（2016）川1502行初32号

裁判日期: 2016-10-23

公开日期: 2016-12-12

案件名称

姜小群与宜宾市国土资源局、四川省国土资源厅不履行土地行政监督法定职责案一审行政判决书

法院

宜宾市翠屏区人民法院

所属地区

宜宾市

案件类型

行政案件

审理程序

一审

当事人

姜小群,宜宾市国土资源局,四川省国土资源厅

案由

法律依据

《中华人民共和国行政诉讼法》：第七十四条

全文

四川省宜宾市翠屏区人民法院行政判决书（2016）川1502行初32号原告姜小群，女，1964年11月15日出生，汉族，住四川省宜宾市翠屏区。被告宜宾市国土资源局，住所地：四川省宜宾市翠屏区南岸长江大道中段8号，组织机构代码：00870227-7。法定代表人唐益林，局长。委托代理人曹奎，宜宾市国土资源局工作人员。委托代理人邓乐，四川富绅律师事务所律师。被告四川省国土��源厅，住所地：四川省成都市青羊区百卉路4号，组织机构代码：00828399-X。法定代表人杨冬生，厅长。委托代理人曾艳，四川省国土资源厅工作人员。原告姜小群诉被告宜宾市国土资源局不履行土地行政监督法定职责一案，本院于2016年5月11日受理后，向被告送达了起诉书副本及应诉通知书，依法组成合议庭，于2016年9月7日公开开庭审理了本案。原告姜小群，被告宜宾市国土资源局的委托代理人曹奎、邓乐，被告四川省国土资源厅的委托代理人曾艳到庭参加诉讼。现已审理终结。被告宜宾市国土资源局下属部门宜宾市国土资源执法监察支队于2015年10月8作出《关于举报翠屏区李庄镇上坝村六组土地被强行征收的回复》（以下简称《回复》），对原告姜小群通过省12336举报线索反映“宜宾市翠屏区人民政府和宜宾市翠屏区李庄镇人民政府在无征地批文的情况下，非法强占姜小群在翠屏区李庄镇上坝村的土地”，认为相关征收土地的批文和公告具有合法性、有效性，翠屏区人民政府依法将宜宾市翠屏区上坝村6社集体土地征收为国家所有。由于姜小群户拒绝配合征地工作，在依法安置补偿后，征地项目组和村组人员协助姜小群户将已征收土地上成熟了的油菜收割、搬迁，不存在强行征收土地的问题。原告姜小群不服被告宜宾市国土资源局作出的上述回复，向被告四川省国土资源厅申请行政复议，被告四川省国土资源厅于2016年1月18日作出川国土资复（2015）41号行政复议决定书，维持宜宾市国土资源局作出的《回复》。原告姜小群诉称，原告合法的土地承包经营权证明确载明为基本农田，宜宾市翠屏区政府以川府土[2012]946号征地批文征收原告的基本农田的行政行为违反了《��本农田保护法》，明显是违法行为。川府土[2012]946号征地批文有效期是2012年9月29日至2014年9月29日，根据《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》等法规，宜宾市翠屏区政府2015年3月23日的公告是批文失效后的行为，至于2014年1月14日发布的征收土地公告明确显示征收的是李庄镇长虹村等不包括原告承包土地在内的其他村社集体土地。故批文失效之后的具体征收行为应属无效，属违法行为。宜宾市翠屏区政府和李庄镇政府在未通知原告的情况下，单方面作出的强行测量原告的土地、强行帮助其搬迁和收割、强行推掉土地、破坏农作物和设施的行为是行政滥作为，政府及其职能部门不作出任何处理，属于行政不作为。即使需要强拆强推，也应依照法律法规相关规定出具责令交出土地的行政决定书。故提起诉讼，请求：1、撤销四川省国土资源厅作出的川国土资复（2015）41号行政复议决定书；2、撤销宜宾市国土资源局执法监察支队对翠屏区李庄镇上坝村6组土地被强行征收的处理与回复，并责令依法重新作出处理决定。3、本案诉讼费由被告承担。原告姜小群提供证据：1、身份证复印件。2、快递单，证明收到行政复议的时间。3、土地承包经营权证，证明原告具有合法的承包土地经营权，承包土地为基本农田。4、翠屏区人民政府征收土地公告、川府土[2012]946号征地批文，证明翠屏区人民政府依据川府土[2012]946号征地批文征收承包人土地的事实，以及该批文失效。5、照片4张，证明翠屏区人民政府推掉原告土地的事实。6、查处土地违法申请、宜宾市国土资源执法监察支队的《回复》、行政复议申请书、四川省国土资源厅作出的行政复议决定书，证明原告的诉讼主体及原告提起诉讼的依据。被告宜宾市国土资源��辩称，一、翠屏区人民政府依法实施土地征收。1、原告位于翠屏区李庄镇上坝村6组的被征收土地并非基本农田。根据四川省人民政府于2011年6月27日作出的《关于宜宾市及翠屏区筠连县珙县屏山县土地利用总体规划（2006-2020年）的批复》（川府函[2011]138号）和宜宾市人民政府于2011年12月29日作出的《关于翠屏区乡镇土地利用总体规划（2006-2020年）的批复》（宜府国土函[2011]87号），《翠屏区李庄镇土地利用总体规划（2006-2020年）》正式生效实施。该规划显示李庄镇上坝村6组的被征收土地并无基本农田。原告的承包经营权证虽然载明土地为基本农田，发证时间为2008年12月，系在《翠屏区李庄镇土地利用总体规划（2006-2020年）》实施之前颁发，其“是否基本农田”一栏信息未根据土地规划调整及时进行更正。2、实施征地时间未超出《四川省人民政府关于宜宾市2012年第6��城市建设用地的批复》（川府土[2012]946号）（以下简称《批复》）规定的2年有效期，翠屏区政府实施土地征收的行为合法有效。翠屏区政府根据2012年9月29日作出的《批复》，于2014年1月14日发布了《宜宾市翠屏区人民政府征收土地公告》（2014年第2号），对《批复》中涉及的李庄镇下坝村、长虹村部分集体土地实施征收，即标志着已经在批准征收后2年内启动了对“宜宾市2012年第6批城市建设用地”批次的征地程序。因《批复》批准征收的土地面积大，具体的征收时间和范围需要根据城市的建设发展情况来确定，因此不可能一次性对批准征收的土地全部实施征收，而是采取分项目、分阶段的方式实施征收。3、征地部门对原告承包土地实施征收的程序合法。翠屏区政府作出征收土地公告和征地补偿安置方案公告，并将两公告按规定张贴，召开村民动员大会进行告知。2015年3月23日，上坝村6组和征地部门签订《征地补偿安置协议》，土地补偿费、青苗补偿费、附着物补偿费等6项征地补偿费用足额支付到上坝村6组帐户。在征地过程中，原告及家人不配合，拒绝丈量土地、交地。2015年4月6日，征地工作人员和该组社员代表、村组干部共同参与，对原告户承包土地进行了丈量，并将该户青苗附着物及山林竹木补偿款以储蓄存单形式发放。被告根据查明的以上三点事实作出的《回复》，事实清楚、程序合法、证据确实充分，应认定合法有效。二、原告于2016年1月22日收到行政复议决定书，在5月6日才向人民法院提起诉讼，未在法律规定的期限内提起，其已丧失本案的胜诉权，应当依法驳回原告的诉讼请求。被告宜宾市国土资源局向本院提交了证明原行政行为合法性的以下证据、依据：1、组织机构代码证和法人身份证明，证明被告是宜宾市人民政府的土地行政管理部门，行政主体合法。2、宜宾市人民政府关于宜宾市2012年第6批城市建设用地的请示（宜府国土[2012]11号）附建设用地项目呈报材料“一书四方案”、四川省人民政府关于宜宾市2012年第6批城市建设用地的批复（川府土[2012]946号）、四川省人民政府《关于宜宾市及翠屏区、筠连县、珙县、屏山县土地利用总体规划（2006-2020年）的批复》（川府函[2011]138号）、宜宾市人民政府《关于翠屏区乡镇土地利用总体规划（2006-2020年）的批复》（宜府国土函[2011]87号）、宜宾市国土资源局翠屏区分局出具的关于姜绍成所承包农村土地不占用基本农田的说明和土地利用总体规划套合图，证明批复同意的翠屏区李庄镇上坝村6组征地范围，不涉及占用基本农田；同时经宜宾市国土资源局翠屏区分局采取规划套合图形式进行查证，证明涉案承包土地不占用基本农田。3、《宜宾市翠屏区人民政府征收土地公告》（2014年第2号）、（2015年第3号）及张贴照片说明、宜宾市翠屏区人民政府征地补偿安置方案公告（2015年第5号）及张贴照片说明、上坝村征地动员大会照片、征地补偿安置协议、补偿费用票据，证明宜宾市翠屏区人民政府在《批复》规定的2年有效期内启动了征地程序，并依法开展了征地征收和补偿工作。4、李庄镇人民政府与姜小群多次联系的相关录音、录像资料，丈量土地记录和照片及征地青苗附着物赔偿清单，宜宾翠屏农村商业银行储蓄存单，证明李庄镇人民政府征地工作人员实施征收的程序合法。5、行政复议决定书、邮寄凭证及查询回单、《行政诉讼法》第四十五条的规定，证明原告未在法律规定的期限内提起诉讼，已丧失本案胜诉权。被告四川省国土资源厅辩称，被告作出的行政复议决定��事实清楚、适用法律正确、程序合法、内容适当。并且原告超过法定期限才提起诉讼。因此请求法院驳回原告的诉讼请求。被告四川省国土资源厅向本院提交了与被告宜宾市国土资源局的2、3、4组相同的证据，还提交了证明复议程序合法性的以下证据、依据：1、行政复议申请书及附件、行政复议延期审理通知书、行政复议委员会案件审查表、行政复议决定书及邮寄凭证，证明被告依法作出行政复议决定程序合法。2、四川省国土资源厅综合规划处出具的关于宜宾市2012年第6批城市建设用地不占用基本农田的证明。3、李庄镇上坝村6组出具的关于通知姜绍成户配合征地有关情况的说明、关于姜绍成户未办理农转非事情说明，证明姜绍成户不配合征地工作。4、四川省国土资源12336违法举报线索受理回执，宜宾市国土资源执法监察支队的《回复》，证明行政复议的来源。经庭审质证，本院对当事人提供的证据作如下确认：被告宜宾市国土资源局提供的全部证据，被告四川省国土资源厅均无异议。被告宜宾市国土资源局提供的第1组证据，原告无异议。被告提供的第2组证据，原告对真实性没有异议，对合法性、证明目的有异议，不能证明原告承包土地不是基本农田。被告提供的第3组证据，原告对张贴照片的真实性有异议，认为不能证明该两公告已依法公开张贴的事实；对其余证据的合法性、证明目的有异议，认为2014年2号征地公告明确征收长虹村、下坝村的土地，而不包括上坝村，2015年对上坝村的征地公告，川府土[2012]946号文件已经失效，因此不能证明征地合法。征地公告明确的征地面积为38.4555亩，而征地补偿安置协议明确面积为41.8875亩，征地公告与征地补偿安置协议面积不符，属于少批多占，公告��协议均违法。公告上有两个批文，明显属于一个项目分拆批准。被告提供的第4组证据，对合法性、证明目的有异议，不能证明程序合法，均系政府人员单方面作出。被告宜宾市国土资源局提供的第5组证据，对证明目的有异议。本院认为，上述证据客观、真实、合法，与本案有关联性，本院予以采信。被告四川省国土资源厅提供的全部证据，被告宜宾市国土资源局均无异议。被告四川省国土资源厅提供的第1组证据，原告对其中的案件审查表的真实性和合法性持有异议，不能证明该审查表系合法开展的审查。被告四川省国土资源厅提供的第2组证据，原告对四川省国土资源厅综合规划处出具的证明的真实性和合法性均有异议，认为该证明不合法。被告四川省国土资源厅提供的第3组证据，原告对证明目的有异议，认为征地不合法，所以有权拒绝征地及办理农��非。被告四川省国土资源厅提供的第4组证据，原告无异议。本院认为，上述证据客观、真实、合法，与本案有关联性，本院予以采信。被告宜宾市国土资源局、四川省国土资源厅对原告提供第1、2组证据无异议。原告提供的第3组证据，二被告对证明目的有异议，认为该承包土地经营权证的相关登记信息系由翠屏区农牧局登记，在土地性质发生变更后，登记部门未对土地承包证进行及时更改，故不能根据该承包土地经营权证来证明承包土地为基本农田。原告提供的第4、5、6组证据，二被告对证明目的有异议。本院认为，上述证据客观、真实、合法，与本案有关联性，本院予以采信。经审理查明，2008年12月，宜宾市翠屏区人民政府颁发的宜翠区府农地承包权证2008第060578号农村土地承包经营权证载明：发包方，宜宾市翠屏区李庄镇上坝村6社；承包��代表，姜绍成；承包方土地承包经营权共有人，姜绍成、文安连、姜小群、姜二；承包地总面积，0.96亩；是否基本农田一栏填充为“是”；填证机关，宜宾市翠屏区农牧局。四川省人民政府于2011年6月27日作出《关于宜宾市及翠屏区筠连县珙县屏山县土地利用总体规划（2006-2020年）的批复》（川府函[2011]138号），宜宾市人民政府于2011年12月29日作出《关于翠屏区乡镇土地利用总体规划（2006-2020年）的批复》（宜府国土函[2011]87号）。至此，《翠屏区李庄镇土地利用总体规划（2006-2020年）》正式生效实施。2012年5月17日，宜宾市人民政府向四川省人民政府上报《关于宜宾市2012年第6批城市建设用地的请示》，载明：“宜宾市2012年第6批城市建设用地位于宜宾市翠屏区李庄镇……上坝村1、2、5、6社范围内。该批城市建设用地符合宜宾市土地利用总体规划，且不占用基本农田”。请示所附的“一书四方案”中载明的建设用地项目未包含基本农田。2012年9月29日，四川省人民政府作出《关于宜宾市2012年第6批城市建设用地的批复》（川府土[2012]946号）（以下简称《批复》），载明：“……二、同意将你市翠屏区李庄镇沿江村5、7、8、9社，长虹村5社，下坝村3、4、5社，上坝村1、2、5、6社集体农用地42.2851公顷转为建设用地。同时将本批次批准转为的建设用地和上述集体原有的建设用地6.8463公顷，未利用地0.1705公顷，合计49.3019公顷土地征收为国家所有，作为宜宾市2012年第6批城市建设用地……”。2015年9月25日，宜宾市国土资源局翠屏区分局出具证明，说明宜宾市2012年第6批城市建设用地中李庄镇上坝村6社报批范围符合《翠屏区李庄镇土地利用总体规划（2006-2020年）》，该报批范围与土地利用总体规划图套合后，证明不占用基本农田。2016年5月31日，四川省国土资源厅综合规划处出具证明：“经我处审查，宜宾市2012年第6批城市建设用地报征范围符合《宜宾市土地利用总体规划（2006-2020年）》，不占用基本农田。2014年1月14日，宜宾市翠屏区人民政府发布《征收土地公告》（2014年第2号），载明对《批复》中涉及的宜宾市翠屏区李庄镇下坝村、长虹村等集体土地实施征收；2015年3月17日，发布《征收土地公告》（2015年第3号），载明对批复中涉及的宜宾市翠屏区李庄镇上坝村6社集体土地实施征收；并在被征收人所在村进行了公告。2015年3月23日，宜宾市翠屏区人民政府作出《征地补偿安置方案公告》（2015年第5号），并于当日在被征收人所在村进行了公告。2015年3月23日，宜宾市翠屏区征地拆迁服务中心与宜宾市翠屏区李庄镇上坝村6社、宜宾市翠屏区李庄镇人民政府签订《征地补偿安置��议》，约定了征地补偿安置标准、费用、付款方式等，上坝村6社组长及组员代表在该协议上签字。2015年4月3日，李庄镇人民政府向上坝村6社支付了征地补偿款。上坝村6社的承包户姜绍成的家庭成员即本案原告姜小群拒绝丈量并交出此次被征收的姜绍成户的承包土地。4月6日，上坝村6社组织社员代表及村组干部对姜绍成户的承包土地进行了丈量。4月24日，青苗补偿款、附着物补偿款划入了姜绍成银行存款账户。之后，上坝村6社社长通知姜绍成户限于4月26日交出被征收土地，姜小群予以拒绝。4月27日，征地项目组和村组人员将姜绍成户的被征收土地上成熟的种植物收割、搬迁。姜小群通过四川省国土资源12336违法举报电话，举报宜宾市翠屏区人民政府和宜宾市翠屏区李庄镇人民政府无征地批文，非法强占土地，请求依法予以查处。四川省国土资源执法监察��队于2015年7月28日出具《四川省国土资源12336违法举报线索受理回执》，宜宾市国土资源执法监察支队于2015年10月8日作出《回复》。2016年1月18日，被告四川省国土资源厅作出行政复议决定书，并告知：对本决定不服的，可以自接到本决定之日起15日内依法向有管辖权的人民法院提起诉讼。2016年1月22日，原告收到行政复议决定书，于2月4日向成都市中级人民法院提起诉讼。因不属于该院管辖，原告在2016年5月3日收到该院的退回材料后，即于5月6日向本院提起诉讼。本院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第六十六条第一款“县级以上人民政府土地行政主管部门对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查”的规定，被告宜宾市国土资源局对辖区内的土地违法行为负有监督检查的职责，故原告姜小群申请对其承包土地被征收存在的违法行为进行认定与查处属于该局的职责范围。被告四川省国土资源厅是被告宜宾市国土资源局的上级机关，其行政复议主体适格。原告姜小群提起申请或举报，系请求行政机关履行确认和查处其举报的土地违法行为的法定职责，被告宜宾市国土资源局作出的回复，系其履行法定职责的行为，将对原告权益产生实际影响，故该行政回复属于可诉具体行政行为，姜小群的原告主体适格。关于本案争议的焦点问题，一是原告户的承包土地是否为基本农田的问题。原告认为是否属于基本农田应以其承包土地经营权证登记为依据。被告认为该批城市建设用地符合宜宾市土地利用总体规划，认定该批被征用土地不占用基本农田。根据土地管理法的规定，承包土地经营权证登记应以土地规划为基础，原告的登记时间是在宜宾市批复《翠屏区乡镇土地利用总体规划（2006-2020年）》之前，系��根据土地规划调整更新信息导致。分析认为，土地利用总体规划是划定基本农田的法定依据，故被告的认定符合法律规定。二是土地征收批准文件是否失效的问题。原告认为只是自批复之日起两年内在下坝村、长虹村启动了征收，在征收其所在村承包土地时已超过两年，本批准文件自动失效，因此该批准文件已不能作为征收土地的依据。查明2012年9月29日四川省人民政府作出土地征收批复，宜宾市翠屏区人民政府在2014年1月14日对批文涉及的部分集体土地实施征收，批文只是要求自征地批准之日起两年内实施征收土地方案，并非要求必须在两年内全部实施完毕，政府根据项目具体情况分期实施，不产生批文自动失效的法律后果，故足以证明其自批复之日起两年内已开始组织实施征地。三是原告户拒绝交出被征收土地的情况下，涉案征地行为是否属于强行占用原告土地��违法行为的问题。根据《四川省〈中华人民共和国土地管理法〉实施办法》第四十五条“征用土地经依法批准，并对当事人依法补偿、安置后，土地所在地的县级以上人民政府土地行政管理部门应当向被征地单位发出交地通知，被征地单位应当按照通知规定的期限交付土地，不得拒绝和阻挠”以及《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定“对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征收土地方案的实施”的规定，宜宾市翠屏区人民政府在实施征收土地过程中，分别发布了征收土地公告和征地补偿、安置方案公告。征地部门根据相关规定标准对被征地农村集体经济组织进行了征地补偿，征收土地的各项补偿、补助费用已及时兑现转入该社集体账户。对原告户��包土地青苗、附着物实施补偿时，清点丈量后,将补偿款存入原告户名下。原告户拒绝交出被征收土地，并不影响征收行为的合法实施，涉案征地行为不属于强行占用原告土地的违法行为。四是原告提起本案诉讼是否已过起诉期限的问题。原告在收到行政复议决定书后，在规定期限内向相关法院提起了诉讼，因管辖权问题，导致在本案中耽误起诉期限，属于《中华人民共和国行政诉讼法》第四十八条规定“公民、法人或者其他组织因不可抗力或者其他不属于其自身原因耽误起诉期限的，被耽误的时间不计算在起诉期限内”的情形，将被耽误的时间扣除后，原告提起本案诉讼未超过起诉期限。被告宜宾市国土资源局作出的《回复》，认定宜宾市翠屏区人民政府组织实施的征收土地合法、对原告户安置补偿到位的事实清楚，证据充分。该《回复》不具有可撤销的内容，对原告请求撤销《回复》不予支持。但对原告反映的征收强制程序违法问题，《回复》没有涉及。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条的规定“违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地；拒不交出土地的，申请人民法院强制执行”，原告户拒绝交出被征收土地时，征收部门应履行责令交出土地的法定程序，未采取上述程序即违法。被告宜宾市国土资源局所做《回复》，仅对征地过程进行了客观描述“征地项目组和村组人员协助姜小群户将已征收土地上成熟了的油菜收割、搬迁”，对未履行责令交出土地的法定程序而收回涉案承包土地没有认定违法并作出处理，属于未全面履行查处违法用地法定职责的情形。综上，被告宜宾市国土资源局没有全面履行土地行政监督法定职责，但由于征收土地行为已经实施完毕，征收部门对涉案承包土地人姜绍成户依法补偿到位，故判决其再履行监督职责已无任何意义。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款（三）的规定“行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：（三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的”，确认被告宜宾市国土资源局作出的《回复》违法。同时根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十条第一款、第三款规定“人民法院对原行政行为作出判决的同时，应当对复议决定一并作出相应判决。人民法院判决作出原行政行为的行政机关履行法定职责或者给付义务的，应当同时判决撤销复议决定”，判决撤销被告四川省国土资源厅作出的川国土资复（2015）41号��政复议决定。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十条第一款、第三款之规定，判决如下：一、确认被告宜宾市国土资源局作出的《关于举报翠屏区李庄镇上坝村六组土地被强行征收的回复》违法。二、撤销被告四川省国土资源厅作出的川国土资复（2015）41号行政复议决定。案件受理费50元，由被告宜宾市国土资源局负担（原告已经预交此款，由被告宜宾市国土资源局直付原告姜小群）。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提供副本，上诉于四川省宜宾市中级人民法院。审　判　长　陶　　　刚审　判　员　邹　　　洪人民陪审员　许��敏二〇一六年十月二十三日书　记　员　赵　思　雨微信公众号“”