（2016）皖12行终138号
裁判日期: 2016-11-10
公开日期: 2016-12-28
案件名称
阜阳市博亿置业有限责任公司诉阜阳市城乡规划局规划行政认定一案二审裁定书
法院
安徽省阜阳市中级人民法院
所属地区
安徽省阜阳市
案件类型
行政案件
审理程序
二审
当事人
阜阳市博亿置业有限责任公司,阜阳市城乡规划局
案由
法律依据
最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释：第六十八条
全文
安徽省阜阳市中级人民法院行 政 裁 定 书（2016）皖12行终138号上诉人（原审原告）阜阳市博亿置业有限责任公司，住所地阜阳市颍州区西湖北路力业家园11号503室，组织机构代码66290977-4。法定代表人：王哲，该公司董事长。委托代理人：刘润华，安徽元祥律师事务所律师。被上诉人（原审被告）阜阳市城乡规划局，住所地阜阳市一道河路7号，组织机构代码78108235-1。法定代表人：李佑斌，该局局长。委托代理人：赵李，该局工作人员。委托代理人：韦东，该局法律顾问。上诉人阜阳市博亿置业有限责任公司（以下简称“博亿公司”）因规划认定一案，不服安徽省阜阳市颍州区人民法院于2016年7月11日作出的(2016)皖1202行初23号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，于2016年10月13日公开开庭审理了本案。上诉人博亿公司的委托代理人刘润华，被上诉人阜阳市城乡规划局的委托代理人赵李、韦东到庭参加诉讼。本案现已审理终结。博亿公司向一审法院起诉称：阜阳市城乡规划局于2014年3月20日作出的阜规函（2014）61号《关于认定阜阳市博亿置业有限责任公司西城御景小区违法建设性质的函》，未明确其公司违法行为是否属于尚可采取改正措施消除对规划实施影响的情形，属认定事实不清；该局作出的复函中没引用法律条文具体的款、项、目，导致认定结果不明，属适用法律不当；该局作出复函之前没有告知其公司，剥夺了其公司的知情权和陈述申辩权，作出认定函之后，没有履行告知和送达程序，剥夺了其公司的复议和诉讼权利，程序违法。请求依法撤销阜阳市城乡规划局作出的阜规函（2014）61号《关于认定阜阳市博亿置业有限责任公司西城御景小区违法建设性质的函》。一审法院认定：2014年3月13日，阜阳市城市管理行政执法局向阜阳市城乡规划局发出《关于认定阜阳市博亿置业有限责任公司西城御景小区违法建设性质的函》，认为博亿公司建设的西城御景小区未按照规划实施，地上部分超出规划面积1664.84平方米（其中1438.84平方米为超出容积率建设部分），请求阜阳市城乡规划局对博亿公司违法建设该小区的性质予以认定。2014年3月20日，阜阳市城乡规划局作出阜规函（2014）61号《关于认定阜阳市博亿置业有限公司西城御景小区违法建设性质的函》，认定该公司西城御景小区超容积率、超规划许可面积进行建设，根据《城乡规划法》第六十四条、《安徽省城乡规划条例》第五十四条规定，属违法建设。但不影响周边地块规划实施。2015年10月31日，阜阳市城市管理行政执法局对博亿公司作出（2014）城管罚决字第1006号行政处罚决定，对超容积率1438.84平方米没收违法收入即5108357元；对超容积率但未进行登记销售的743.32平方米设备层没收实物，对超出规划但不超容积率建设部分按工程总造价5％罚款计3833055元。博亿公司对该行政处罚已提起行政诉讼。一审法院认为，阜阳市城市管理行政执法局在对博亿公司违反城市规划的行为进行查处过程中，请求阜阳市城乡规划局对博亿公司“西城御景小区”违法性质作出认定，被告作出的认定函是阜阳市城市管理行政执法局认定事实的证据，对证据采信与否，尚需城管执法部门结合自行调查的事实，综合作出评判，故阜阳市城乡规划局的行为对博亿公司的权利义务不产生直接影响，也没有直接改变该公司权利义务状态，其行为不是一个独立的可诉行政行为，原告的起诉不能成立，本院不予支持。依照《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》第三条第一款第（十）项之规定，裁定驳回原告阜阳市博亿置业有限责任公司的起诉。博亿公司上诉称：1、一、一审法院认为被上诉人作出的认定函仅是证据，城管执法部门可以自行决定是否采信，不符合法律规定；2、一审法院认为被上诉人作出的认定行为不是一个独立的可诉行政行为，明显错误；3、一审法院认为被上诉人作出的认定函对上诉人的权利义务不产生影响，明显错误；4、一审法院故意偏袒被上诉人，裁定驳回起诉，明显不公。阜阳市城乡规划局答辩称：上诉人的起诉属于重复起诉，从一审案件中得知，上诉人起诉的【2014】61号函仅是由阜阳市城市管理行政执法局向该局发出的要求认定函，上诉人已经在2015年1月30日不服阜阳市城市管理行政执法局的行政处罚决定向法院提起诉讼，且该案件均在审理过程中，上诉人的权利完全可以在上述案件中得到维护，将一个行政行为分段性诉讼，违反行政诉讼法相关规定。因此，上诉人的上诉理由没有法律依据、事实依据，是滥用诉讼权利。原审人民法院认定事实清楚、适用法律正确，请求依法维持原审裁定。经审理查明，本院认定的事实与一审裁定认定的事实无异。本院认为：根据《中华人民共和国城乡规划法》第十一条第二款的规定，县级以上地方人民政府城乡规划主管部门负责本行政区域内的城乡规划管理工作，被上诉人阜阳市规划局是规划管理工作的职能机构。根据《安徽省城市管理领域相对集中行政处罚权办法》第十二条第（二）项的规定，由城市管理行政执法部门，集中行使城市规划管理方面法律、法规和规章规定的全部或者部分行政处罚权。另据该办法第十七条规定，城市综合管理行政执法部门在查处违法行为过程中需要进行技术鉴定或者协助调查的，有关部门应当提供帮助。据此，在规划管理领域，地方政府规章虽然赋予城市管理行政执法部门集中行使行政处罚权，但是为了保证事实认定与法律适用的准确性，对违法行为认定权仍由规划管理部门行使。城乡规划主管部门行使的规划违法行为认定权属于公法上的行使职权行为，该行为具有独立的法律效果。城乡规划主管部门对违法建设行为性质作出的认定，是城市管理行政执法部门作出行政处罚的必备依据和前置行为。而在规划管理行政处罚诉讼案件中，城乡规划主管部门作出的认定意见是认定处罚决定是否合法的主要证据，因司法审查的对象是城市管理执法部门作出的行政处罚决定，城市管理行政执法部门无需提交城乡规划主管部门作出规划认定意见的证据。又因城乡规划主管部门不是案件当事人，亦无义务提交作出规划认定意见证据依据，人民法院实际上无法对规划部门出具的认定意见进行合法性审查。如果规划认定行为不具有可诉性，相当于从根本上剥夺了被处罚人的司法救济权。本案阜阳市城市管理行政执法局函告要求对博亿公司的违法建设是否属于尚可采取改正措施，消除对规划实施影响的情形进行认定，阜阳市城乡规划局出具的复函没有作出明确认定，而是将博亿公司的超规划许可面积的建设行为认定为违法建设，直接否定了博亿公司对涉案建筑物享有的权利，对其权利产生了实际影响。上诉人提出的部分上诉理由成立，本院予以支持。依照《最高人民法院关于执行＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》第六十八条的规定，裁定如下：一、撤销安徽省阜阳市颍州区人民法院(2016)皖1202行初23号行政裁定；二、本案指定阜阳市颍州区人民法院人民法院继续审理。审 判 长 张 辉审 判 员 周海龙代理审判员 耿牛牛二〇一六年十一月十日书 记 员 张琳琳附相关法律依据：《最高人民法院关于执行＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》第六十八条第二审人民法院经审理认为原审人民法院不予受理或者驳回起诉裁定确有错误，且起诉符合法定条件的，应当裁定撤销原审人民法院的裁定，指令原审人民法院立案受理或者继续审理。 搜索“”