（2016）陕71行终201号
裁判日期: 2016-10-28
公开日期: 2016-11-07
案件名称
樊军旗、段桂珍、张百忍与西安市城中村改造办公室、西安市新城区城中村改造办公室其他行政管理行政批准二审行政判决书
法院
西安铁路运输中级法院
所属地区
案件类型
行政案件
审理程序
二审
当事人
樊军旗,段桂珍,张百忍,西安市城中村改造办公室,西安市新城区城中村改造办公室
案由
法律依据
《中华人民共和国行政诉讼法》：第八十六条，第八十九条
全文
西安铁路运输中级法院行 政 裁 定 书（2016）陕71行终201号上诉人（原审原告）樊军旗，男，汉族。上诉人（原审原告）段桂珍，女，汉族。上诉人（原审原告）张百忍，男，汉族。被上诉人（原审被告）西安市城中村改造办公室，住所地陕西省西安市雁塔区西影路*号。法定代表人张刚胜，该市城改办主任。委托代理人刘斐，该市城改办干部。原审第三人西安市新城区城中村改造办公室，住所地西安市新城区尚勤路**号。法定代表人王毅，该区城改办主任。委托代理人李兆吉，男，该区城改办干部。委托代理人肖邦华，陕西迈道律师事务所律师。上诉人樊军旗、段桂珍、张百忍因其他行政行为一案，不服西安铁路运输法院（2016）陕7102行初402号行政裁定书向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。原审法院查明，原告樊军旗等三人系西安市新城区胡家庙二村村民。2009年西安市新城区人民政府对胡家庙二村进行城中村改造，同年第三人西安市新城区城中村改造办公室（以下简称区城改办）向被告西安市城中村改造办公室（以下简称市城改办）上报《新城区胡家庙二村城中村改造方案》，经被告审核，于2009年7月21日作出市城改发（2009）139号《关于的批复》（以下简称《批复》），第三人依据该《批复》发布了《关于对新城区胡家庙二村城中村改造项目拆迁工作的通告》。原告樊军旗等三人的房屋位于拆迁改造范围内。原审法院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》规定，“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织认为行政行为侵犯其合法权益的，有权提起诉讼”。故具备原告诉讼主体的前提，必须具备以下条件：一、与被诉行政行为有利害关系；二、行政行为侵犯其合法权益。同时还规定行政指导行为和内部行政行为不属于法院行政诉讼的受案范围。根据《西安市城中村改造管理办法》（以下简称《办法》）第六条规定：各区人民政府负责本区城中村改造工作，其设立的城中村改造办公室具体负责本区域城中村改造工作的组织实施，业务上接受市城中村改造办公室的指导。第十二条、第十三条规定：城中村改造方案，由区城中村改造办公室组织编制，报市城中村改造办公室批准。从上述规定看，被告与第三人之间属于指导与被指导的关系。具体到本案中，城中村改造方案由新城区改造部门依照相关规定进行编制，被告作为上级机关在行政程序中负有指导的职能。同时根据《办法》第十三条的规定，该《批复》是被告对下级机关请示的答复，仅针对本案第三人，属于行政机关内部的行政行为，对原告的权利义务不产生实际的影响。而在具体的实施中，实施主体才会根据相关规定和《批复》，就具体的事项作出相应具体的行政行为，该具体行政行为才对当事人的权利义务产生实际的影响，具体的实施行为才具有可诉性。综上，该《批复》不具有可诉性，原告的起诉不属于法院行政诉讼的受案范围。依照《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第四十四条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回原告段桂珍、樊军旗、张百忍的起诉。本案受理费50元，原告已预交，全额予以退回。行政裁定书送达后，原告不服，向本院提起上诉。上诉人认为，原裁定事实不清，证据不足，适用法律错误，有失司法公信。首先，原裁定关于法律对于不予受理的范围理解有误，《行政诉讼法》并未将原裁定所谓的“行政指导行为和内部行政行为”排除在行政诉讼受案范围之外。其次，被上诉人作出的《拆迁安置方案批复》既不是行政指导行为，也不是内部行政行为。原裁定适用《西安市城中村改造管理办法》中有关与《土地管理法》相冲突的规定，不应当作为本案法律适用。最后，退一万步讲，即便《拆迁安置方案批复》系行政指导行为，但因该《拆迁安置方案批复》具有强制力，应当属于行政诉讼受案范围。综上，请求依法撤销西安铁路运输法院（2016）陕7102行初402号行政裁定书，裁令西安铁路运输法院继续审理上诉人诉被上诉人作出的城改发（2009）139号《关于的批复》一案。被上诉人市城改办辩称，一审裁定适用法律正确。《办法》适用符合《西安市规范性文件管理办法》有关规定，并不与上位法《土地管理法》相冲突，一审法院根据《办法》作出裁定正确。一审裁定认定事实正确、证据确凿。答辩人作出的批复只是一种行政指导行为，不具有强制力，不属于人民法院行政诉讼受案范围。请求：驳回上诉、维持原裁定。原审第三人述称，原审认定正确，请求依法驳回上诉人诉讼请求。二审期间，上诉人与被上诉人及第三人均未向本院提交新证据。本院经审查查明的事实与原审一致。本院认为，本案争议的焦点是《批复》是否具有可诉性，起诉是否符合法定起诉条件。本案中，被上诉人作出的《批复》是依法定职责对第三人所作请示事项的回复，是行政系统内部审批法定程序，系内部行政行为，对外并不直接发生法律效力，故该《批复》明显对上诉人的合法权益不产生实际影响，依法不属于人民法院行政诉讼的受案范围。原审法院裁定驳回起诉，并无不当，上诉人的上诉理由不能成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。案件受理费50元，免予交纳。本裁定为终审裁定。审 判 长 左 昆代理审判员 王一婷代理审判员 陈泉池二〇一六年十月二十八日书 记 员 张 婧 来自