（2016）苏06行终474号

裁判日期: 2016-10-24

公开日期: 2016-10-31

案件名称

江苏儒耀装饰设计道具有限公司与南通市通州区张芝山镇人民政府行政确认二审行政判决书

法院

江苏省南通市中级人民法院

所属地区

江苏省南通市

案件类型

行政案件

审理程序

二审

当事人

南通市通州区张芝山镇人民政府,江苏儒耀装饰设计道具有限公司

案由

法律依据

《中华人民共和国行政诉讼法》：第八十九条

全文

江苏省南通市中级人民法院行政判决书（2016）苏06行终474号上诉人（原审被告）南通市通州区张芝山镇人民政府，住所地南通市通州区张芝山镇通启桥村。法定代表人曹锐，镇长。委托代理人赵春慧，锡通科技产业园社会建设局副局长。委托代理人朱建新，江苏清心律师事务所律师。被上诉人（原审原告）江苏儒耀装饰设计道具有限公司，住所地南通市通州区张芝山镇塘坊工业园区张川路188号。法定代表人陈聪，总经理。委托代理人石磊，北京吴少博律师事务所律师。上诉人南通市通州区张芝山镇人民政府（以下简称张芝山镇政府）因确认行政强制拆除行为违法一案，不服江苏省如东县人民法院（2015）东行初字第00321号行政判决，向本院提起上诉。本院2016年7月26日立案受理后依法组成合议庭，于2016年9月7日公开开庭进行了审理。上诉人张芝山镇政府的法定代表人曹锐及委托代理人赵春慧、朱建新，被上诉人江苏儒耀装饰设计道具有限公司（以下简称儒耀装饰公司）的法定代表人陈聪及委托代理人石磊到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。一审法院经审理查明，2015年4月21日，张芝山镇政府作出张政责拆决字[2015]028号责令限期拆除违法建筑决定书，认为陈聪于2014年4月在张芝山镇塘坊村北园区地段违反规划管理，未按照规划审批程序批准，擅自建设违章厂房钢混结构总体三层、局部四层，48×115=5520㎡的行为，违反了《江苏省村镇规划建设管理条例》第八、十一、十五条和《中华人民共和国城乡规划法》第九条的规定，依据《江苏省村镇规划建设管理条例》第三十一条和《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条的规定，责令陈聪于2015年4月25日前自行拆除上述违法建筑。同时，张芝山镇政府告知陈聪若其逾期不拆除，将依法帮助拆除。陈聪不服该决定，于2015年5月11日向一审法院提起行政诉讼。2015年5月29日，张芝山镇政府组织人员，对上述限期拆除违法建筑决定书所涉厂房实施拆除。另查明，陈聪诉张芝山镇政府城乡规划行政处罚一案，一审法院于2016年3月31日作出（2015）东行初字第00249号行政判决，撤销张芝山镇政府作出的张政责拆决字[2015]028号责令限期拆除违法建筑决定书。上述判决书送达后，各方当事人对该判决均未提起上诉，该判决已经生效。案涉被拆除厂房位于南通市通州区张芝山镇乡、村庄规划区内，该厂房建设未办理相关审批手续。2015年4月9日，南通市通州区人民政府对锡通科技产业园下发土地例行督察自查问题图斑拆除复耕交办通知书，要求锡通科技产业园拆除复耕图斑47宗，须在2015年5月20日前以锡通科技产业园上报的落实拆除复耕时间节点拆除复耕到位等。案涉厂房在上述图斑范围。还查明，2007年6月8日，南通华伦纺织品有限公司与南通市通州区张芝山镇塘坊村村民委员会签订用地协议书，2013年12月2日，南通华伦纺织品有限公司（合同甲方）与陈聪（合同乙方）签订房产转让及土地租赁转让合同，约定“甲方将位于南通市通州区张芝山镇塘坊村15组区域内的一宗地四至为东至东围墙外河半河；南至南水利灌溉河（包括厂区南外围水泥路）；西至西水利灌渠河外水泥路边（含水利灌渠河）；北至厂区后围墙外2米区域，占地面积为33.7亩土地租赁使用权、地上建筑物、构筑物、附着物转让给陈聪无限期所有权”。2014年12月1日，南通市通州区张芝山镇塘坊村村民委员会（合同甲方）与儒耀装饰公司（合同乙方）签订用地转租协议书，载明“经双方充分协商并征求南通华伦纺织品有限公司意见，甲方同意将原南通华伦纺织品有限公司租用的土地33.7亩转租给乙方使用。”儒耀装饰公司于2014年8月11日成立，法定代表人为陈聪，经营范围为“道具、家具研发、设计；木质家具、金属家具、工艺美术品生产、加工、销售；建筑装修装饰工程施工（凭资质证书经营）；室内装饰材料销售；自营和代理各类商品和技术的进出口业务（国家限定或禁止企业经营的商品和技术除外）”。再查明，2015年1月8日，南通市国土资源局作出通土资罚[2015]683058号行政处罚决定书，认为案外人沈维新（南通华伦纺织品有限公司法定代表人）未经批准，非法占用坐落于张芝山镇塘坊村15组5523平方米土地进行非农业建设，用地不符合土地利用总体规划4918平方米（基本农田），符合土地利用总体规划605平方米。该行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十三条、第四十四条第一款的规定。根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条之规定，决定处罚如下：责令沈维新退还非法占用的5523平方米土地，限其在接到该处罚决定书之日起15日内自行拆除在非法占用的4918平方米土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，没收在非法占用的605平方米土地上新建的建筑物和其他设施。案外人沈维新未对该行政处罚决定书申请行政复议或提起行政诉讼。2015年5月6日，南通市国土资源局作出通土资送[2015]683028号非法财物移交书，将通土资罚[2015]683058号行政处罚决定书决定没收的605平方米土地上新建的建筑物和其他设施移交通州区财政局。2016年2月29日，一审法院在现场勘察过程中，经儒耀装饰公司工作人员、张芝山镇人民政府工作人员以及南通市国土资源局通州分局工作人员现场确认，案涉责令限期拆除违法建筑决定所涉建筑物与通土资罚[2015]683058号行政处罚决定书所涉建筑系同一建筑。南通市国土资源局通州分局工作人员向一审法院说明，通土资罚[2015]683058号行政处罚决定书决定没收的605平方米土地上新建的建筑物和其他设施实际为水泥固化场地，属于其他设施。本案一审中，南通市通州区土地例行督察工作领导小组办公室向一审法院出具情况说明，2015年南通市接受了第二轮国家土地例行督察，督察核查的对象为2014年年度土地遥感监测图斑。对核查发现的违法用地必须限期整改到位，拆除复耕是整改的主要途径之一。对违法用地图斑，通州区委、区政府根据南通市委、市政府整改工作部署，对照国家土地督察南京局整改验收标准和要求，依照国家相关法律法规及政策，对相关图斑采取行政措施交办各镇区、街道具体组织拆除复耕。在2015年土地例行督察迎查整改期间，通州区共拆除违法用地图斑282个，拆除建、构筑物40.7万平方米，实现复耕土地1110.1亩，南通市的各县、市、区也普遍采取了类似的拆除复耕工作。一审法院认为，《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条规定，在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。张芝山镇政府作为乡镇级人民政府，对其辖区的乡、村庄规划区内发生的违反城乡规划管理的建设行为具有作出行政处罚并予以强制执行的职权。一、关于儒耀装饰公司是否具备提起本起行政诉讼的原告主体资格的问题。张芝山镇政府认为，陈聪是涉案限期拆除违法建筑决定的相对人，其不服该决定，已经作为原告向法院提起行政诉讼，且涉案违法建筑开始建造的时间早于儒耀装饰公司成立的时间，故涉案建筑的建设主体是陈聪个人，儒耀装饰公司不具备本案的原告主体资格。对此，一审法院认为，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。虽然张芝山镇政府针对涉案建筑以陈聪为相对人作出限期拆除违法建筑决定，但向南通市通州区发改委申请“木制道具、家具研发、设计、生产项目”项目备案的主体系儒耀装饰公司，与张芝山镇塘坊村村民委员会签订用地转租协议的主体系儒耀装饰公司，涉案建筑的工程款付款单位为儒耀装饰公司，且涉案厂房在被拆除前系由儒耀装饰公司作为其日常生产经营所用，故涉案建筑的建设主体系儒耀装饰公司，而非陈聪个人。张芝山镇政府认定陈聪系涉案建筑的建设主体，向其作出限期拆除违法建设决定书，缺乏事实依据。一审法院作出的（2015）东行初字第00249号行政判决书也已经作出了认定。儒耀装饰公司作为涉案建筑的建设人，其在涉案建筑被拆除、权益受到侵害的情况下，当然具备本起行政诉讼的原告主体资格。二、关于张芝山镇政府对案涉建筑实施的拆除行为是否合法的问题。第一，张芝山镇政府实施的拆除行为是否构成“帮拆”？张芝山镇政府主张其系取得儒耀装饰公司的同意后对案涉违法建筑予以帮助拆除，故其拆除行为合法。一审法院认为，首先，从张芝山镇政府向陈聪作出涉案限期拆除违法建筑决定书来看,该决定书的尾部载明：“逾期不拆除的，本机关将依法帮助拆除。”陈聪收到该决定书后，即向一审法院提起了行政诉讼，要求撤销该决定，可见陈聪已经积极地行使诉权以达到权利救济之目的。这反映出儒耀装饰公司的法定代表人陈聪内心并不愿意拆除涉案建筑的真实想法，所以谈不上同意张山镇政府帮助其拆除。张芝山镇政府在责令限期拆除决定书中采用“帮助拆除”一词，无非是为了规避或者减轻其法律责任，其所称的帮助拆除之说，根本不能成立；其次，案涉建筑系儒耀装饰公司日常生产经营所用厂房，拆除该建筑无疑将造成儒耀装饰公司的重大经济损失，张芝山镇政府既未接到儒耀装饰公司的委托，也未与儒耀装饰公司协商一致，且在拆除该建筑的损失未得到妥善处理的情况下即行拆除，其实施的拆除行为显然是违背儒耀装饰公司意志的。涉案建筑的拆除人员、机械均由张芝山镇政府组织或者提供，儒耀装饰公司不仅未参与拆除行为，反而采取了要求拆除人员签名，保留证据等措施以表达其不同意拆除之意。可见，张芝山镇政府所实施的涉案拆除行为并不构成帮拆，而是违背儒耀装饰公司意志的强制拆除行为；再次，在张芝山镇政府就案涉厂房作出限期拆除决定后，儒耀装饰公司将厂房内的消防、电力等设施搬离并拆除门窗行为，属于为减少财产损失采取的合理措施；儒耀装饰公司未阻拦张芝山镇实施的施工人员进场，也是公民及企业法人在面对公权力时保持克制态度的体现，并不能由此推定儒耀装饰公司同意拆除其他房屋。张芝山镇实施认为儒耀装饰公司准许其组织的施工人员进场并已将厂房的门窗等设施自行拆除等行为即表明其同意张芝山镇实施拆除案涉厂房的主张不能成立。张芝山镇政府认为系经儒耀装饰公司同意后帮助拆除案涉厂房的主张，不予采信。第二，张芝山镇实施的强制拆除行为是否合法。首先，张芝山镇政府据以实施拆除行为的依据责令限期拆除违法建筑决定书已被一审法院判决撤销。其次，《中华人民共和国行政强制法》第三十五条至三十八条对具有行政强制执行权的行政机关，强制执行其所作行政决定的程序作出明确规定。行政机关作出强制性执行决定前，应当事先书面催告当事人履行义务，听取当事人的陈述、申辩。当事人经催告仍不履行行政决定或者在催告期内有转移或者隐匿财产的行为，行政机关应作出强制执行决定。行政机关所作强制执行决定应依法向当事人送达。同时，该法第四十四条规定，对违法的建筑物需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除，当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。本案中，张芝山镇政府在强制拆除涉案建筑前未履行公告等程序，并且在陈聪已经对案涉限期拆除决定提起行政诉讼后实施了强制拆除的行为，涉案拆除行为程序违法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定，判决确认张芝山镇政府拆除儒耀装饰公司位于南通市通州区张芝山镇塘坊村15组厂房的行为违法。上诉人张芝山镇政府上诉称，一、涉案违法建筑系沈维新建设，陈聪从沈维新处受让该违法建筑，儒耀装饰公司并非本案适格当事人。二、张芝山镇政府是在儒耀装饰公司法定代表人陈聪同意的前提下实施的帮拆，张芝山镇政府未实施强制拆除行为。一审法院认定张芝山镇政府强制拆除违法错误，请求本院撤销一审判决，改判驳回儒耀装饰公司的诉讼请求。被上诉人儒耀装饰公司答辩称，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求本院驳回上诉，维持原判。张芝山镇政府提起上诉后，一审法院已将各方当事人提交的证据材料随案移送本院。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，根据一审法院所作判决及各方当事人的诉辩主张，本案的争议焦点是，1.儒耀装饰公司是否具备提起本起行政诉讼的原告主体资格；2.张芝山镇政府实施的强制拆除行为是否合法。关于儒耀装饰公司是否具备提起本起行政诉讼的原告主体资格的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。法律上利害关系应当具备受损害的权益是法律规范所保护的合法权益，受损权益与行政行为之间存在相当的因果关系。本案中，张芝山镇政府虽曾对涉案建筑以陈聪为相对人作出限期拆除违法建筑决定，但由于儒耀装饰公司系涉案建筑的工程款付款单位，且涉案建筑在拆除前也由儒耀装饰公司作为其日常生产经营所用，故儒耀装饰公司作为涉案建筑的出资单位和使用单位与张芝山镇政府实施的强制拆除行为之间存在相当的因果关系。根据上述法律规定，儒耀装饰公司认为张芝山镇政府的行政行为侵犯其合法权益，有权依法提起诉讼，该公司具备本案行政诉讼原告主体资格。上诉人张芝山镇政府主张儒耀装饰公司并非本案适格当事人的上诉理由不成立，本院不予采信。关于张芝山镇政府实施的强制拆除行为是否合法的问题。首先，《中华人民共和国行政强制法》第三十四条规定，行政机关依法作出行政决定后，当事人在行政机关决定的期限内不履行义务的，具有行政强制执行权的行政机关依照本章规定强制执行。本案中，责令限期拆除违法建筑决定系张芝山镇政府实施强制拆除的前提，但一审法院于2016年3月31日作出（2015）东行初字第00249号行政判决，撤销了张芝山镇政府作出的张政责拆决字[2015]028号责令限期拆除违法建筑决定书，故张芝山镇政府实施强制拆除行为的前提条件并不具备。其次，《中华人民共和国行政强制法》第三十七条规定，经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定。第四十四条规定，对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。本案中，张芝山镇政府于2015年5月29日组织人员对限期拆除违法建筑决定所涉厂房实施强制拆除，但张芝山镇政府实施的强制拆除行为，违反了《中华人民共和国行政强制法》第三十七、第四十四等相关规定，被诉强拆行为程序违法。张芝山镇政府主张其系经儒耀装饰公司法定代表人陈聪同意的前提下实施帮拆。经查，在张芝山镇政府作出限期拆除违法建筑决定后，陈聪即向一审法院提起了行政诉讼，要求撤销该决定，陈聪积极行使诉权的行为反映了其作为儒耀装饰公司的法定代表人并不愿意拆除涉案建筑。故张芝山镇政府的主张帮拆无事实依据。综上，一审判决认定事实清楚，审判程序合法，适用法律正确，应予维持。上诉人张芝山镇政府的上诉理由不成立，本院不予采信。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人南通市通州区张芝山镇人民政府负担。本判决为终审判决。审判长　　顾春晖审判员　　谭松平审判员　　郁　娟二〇一六年十月二十四日书记员　　袁金君附：本判决适用的相关法律依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；百度搜索“”