（2016）鲁02行终489号

裁判日期: 2016-10-08

公开日期: 2017-03-23

案件名称

史玉洁、史玉皎与张丽梅、平度市田庄镇人民政府行政撤销、行政批准二审行政判决书

法院

山东省青岛市中级人民法院

所属地区

山东省青岛市

案件类型

行政案件

审理程序

二审

当事人

史希君,张丽梅,史玉洁,史玉皎,平度市田庄镇人民政府,张海波

案由

法律依据

《中华人民共和国行政诉讼法》：第八十九条

全文

山东省青岛市中级人民法院行政判决书（2016）鲁02行终489号上诉人（原审第三人）史希君。委托代理人张敏，山东天正平律师事务所律师。被上诉人（原审被告）张丽梅。被上诉人（原审原告）史玉洁。被上诉人（原审原告）史玉皎。三被上诉人共同委托代理人王成玲，山东北峰律师事务所律师。原审被告平度市田庄镇人民政府。法定代表人张宗广，镇长。委托代理张海波，平度市��庄镇人民政府工作人员。委托代理人刘锡泉，平度一诚法律服务所法律工作者。上诉人史希君因被上诉人张丽梅、史玉洁、史玉皎诉原审被告平度市田庄镇人民政府要求撤销更正建房批准证书决定一案，不服山东省平度市人民法院于2016年6月3日作出的（2015）平行初字第347号行政判决，于法定期限内向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2016年8月9日在第二十七法庭公开开庭审理了本案。上诉人史希君及其委托代理人张敏，被上诉人张丽梅、史玉洁、史玉皎的共同委托代理人王成玲，原审被告平度市田庄镇人民政府的委托代理人张海波、刘锡泉到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原审查明：原告张丽梅系史希臣之妻，原告史玉洁、史玉皎系史希臣之女。第三人史希君系史希臣之兄。史希臣已死亡。位于平度市田庄镇穇子庄村362号房屋五间于1984年4月经平度县田庄镇人民政府批准建房，户主姓名为史希陈（应为史希臣）。1991年12月，办理了集体土地建设用地使用证，登记在史希臣名下，房屋产权证明亦登记在史希臣名下。2011年9月，第三人史希君向被告平度市田庄镇人民政府申请，要求将建房批准证书更改为史希君。被告平度市田庄镇人民政府经调查、听证等，于2015年8月18日作出《关于更正建房批准证书的决定》，内容为：田庄镇人民政府关于穇子庄村1984年4月8日《平度县农村社员建房批准证书》NO0009728,原批准户主姓名史希陈（应为：史希臣），新建五间。根据史希君申请、村委证明、史希君与史希臣的母亲马秀芳证明，该批准证户主姓名系村委经办人填写错误，应填写为史希君，经我镇调查核实，决定更正1984年4月8日《平度县农村社员建房批准证书》NO0009728,更正后户主姓名为：史希君，该房屋东至小街，西至大道、南至张西乐，北至张友才，占地面积216.2平方米，特此更正。原告不服该决定向法院提起行政诉讼。原审认为：《中华人民共和国土地管理法》第六十二条第三款规定，农村村民住宅用地，经乡（镇）人民政府审核，由县级人民政府批准；其中，涉及占用农用地的，依照本法第四十四条的规定办理审批手续。据此，现农村村民住宅用地最终由县级人民政府审批，被告认为涉案房屋在1984年审批时有误，应当报现有的有权机关审批，被告没有对建房批准证书作出更正决定的职权，被告的行政行为于法无据，本院予以撤销。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（四）项之规定，判决撤销被告平度市田庄镇人民政府于2015年8月18日作出的《关于更正建房批准证书的决定》。案件受理费50元，由被告平度市田庄镇人民政��负担。上诉人史希君不服原审判决，上诉称：一、被上诉人不能证明与本案行政行为有关，其诉讼主体不适格。1、被上诉人提供的亲属关系证明上显示的被证明人是“史喜臣，1962年出生”，且没有注明身份证号。上诉人弟弟的名字是史希臣，1957年出生。因此，该证据上的被证明人无法确认与上诉人弟弟系同一人。2、亲属关系证明不是公安机关出具的，村委会无权证明当事人之间的身份关系，且该证明体现不出先锋村委会系被证明人所在单位，属无效证明。二、涉案房屋实际归上诉人所有，原审被告将建房批准证书中存在的填写失误进行更正事实清楚，证据充分。1、1984年，除上诉人本人外，还有上诉人母亲马秀芳、上诉人弟弟史希臣、上诉人妻子芦金娥、上诉人长子史智民、上诉人长女史会民，家庭成员共6口人，父亲已去世，弟弟史希臣尚未结婚，兄弟二人没有分家。上诉人带领全家在本村共建房屋两处，其中一处4间为336号，另一处5间为362号，约定兄弟二人每人一处。336号房屋已办理到史希臣名下，362号一直由上诉人居住使用，属上诉人所有。当时建房手续均是村委填写报批，然后由村委提交镇政府批准。本案0009728号建房批准证书申请的就是上诉人所有的362号房屋，但村委安排人员填写时，因失误将上诉人姓名误填写为“史希陈”，村委发现填写失误后已进行更正，镇政府作为批准单位据此作出相应更正是正确的。三、本案系申请在非耕地上建房，乡镇级人民政府有权进行批准，原审被告对存在的失误进行更正并不超越职权。1、根据当时的规定，村民在非耕地上申请建房报镇政府最终批准，无需报县级政府批准。涉案批准证书系1984年作出，当时法律法规尚不完善，但根据批准证书注明，建房占用非耕地报��社（镇）批准。批准证书上明确标明该房系占用非耕地，因此按照当时规定只需镇政府批准，实际上批准证书上也没有县政府公章。因此，原审被告有权对该批准证书进行批准或更正。2、根据现行法律法规，镇政府对非耕地内建房仍有审批权。根据《村庄和集镇规划建设管理条例》第十八条规定，使用原有宅基地、村内空闲地和其他土地的，由乡级人民政府根据村庄、集镇规划和土地利用规划批准。3、平度市人民政府作为县级人民政府认可被诉更正决定，证明原审被告并不超越职权。平度市人民政府根据被诉更正决定已于2015年11月30日对土地使用权进行了确认登记，并颁发了集体土地使用证，证明作为县级人民政府的平度市人民政府认可原审被告有权进行更正。四、原审法院适用法律错误。1、涉案建房批准证书系原审被告于1984年4月8日批准的，本次只是对部分失��内容进行更正，属于对之前行政行为的延续，本案应当根据批准当时的法律法规作为定案依据。《中华人民共和国土地管理法》施行时间是1999年1月1日，根据“法不溯及既往”原则，不应适用该法律。2、批准证书只是建房批准文件，不是土地使用权批准文件，村民取得建房批准证书只是证明符合建房条件，并不等同于已经取得土地使用权。村民取得建房批准证书后，申请土地使用权还需按照土地登记的相关规定向土地管理部门提交申请及相关材料，建房批准证书只是申请土地登记时需提交的材料之一，最终的土地使用权批准机关才是县级人民政府。《土地管理法》第六十二条第三款系用地审批条款，不适用于建房批准文件。综上，请求二审法院：1、依法撤销平度市人民法院作出的（2015）平行初字第347号行政判决书，依法维持平度市田庄镇人民政府于2015年8月18日��出的《关于更正建房批准证书的决定》；2、一、二审诉讼费由被上诉人承担。被上诉人张丽梅、史玉洁、史玉皎辩称：一、被上诉人与本案行政行为有关，上诉人所称的史希臣与被上诉人所称的史喜臣是同一人。1、原审被告在作出被诉更正决定的过程中一直以被上诉人为相对人；2、2016年7月12日先锋村委出具的证明能够证明史喜臣是史玉洁、史玉皎的父亲、张丽梅的丈夫、马秀芳的儿子。3、2016年7月12日先锋村委、东宁市民政局出具了张丽梅与史喜臣的结婚证明，证明二人系夫妻关系。4、先锋村委出具的继承权证明能够证明史喜臣的母亲是马秀芳。5、在原审庭审、庭审证据资料、被诉更正决定作出过程中，上诉人和原审被告均认可被上诉人与史希臣存在父女和夫妻关系。与被上诉人存在父女、夫妻关系的只有史喜臣一人，马秀芳也只有两个儿子，这都��以说明史希臣和史喜臣是同一人。6、2016年7月13日马秀芳居住地、户籍地的爱国村委出具的证明能够证明史希臣和史喜臣是同一人。7、2016年7月14日东宁县公安局绥阳派出所史喜臣户口注销证明可以证明史喜臣户口注销时间。二、原审被告仅凭记分没有法律效力的不是建房当事人的证人证言和不知1984年建房事实的现村委证明就作出被诉更正决定明显错误，与事实不符，于法无据。1、362和336号房屋都是史希臣建设并实际使用，与上诉人无关。建房时上诉人已在黑龙江成家并常年居住生活，不属于穇子庄村人，无权也无时间建房。史希臣建362号房是为了娶媳妇。2、被上诉人提供的原平度市土地局档案资料、房屋产权证明书、房屋印契、土地使用证书等，可以证实房屋的合法建设者、所有者为史希臣，经过30年无异议已成为事实。2010年史希臣去世，应由其法定继承人继承。3、上诉人不是房屋建设者和所有者，无权提出更正申请。4、原审被告听证程序违法，被上诉人没有进行陈述和申辩，没有收到书面通知。5、上诉人提交的常住人口登记卡是复印件，不能作为证据使用，且反映不出当时的情况，与实际建房者无关联性。三、原审被告没有作出被诉更正决定的职权，其行为应予撤销。1、根据《土地管理法》第六十二条之规定，批准权限应在县级人民政府，即平度市人民政府。2、《村庄和集镇规划建设管理条例》不适用于本案。本案不是建设住宅的问题，房屋已建成；该条例已失效；该条例只是1993年实施的行政法规，而《土地管理法》是1999年实施的法律，应适用更高层级的新法；根据青土资房发（2006）334号文和《土地管理法》的规定，使用宅基地须经市级人民政府批准。综上，原审判决撤销被诉更正决定是正确的。原审被告平度市田庄镇人民政府述称：与原审答辩意见相同，另补充一条：被上诉人不能证明其与本案行政行为有关。请求撤销原审判决，依法维持平度市田庄镇人民政府于2015年8月18日作出的《关于更正建房批准证书的决定》。关于原审法院的审判程序，上诉人未提出异议。经审查，本院确认原审法院审判程序合法。双方当事人原审时向法院提交的证据已随案移送本院，上述证据在原审庭审中已经质证。经审理，本院同意原审法院判决对证据的认证意见及据此确认的案件事实。本院认为：一、关于被上诉人是否具有原告主体资格的问题《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定：行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。有权提起诉讼的公民死亡，其近亲属��以提起诉讼。有权提起诉讼的法人或者其他组织终止，承受其权利的法人或者其他组织可以提起诉讼。本案中，《关于更正建房批准证书的决定》所针对的是0009728号建房批准证书，户主姓名是史希臣，因史希臣已于2010年3月20日死亡，其近亲属可以提起诉讼。上诉人虽在二审庭审中主张其弟弟为“史希臣”而被上诉人所提交的证据中载明的姓名均为“史喜臣”，二人并非同一人，但鉴于其在一审庭审中并未提出该主张，且被上诉人所提交的先锋村委、东宁市民政局等部门所出具的证明能够证明“史希臣”与“史喜臣”确为同一人，因此，上诉人的该项主张不能成立。作为史希臣的配偶和子女，三被上诉人具有提起本案诉讼的原告主体资格。二、关于原审被告所作《关于更正建房批准证书的决定》的合法性问题1、《村庄和集镇规划建设管理条例��第十八条第一款规定：农村村民在村庄、集镇规划区内建住宅的，应当先向村集体经济组织或者村民委员会提出建房申请，经村民会议讨论通过后，按照下列审批程序办理：（一）需要使用耕地的，经乡镇人民政府审核、县级人民政府建设行政主管部门审查同意并出具选址意见书后，方可依照《土地管理法》向县级人民政府土地管理部门申请用地，经县级人民政府批准后，由县级人民政府土地管理部门划拨土地；（二）使用原有宅基地、村内空闲地和其他土地的，由乡级人民政府根据村庄、集镇规划和土地利用规划批准。本案中，被上诉人的诉讼请求是要求撤销《关于更正建房批准证书的决定》，指向的是农村建房批准行为而非土地登记行为，因此应适用《村庄和集镇规划建设管理条例》而非《中华人民共和国土地管理法》。根据条例规定，使用原有宅基地、村内空闲地和其他土地建房的，批准机关为乡级人民政府。相应的，对建房批准证书进行更正的职权亦应由乡级人民政府政府行使。因此，本案原审被告具有作出《关于更正建房批准证书的决定》的权限，原审适用《中华人民共和国土地管理法》之规定确认更正权限属适用法律错误，应予纠正。2、原审被告在通过对当事人、邻居、穇子庄村委等主体进行充分调查取证并召开听证会查明事实的基础上，作出“批准证户主姓名系村委经办人填写错误，应填写为史希君”的认定，已尽到了调查核实义务，认定事实清楚。被上诉人虽主张原审被告未告知其召开听证会的时间和地点，但经查阅一审卷宗，原审被告在一审中已提交了听证通知书和向被上诉人送达该通知书的邮寄底单和快递查询详单，能够证明其已将召开听证会的事项告知被上诉人。因此，被上诉人对听证会程序所持异议不能成立。本院对原审被告作出《关于更正建房批准证书的决定》程序的合法性予以确认。综上，原判虽认定事实清楚，但适用法律错误，应予纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款（二）项、第六十九之规定，判决如下：一、撤销山东省平度市人民法院作出的（2015）平行初字第347号行政判决；二、驳回被上诉人张丽梅、史玉洁、史玉皎的诉讼请求。一、二审案件受理费共计100元，由被上诉人张丽梅、史玉洁、史玉皎负担。本判决为终审判决。审　判　长　　徐奎浩代理审判员　　刘桂敏代理审判员　　高沛沛二〇一六年十月八日书　记　员　　赵洪峰书　记　员　　王周浩（2016）鲁02行终489号微信公众号“”