出新的质证意见，本院确认原审法院对证据的认定。原审判决查明的事实无误，本院予以确认。本院认为，《深圳经济特区房屋租赁条例》第六条规定：“房屋租赁关系的设立、变更，当事人应当自签订租赁合同之日起十日内到区主管机关登记或者备案。”第五十二条第一款规定：“租赁当事人违反本条例第六条、第四十六条规定，出租房屋没有登记或者备案的，对出租人或者承租人在租赁合同期限内一次性处以房屋租赁合同约定租金总额百分之二十的罚款；对有过错的承租人或者受转租人并处以约定租金总额百分之十的罚款。”据此，本案中，上诉人在被上诉人于2012年12月3日对其所作之调查笔录中承认其租赁房屋未依法办理登记备案手续、涉及租金总额共计6015789元的事实，该事实有被上诉人于2012年11月29日对沐X法定代表人唐某某所作之调查笔录、《厂房续租合同》、《房地产租赁合同》、沐X公司出具的2012年7月至10月租金付款凭证等证据予以佐证，本院予以采信；上诉人主张其在调查笔录中的陈述系被上诉人诱导所作，但其并未提供证据予以证明，故其主张缺乏事实依据，本院不予采信，上诉人出租房屋未依法办理登记备案手续依法应被处以房屋租赁合同约定租金总额百分之二十的罚款。此外，被上诉人确认，上诉人已就涉案租赁物业办理过租赁期限为2006年9月15日至2008年9月15日、租金合计为777600元的租赁合同的登记备案手续，并将该777600元租金在上述未办理备案登记的租金总额6015789元中予以扣除，据此对上诉人作出处以1047637.8元【（6015789元-777600元）20%】罚款的被诉行政处罚决定，该决定具有事实与法律依据，本院予以支持。在作出被诉行政处罚决定过程中，被上诉人依法履行了处罚前事项及权利告知、应上诉人要求举行听证、行政处罚决定送达等职责，保障了上诉人的合法程序权益，本院确认被诉行政处罚决定程序合法。上诉人上诉称，上诉人已履行租赁期间为2006年9月15日至2008年9月15日的租赁合同的备案登记义务，故被上诉人对上诉人在该租赁期间的租赁行为不应再予以处罚。本院认为，根据《深圳经济特区房屋租赁条例》第五十二条规定，上诉人如实履行租赁合同的登记备案义务是其应有之义。本案证据证明，上诉人于2006年9月15日至2008年9月15日期间的月租金收入为82519元，而非其已登记备案的租赁合同所约定的32400元（21600元＋10800元），故其已登记备案的租赁合同并不能涵盖其实际租赁行为，其应当就其登记备案行为未涵盖的部分承担相应法律责任。上诉人上述主张缺乏法律依据，本院不予采纳。上诉人上诉称，本案上诉人已办理登记备案的租赁期间为2006年9月15日至2008年9月15日的两份租赁合同，以及未办理登记备案的租赁期间分别为2006年4月26日至2010年12月15日、2010年12月16日至2014年12月15日的两份租赁合同。上述四个合同主要条款均不相同，系四个独立的法律行为，被上诉人应分别进行立案调查。本院认为，首先，被上诉人已就上诉人所签订的上诉四个租赁合同的登记备案情况予以调查核实，并根据调查所得事实依法作出被诉行政处罚决定，被上诉人是否予以分别立案调查并不影响被诉行政处罚决定合法性；其次，《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条规定：“违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚。法律另有规定的除外。前款规定的期限，从违法行为发生之日起计算；违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算。”据此，本案中，即使如上诉人所主张被上诉人应对上述四个合同分别立案调查，上诉人未依法登记备案相关租赁合同的违法行为呈现持续状态，不存在二年内未被发现而免于处罚的情形，故被上诉人是否就上述四个租赁合同分别予以立案调查并不影响行政处罚的事实依据，故而亦不影响上诉人的权利义务。因此，上诉人主张被上诉人应针对不同租赁合同分别立案调查缺乏法律依据且不能支持其上诉请求，本院不予采纳。上诉人上诉称，上诉人已提交林某某证言证实被上诉人违法进行调查取证，被上诉人未能提交相应反证应承担举证不能的不利后果。本院认为，首先，根据被上诉人在原审提交的证据能够证实其调查取证程序合法；其次，根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四十一条规定，证人免于出庭作证而由当事人提供书面证言应当满足两个前提条件：一是具备法定情形；二是经人民法院准许。本案中，无证据证明林某某具备法定免于出庭的情形并经人民法院准许，故其未出庭作证而径直出具的书面证言不符合法定要求，原审判决对该证言不予采信于法有据，本院予以支持。上诉人的上述主张缺乏事实与法律依据，本院不予采纳。综上，上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。被诉工伤认定证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序，应予维持。原审法院认定事实清楚，适用法律、法规正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本案二审案件受理费人民币50元由上诉人苏炳得负担。本判决为终审判决。审　判　长　　陈　亮代理审判员　　杨宝强代理审判员　　吴文芬二〇一六年二月一日书　记　员　　吴明源关注公众号“”