（2016）浙行终842号
裁判日期: 2016-10-26
公开日期: 2016-12-21
案件名称
陈月凤与杭州市上城区人民政府行政确认二审行政判决书
法院
浙江省高级人民法院
所属地区
浙江省
案件类型
行政案件
审理程序
二审
当事人
陈月凤,杭州市上城区人民政府
案由
法律依据
《中华人民共和国行政诉讼法》：第八十九条
全文
浙江省高级人民法院行 政 判 决 书（2016）浙行终842号上诉人（原审原告）陈月凤，女，1948年2月24日出生，汉族，住杭州市上城区。委托代理人袁裕来、冯英飞（实习），浙江之星律师事务所律师。被上诉人（原审被告）杭州市上城区人民政府，住所地杭州市上城区惠民路3号。法定代表人陈瑾，区长。委托代理人朱捷，杭州市上城区人民政府法制办公室工作人员。委托代理人叶华珍，浙江铁诚律师事务所律师。陈月凤诉杭州市上城区人民政府（以下简称上城区政府）房屋行政确认一案，杭州市中级人民法院于2016年7月11日作出（2016）浙01行初29号行政判决。陈月凤不服，向本院提出上诉。本院于2016年8月5日立案受理后，依法组成合议庭，并于同年10月17日公开开庭审理了本案。上诉人陈月凤及其委托代理人袁裕来，被上诉人上城区政府的委托代理人朱捷、叶华珍到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原审法院审理认定：为实施劝业里传统风貌协调区危旧房重建改善项目（劝业里10-2地块）国有土地上房屋征收项目，房屋征收部门杭州市上城区住房和城市建设局在征收决定作出之前对征收范围内房屋的权属、区位、用途、建筑面积等情况组织调查登记，并于2015年6月27日发布上征公告（2015）第7号《征收房屋调查情况公告》。2015年7月23日，征收相关单位人员前往东坡路58号陈月凤户对其未登记建筑进行测绘，被拒绝后，根据外围观察，结合陈月凤房屋、土地权属凭证和航拍图资料，确认陈月凤于1992年8月13日后搭建杂间、厕所两处未登记建筑，并制作示意图。2015年8月24日，征收实施单位杭州市上城区人民政府湖滨街道办事处（以下简称“湖滨街道”）提出拟认定该两处未登记建筑为违法建筑的初步意见。次日，房屋征收部门同意实施单位意见，报区认定工作小组审核。2015年8月26日，杭州市上城区人民政府组织召开紫阳街道、望江街道、湖滨街道辖区内9个征收地块未登记建筑认定专题会议，区监察局、区住建局、区法制办、区城管局、上城国土分局、上城规划分局、相关街道等部门参加会议，会议决定认定东坡路58号两处未登记建筑（杂间、厕所）为违法建筑。2015年8月27日，杭州市上城区人民政府作出杭上征认（2015）第007002号《国有土地上房屋征收范围内未登记建筑认定书》（以下简称《认定书》），并将相关情况在征收范围内公告。陈月凤不服，遂提起本案诉讼。原审法院认为，国务院令（第590号）《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称《征补条例》）第十五条规定，房屋征收部门应当对房屋征收范围内房屋的权属、区位、用途、建筑面积等情况组织调查登记，被征收人应当予以配合。调查结果应当在房屋征收范围内向被征收人公布。第二十四条规定，市、县级人民政府及其有关部门应当依法加强对建设活动的监督管理，对违反城乡规划进行建设的，依法予以处理。市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当组织有关部门依法对征收范围内未经登记的建筑进行调查、认定和处理。对认定为合法建筑和未超过批准期限的临时建筑的，应当给予补偿；对认定为违法建筑和超过批准期限的临时建筑的，不予补偿。杭州市人民政府杭政〔2011〕40号《关于贯彻实施〈国有土地上房屋征收与补偿条例〉的若干意见》第十五条规定，市或区、县（市）政府作出房屋征收决定前，应当组织城乡规划、房管、建设、国土资源、城管执法等有关部门依法对征收范围内未经登记的建筑进行调查、认定和处理。对认定为合法建筑和未超过批准期限的临时建筑，应当给予补偿；对认定为违法建筑和超过批准期限的临时建筑，不予补偿。杭州市人民政府办公厅杭政办函〔2013〕16号《杭州市区国有土地上房屋征收范围内未登记建筑认定办法》（以下简称《办法》）第三条规定，各区人民政府作出房屋征收决定前，应当组织辖区内城乡规划、建设、国土资源、城管执法、房屋征收等部门以及被征收房屋所在地街道办事处、乡镇人民政府对征收范围内的未登记建筑进行认定。各区人民政府应当成立国有土地上房屋征收范围内未登记建筑认定工作小组（以下简称工作小组）负责辖区内国有土地上房屋征收范围内未登记建筑的认定工作。具体认定工作由各区房屋征收部门牵头组织，城乡规划、建设、国土资源、城管执法、监察及被征收房屋所在地街道办事处、乡镇人民政府等部门和单位应当指派专人参与。第五条规定，国有土地上房屋征收范围内被征收房屋未经登记，但符合下列条件之一的，可参照合法建筑补偿标准予以补偿：（一）1983年12月10日前已建成的房屋；（二）1983年12月10日至1992年8月13日期间建成，取得建设许可证并按照许可内容明确的层次、面积及房屋用途进行建设或已领取土地使用权证但因历史原因审批手续不完整而未登记的房屋；（三）1992年8月13日后建成，因历史原因审批手续不完整而未登记的建筑，包括：1.已取得建设工程规划许可证、村镇建设规划许可证或乡村建设规划许可证，并按照许可内容明确的层次、面积及房屋用途建设但未经相关部门验收的房屋；2.已取得建设用地规划许可或土地使用权证，且已经按照规定缴纳城市基础设施配套费的房屋；3.已领取土地使用权证，且已经相关部门罚款处罚的房屋。（四）经所在区政府批准、因历史原因遗留的可视为合法建筑的其他类型未登记房屋。第六条规定，1983年12月10日以前已建成的房屋，原则上认定时以1984年版航拍图为依据。对航拍图未覆盖区域内建成的房屋，由所在地街道办事处、乡镇人民政府结合相关建房资料出具书面证明意见。1983年12月10日以后建成的房屋，认定时以本办法第五条第（二）、（三）项规定的相关证照资料，结合相应时段的航拍图为依据。第七条规定，征收范围内未登记建筑凡不符合本办法第五条规定情形以及超过批准期限的临时建筑，应当视为违法建筑，按照相关规定进行处理。第八条规定，征收范围内的未登记建筑，应当按照下列程序进行认定：（一）调查。各区房屋征收部门在对拟征收范围内房屋组织调查登记的同时，一并组织所在地街道办事处、乡镇人民政府对未登记建筑的相关情况进行调查，委托房产测绘单位对未登记建筑开展房产建筑面积测绘，在汇总相关资料、证据后，报工作小组认定。（二）认定。工作小组组织相关部门，根据各区房屋征收部门提交的资料、证据，对未登记建筑的坐落、面积、用途、权属、土地使用、建设年份、建筑结构等情况进行核查、认定，并在收到认定申请之日起15个工作日内以区人民政府名义出具认定意见。（三）公示。未登记建筑认定意见由各区房屋征收部门在征收现场范围内进行公示，公示时间不少于7天。本案中，陈月凤于1992年8月13日后在其东坡路58号合法房屋周边搭建用途为杂间、厕所的未登记建筑，上城区政府依据上述规定将其认定为违法建筑，符合法律规定。原告陈月凤的诉讼请求不能成立，依法应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回原告陈月凤的诉讼请求。陈月凤上诉称：一、程序严重违法。《办法》第七条规定：“征收范围内的未登记建筑，应当按照下列程序进行认定：（一）调查。各区房屋征收部门在对拟征收范围内房屋组织调查登记的同时，一并组织所在地街道办事处、乡镇人民政府对未登记建设的相关情况进行调查，委托房产测绘单位对未登记建筑开展房产建筑面积测绘，在汇总相关资料、证据后，报工作小组认定。（二）认定。工作小组组织相关部门，根据各区房屋征收部门提交的资料、证据，对未登记建筑的坐落、面积、用途、权属、土地使用、建设年份、建筑结构等情况进行核查、认定，并在收到认定申请之日起15个工作日内以区人民政府名义出具认定意见。（三）公示。未登记建筑认定意见由各区房屋征收部门在征收现场范围内公示，公示时间不少于7天”。因此，被上诉人作出认定前，应该公示存在未登记建筑的事实，并听取上诉人的陈述申辩意见。这也是正当法律程序的最基本要求。可是，被上诉人公示《劝业里传统风貌协调区危旧房重建改善项目（劝业里10-2号地块）房屋征收情况调查表》（以下简称《调查表》）记载上诉人没有“未登记建筑”。二、没有事实证据。基于上一点理由，根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第六十条规定：“下列证据不能作为认定被诉具体行政行为合法的依据：（二）被告在行政程序中非法剥夺公民、法人或者其他组织依法享有的陈述、申辩或者听证权利所采用的证据；”本案所有的证据都不能作为认定被诉具体行政行为合法的依据。综上，请求撤销一审判决，撤销被上诉人2015年8月27日作出的《认定书》。上城区政府答辩称：一、答辩人作出的《认定书》，事实清楚，证据确凿充分，适用法律正确。1、答辩人基于《征补条例》、《办法》的规定，接受征收部门杭州市上城区住房和城市建设局向被上诉人提出的涉案未登记建筑认定申请。2、征收部门在提请对涉案未登记建筑作出认定的同时，向被上诉人提交了：分户调查表、拒绝测绘的情况说明、未登记建筑调查表及情况说明、房屋权属登记信息查询记录、一般查档证明、宗地测绘资料、1984年版航拍图、1995年版航拍图等一系列调查资料。3、被上诉人组织认定小组召开会议，认定小组根据拒绝测绘的情况说明、房屋权属登记信息查询记录、一般查档证明、宗地测绘资料、与1984年、1995年版航拍图比对，发现东坡路58号的未登记建筑在84年版航拍图中未显示；在95年版航拍图中也未显示，根据《办法》第五、六、七条，认定涉案未登记建筑为违法建筑。答辩人依据《办法》作出涉案认定，事实清楚，适用法律正确。二、答辩人作出《认定书》程序合法。答辩人是在征收部门进行对涉案未登记建筑调查后，才接受了征收部门对东坡路58号未登记建筑进行认定的申请。根据《办法》规定，答辩人于2015年8月26日，组织各部门（认定工作小组）召开会议，对东坡路58号未登记建设认定问题进行了讨论，会议一致通过认定东坡路58号未登记建筑为违法建筑的决议并形成会议纪要。2015年8月27日，答辩人对未登记建筑认定情况在征收现场范围内进行了张贴公示，同日被上诉人依法作出了涉案未登记建筑认定书，并于9月2日予以了送达。综上，答辩人作出涉案未登记建筑认定书，程序符合法律规定。三、上诉人以《调查表》没有记载上诉人是否有“未登记建筑”，认定被上诉人程序严重违法，是理解上严重偏差。征收部门在调查结束后，在征收范围内将调查结果公告张贴，其目的是方便拟被征收人对调查结果进行核实，若有异议向征收部门提出的调查程序，而非《办法》中的对认定意见的公示程序。上诉人将对认定意见的公示程序，挪至调查情况公告明显是对法律、法规等条款理解上的偏差。综上，答辩人认为，案涉具体行政行为事实清楚、证据确凿充分，适用法律法规正确，程序合法。请求驳回上诉，维持原判。庭审中，双方当事人围绕着被上诉人上城区政府于2015年8月27日作出的被诉《认定书》是否具备事实和法律依据、程序是否合法的审理重点进行了质证、辩论。经审查，对原审判决认定的事实本院予以确认。本院认为，上诉人陈月凤位于杭州市东坡路58号的房屋属于劝业里传统风貌协调区危旧房重建改善项目（劝业里10-2号地块）征收范围。庭审中，双方当事人对上诉人东坡路58号房屋周边搭建了用途为杂间、厕所两处房屋及该两处房屋系未登记建筑这节事实并无异议。《征补条例》第二十四条规定，市、县人民法院作出房屋征收决定前，应当组织有关部门依法对征收范围内未经登记的建筑进行调查、认定和处理。《办法》第三条规定，各区人民政府作出房屋征收决定前，应当组织辖区内城乡规划、建设、国土资源、城管执法、房屋征收等部门以及被征收房屋所在地街道办事处、乡镇人民政府对征收范围内的未登记建筑进行认定。据被上诉人上城区政府一审期间提交的1984年版航拍图、1995年版航拍图等证据材料可以证明，上诉人涉案的未登记建筑在84年版、95年版航拍图中并未显示，且在庭审中上诉人也承认杂间系1996年至1997年间建造，厕所系2012年建造。《办法》第五条规定，国有土地上房屋征收范围内被征收房屋未经登记，但符合下列条件之一的，可参照合法建筑补偿标准予以补偿：（一）1983年12月10日前已建成的房屋；（二）1983年12月10日至1992年8月13日期间建成，取得建设许可证并按照许可内容明确的层次、面积及房屋用途进行建设或已领取土地使用权证但因历史原因审批手续不完整而未登记的房屋；（三）1992年8月13日后建成，因历史原因审批手续不完整而未登记的建筑，包括：1.已取得建设工程规划许可证、村镇建设规划许可证或乡村建设规划许可证，并按照许可内容明确的层次、面积及房屋用途建设但未经相关部门验收的房屋；2.已取得建设用地规划许可或土地使用权证，且已经按照规定缴纳城市基础设施配套费的房屋；3.已领取土地使用权证，且已经相关部门罚款处罚的房屋。（四）经所在区政府批准、因历史原因遗留的可视为合法建筑的其他类型未登记房屋。第六条规定，1983年12月10日以前已建成的房屋，原则上认定时以1984年版航拍图为依据。对航拍图未覆盖区域内建成的房屋，由所在地街道办事处、乡镇人民政府结合相关建房资料出具书面证明意见。1983年12月10日以后建成的房屋，认定时以本办法第五条第（二）、（三）项规定的相关证照资料，结合相应时段的航拍图为依据。第七条规定，征收范围内未登记建筑凡不符合本办法第五条规定情形以及超过批准期限的临时建筑，应当视为违法建筑，按照相关规定进行处理。故被上诉人根据上述规定认定上诉人未经登记的两处涉案房屋为违法建筑，具备事实和法律依据。《办法》第八条规定，征收范围内的未登记建筑，应当按照下列程序进行认定：（一）调查。各区房屋征收部门在对拟征收范围内房屋组织调查登记的同时，一并组织所在地街道办事处、乡镇人民政府对未登记建筑的相关情况进行调查，委托房产测绘单位对未登记建筑开展房产建筑面积测绘，在汇总相关资料、证据后，报工作小组认定。（二）认定。工作小组组织相关部门，根据各区房屋征收部门提交的资料、证据，对未登记建筑的坐落、面积、用途、权属、土地使用、建设年份、建筑结构等情况进行核查、认定，并在收到认定申请之日起15个工作日内以区人民政府名义出具认定意见。（三）公示。未登记建筑认定意见由各区房屋征收部门在征收现场范围内进行公示，公示时间不少于7天。据被上诉人提交的分户调查表、拒绝测绘的情况说明、未登记建设调查表及情况说明、房屋权属登记信息查询记录、一般查档证明、宗地测绘资料等证据表明，因上诉人拒绝配合对未登记建筑进行测绘，上城区政府的房屋征收相关单位根据外围观察、结合上诉人房屋的相关权属资料及航拍图资料，确认上诉人涉案的两处未登记建筑系1992年后搭建，并制作了示意图，征收实施单位湖滨街道提出拟认定该两处建筑为违法建筑的初步意见，房屋征收部门于2015年8月25同意湖滨街道意见后，报区认定工作小组审核。2015年8月26日，被上诉人组织区监察局、区住建局、区法制办、区城管局、及国土、规划、街道等相关部门召开了紫阳街道、望江街道、湖滨街道辖区9个征收地块未登记建筑认定专题会议，认定上诉人涉案的两处未登记建筑为违法建筑。次日，被上诉人将上述认定情况在征收范围内进行张贴公示，并作出被诉《认定书》，于同年9月2日向上诉人进行送达，符合《办法》第八条的规定程序。上诉人提出被上诉人未听取其陈述答辩意见系程序违法的理由不能成立。至于上诉人提出被上诉人作出认定前，公示的《调查表》记载上诉人没有“未登记建筑”的上诉理由。经查，上述调查表系房屋征收部门依照《征补条例》第十五条规定对被征收房屋的权属、区位、用途、建筑面积等情况进行调查登记后，将调查结果在征收范围内向被征收人进行公布，而非《办法》第八条规定的未登记建筑的认定意见的公示。综上，被上诉人作出的被诉《认定书》认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，一审判决据此驳回上诉人诉讼请求并无不当。上诉人提出的上诉理由均不能成立，本院不予采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费人民币50元，由上诉人陈月凤负担。本判决为终审判决。审 判 长 马惟菁审 判 员 车勇进代理审判员 马良骥二〇一六年十月二十六日书 记 员 韦若莎 微信公众号“”