（2016）浙0802行初73号

裁判日期: 2016-10-20

公开日期: 2016-11-03

案件名称

廖双喜与衢州市国土资源局不履行法定职责一审行政判决书

法院

衢州市柯城区人民法院

所属地区

衢州市

案件类型

行政案件

审理程序

一审

当事人

廖双喜,衢州市国土资源局

案由

法律依据

《中华人民共和国行政诉讼法》：第四十七条第一款，第七十二条；《中华人民共和国土地管理法（2004年）》：第七十四条

全文

浙江省衢州市柯城区人民法院行政判决书（2016）浙0802行初73号原告廖双喜。委托代理人（特别授权代理）朱全有，浙江共达律师事务所律师。被告衢州市国土资源局，住所地浙江省衢州市衢江南路390号。法定代表人徐常青，局长。委托代理人毛建荣，浙江三善律师事务所律师。原告��双喜与被告衢州市国土资源局不履行土地管理法定职责一案，于2016年5月5日以衢州市国土资源局衢江分局为被告向本院邮寄起诉状，经补正材料，本院于同年5月18日立案。经本院释明，原告廖双喜于同年8月22日申请变更被告为衢州市国土资源局，本院予以准许，并依法向衢州市国土资源局送达了起诉状副本、应诉通知书等材料。本院依法组成合议庭，于同年10月12日公开开庭审理了本案。原告廖双喜及其委托代理人朱全有，被告衢州市国土资源局的负责人（副局长）徐洪水、委托代理人毛建荣到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。原告廖双喜起诉称，其在二轮土地延包中承包村集体土地1.98亩（共分7块），1992年前自己耕种，后租给他人耕种。现原告发现，其位于“溪门跟”一块面积0.6亩的承包地，因村干部在周边挖砂，造成水利、交通等被毁。前不久，村干部为掩盖其违法行为，将原告田块周边因挖砂毁坏的水田覆盖上厚厚的一层土石，整理出一大块可以用于建房的平整地基。且出于土地方正的考虑，强行将原告的0.6亩土地也一并填上一层1米多厚的泥石层，使原告该耕地面目全非，无法耕种。村委会还强占着原告的土地不肯归还。根据《中华人民共和国土地管理法》第七十四条规定，任意毁坏农田的行为应当追究责任，构成犯罪的应当移送追究刑事责任，还应当责令毁田人恢复原状。故原告申请被告履行耕地保护职责，并要求被告书面告知查处结果。可被告收悉原告的履行职责申请书后，至今没有就申请事项作出任何行政行为。故诉至法院，请求：1.责令被告查处毁坏耕地行为，履行保护耕地的法定职责；2.被告承担本案诉讼费。为证明其主张，原告起诉时向本院提供了如下证据：1．EMS快递单、履行职责申请书，证明原告向被告提出了履职申请；2.原告2004年农村土地承包经营权证、农村土地承包经营权证登记申请表、承包土地田块登记，证明原告合法承包的土地被侵害；3.证明，证明农田被挖砂毁坏的事实；4.照片1张，证明涉案土地现状。庭审中，原告当庭提交了1.浙江省衢州市柯城区人民法院起诉人提交材料清单、邮寄行政起诉状的EMS快递单，证明原告邮寄起诉状的时间为2016年5月5日，法院接收时间为2016年5月11日；2.户主为朱子文等的农村集体土地承包权证等，证明1998年承包权证的合法样式。被告衢州市国土资源局答辩称，一、原告廖双喜不享有涉案“溪门跟”0.6亩土地的承包经营权。农村第一轮土地承包从1983年前后开始到1998年止，承包期为15年。1998年4月全国人大常委会第二次修订的《中华人��共和国土地管理法》首次将农村土地承包30年不变以法律形式固定下来。1998年岭洋乡鱼山村农田分配时，按照每户口粮分配田亩，在1998年承包经营权证上本案涉及的“溪门跟”0.6亩土地并未承包给廖双喜户，该土地是由鱼山村统一开垦的，为全村10个生产队集体所有，保留做晒谷场地使用。2004年重新办承包经营权证，原则上是将老证册上的登记内容原样登记到新权证上，如有变动必须经过村两委同意形成决议才可以落实，但廖双喜持有的2004年颁发的土地承包经营权证，在没有经过村两委的同意形成决议情况下多登记了本案争诉的0.6亩土地，无合法承包该地块的源头。2012年5、6月份，鱼山村为推进农户房屋改造和新农村建设，经村两委决议同意由村集体收回位于“溪门跟”承包土地的经营权和使用权，廖双喜同意将其承包的“溪门跟”0.6亩地由鱼山村集体收回并签订协议书。至此，涉案“溪门跟”0.6亩地的管理权与廖双喜无关联。二、被告依法履行了土地行政管理的法定职责。2015年9月，被告及衢州市国土资源局衢江分局收到原告廖双喜邮寄的履行职责申请书后，被告立即进行调查，现场未发现因挖砂毁坏涉案“溪门跟”0.6亩土地的情况，现场也不存在人为因素破坏耕地种植条件的情形。经衢江区岭洋乡人民政府证实，廖双喜父子与岭洋乡鱼山村村民委员会之间因存在补偿款经济纠纷，其履行职责申请书中反映情况不属实，近几年来，廖双喜全家均搬迁至浙江省平湖市居住生活。2012年6月，在鱼山村集体收回涉案“溪门跟”0.6亩土地后支付土地征用款时，廖双喜所在第五生产队其他村民认为涉案该土地为生产队集体所有，廖双喜户无权领取该土地征用款，岭洋乡鱼山村村民委员会据此未支付廖双喜补偿款项，双方产生了经济纠纷。2012年7月19日，在衢江区岭洋乡人民政府三楼会议室，乡、村干部、律师、鱼山村第五生产队多次与原告廖双喜协商未达成意见，村干部建议廖双喜提起诉讼。关于土地挖砂一事，2012年8月12日，鱼山村村委会在村道拓展砌坎施工中挖砂，面积不到200平方米，第二天由于村民提意见，鱼山村村委会就停止挖砂，当月15日恢复原状，挖砂没有涉及到原告廖双喜涉案地块。由于鱼山村村委会在2012年8月发生的挖砂面积小，时间仅一天，而且事发二、三天就全部恢复原状，故未予处罚。衢州市国土资源局于2015年12月28日以挂号信方式向廖双喜送达行政复议告知书。庭审中，被告补充答辩称，原告起诉已经超过起诉期限。综上，请求驳回原告的起诉或诉讼请求。为证明其主张，被告在举证期限内提交了如下证据：第一组证据，1998年原告土地承包权证复印件、2004年原告土地承包权证复印件，证明1998年原告承包权证上并无涉案“溪门跟”0.6亩土地，2004年颁发的土地承包权证，在没有村两委同意形成决议情况下多登记了该土地；第二组证据，协议书、岭洋乡鱼山村民委员会决议2份、鱼山村第五村民小组关于98年大田承包到户基本情况、鱼山村第五组与廖双喜土地纠纷协调会记录、廖小建网上信访事项处理报告，证明廖双喜同意将“溪门跟”0.6亩土地由鱼山村集体收回并签订协议书，廖双喜所在的第五生产队其他村民认为涉案该土地为生产队集体所有，廖双喜户无权领取该土地补偿款；廖双喜父子与岭洋乡鱼山村村民委员会之间存在补偿款经济纠纷，该纠纷发生在2012年，原告起诉已经超过起诉期限等；第三组证据，衢州市国土资源局衢江分局关于衢江区岭洋乡鱼山村村民廖双喜反映问题的调查��告、行政复议告知书、送达回证，证明衢州市国土资源局依法告知廖双喜行政复议权利；第四组证据（依据），《关于进一步规范全省国土资源行政处罚裁量权的指导意见》（浙土资发〔2010〕22号）、《浙江省耕地质量管理办法》，证明法律适用依据。庭审中，被告提供了行政复议申请书，证明原告申请复议情况。经庭审举证、质证，本院对原、被告提供的证据认定如下：对原告提供的证据，被告对证据1、2的真实性无异议，本院经核实予以认定。对证据3即证明，被告认为不符合证人证言的形式要件，对其合法性、关联性均有异议。本院认为，该证明属于证人证言，因十一位证人同在该证明上签字，未列明证人身份情况，未注明证明日期且未附证人的身份证明材料，不符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定��第十三条关于证人证言应当符合条件的规定，本院不予认定。对原告提交的证据4即照片，因其证明对象是涉案地块现状，但原告未能证明其拍摄时间，且该照片反映的情况与涉案地块现状有较大差异，本院对该照片的证明对象不予认定。对原告当庭提交的起诉人提交材料清单、EMS快递单，被告无异议，本院经核实予以认定；对户主为朱子文等的农村集体土地承包权证等，与本案审查无关，本院不予评判。对被告提交的证据，原告对第一组证据中的2004年的承包权证无异议，认为1998年承包权证不合法、不成立、不生效。本院认为，该两承包权证均由有权部门颁发，本院对其真实性予以认定，对其合法性因非本案的诉讼标的，本院不予评判。对第二组证据，原告或认为系伪造或表示不清楚，本院认为，该组证据均有相关人员签字确认或盖章，本院对其真实性均予认定，对其合法性因非本案诉讼标的，本院不予评判。对第三组证据即衢州市国土资源局衢江分局在复议程序中提交的调查报告、复议告知书、送达回证，原告表示均未收到，经本院核实对其真实性予认定，可以证明原告申请复议及被告答复情况。对第四组法律依据，原告无异议，本院予以认定。对被告庭审中提交的行政复议申请书，虽原告无异议，但因系超过举证期限提交且无正当事由，本院不予认定。经审理查明，2015年9月11日，原告廖双喜向衢州市国土资源局衢江分局邮寄履行职责申请书，认为其承包的土名为“溪门跟”面积为0.6亩的承包地，因村干部在周边挖砂，造成水利、交通等条件被毁。后村干部为掩盖违法行为，将因挖砂被毁坏的周边水田覆上厚厚一层土等，导致无法耕种，且村委会强占着申请人的土地不肯返还。请求衢州市国土资源��衢江分局查处上述违法行为，查证后将结果材料移送司法机关追究毁田的刑事责任，将处理结果书面告知申请人等。衢州市国土资源局衢江分局于2015年9月12日收到该申请后，未予答复。原告不服，于2015年12月23日向被告衢州市国土资源局提出复议申请，同年12月28日，被告作出衢土资行复（2015）8号行政复议告知书，告知原告对衢州市国土资源局衢江分局未在法定期限内作出行政行为不服，应当向浙江省国土资源厅或衢州市人民政府提出复议申请。2016年5月18，原告以衢州市国土资源局衢江分局为被告提起行政诉讼，后于同年8月22日申请变更被告为衢州市国土资源局，诉请如前。另查明，《浙江省人民政府关于改革省以下国土资源管理体制的实施意见》（浙政发[2004]27号）第二条第二款规定，为加强城市国土资源的统一管理，市辖区的国土资源主管部门改为国土资源��局，为市国土资源主管部门的派出机构，其机构编制上收到市人民政府管理；其事业单位的机构编制也同时上收到市人民政府管理。本院认为，衢州市国土资源局衢江分局系被告衢州市国土资源局的派出机构，原告廖双喜认为衢州市国土资源局衢江分局对其履行职责申请不履行法定职责，以衢州市国土资源局为被告提起本案行政诉讼，原、被告主体适格。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十七条第一款、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四条规定，公民、法人或者其他组织申请行政机关履行保护其人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关在接到申请之日起两个月内不履行的，公民、法人或者其他组织可以向人民法院提起诉讼。法律、法规对行政机关履行职责的期限另有规定的，从其规定；公民、��人或者其他组织依照行政诉讼法第四十七条第一款的规定，对行政机关不履行法定职责提起诉讼的，应当在行政机关履行法定职责期限届满之日起六个月内提出。本案中，被告于2015年9月12日接收原告提交的履行职责申请书，原告在被告未予答复情况下，于2016年5月5日向本院邮寄起诉状，并未超过起诉期限。被告关于原告超过起诉期限的主张不能成立。本案争论的焦点问题是被告是否履行了法定职责。对该争议，其一，原告提交的其2004年的农村土地承包经营权证，已经初步证明其与涉案“溪门跟”0.6亩土地具有利害关系。被告关于原告不享有该土地承包经营权的主张，涉及该土地使用权的归属问题，非本案审查对象，本院不予评判。原告认为他人侵犯了其该承包地的合法权益，申请被告履行职责，该申请内容与原告具有法律上的利害关系。其二，根据《��华人民共和国土地管理法》第七十四条规定，违反本法规定，占用耕地建窑、建坟或者擅自在耕地上建房、挖砂、采石、采矿、取土等，破坏种植条件的，或者因开发土地造成土地荒漠化、盐渍化的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令限期改正或者治理，可以并处罚款；构成犯罪的，依法追究刑事责任。本案中，被告衢州市国土资源局作为县级以上人民政府土地行政主管部门，对辖区国土资源违法行为，有依法查处的法定职责。原告申请被告对毁坏其农田的行为追究责任并责令恢复原状，属于被告的法定职责范围。其三，《国土资源部关于印发〈国土资源违法行为查处工作规程〉的通知》（国土资发[2014]117号）第4.6条规定，查处国土资源违法行为的基本流程包括违法线索发现、线索核查与违法行为制止、立案、调查取证等。该通知第5至17部分分别对上述��序进行了详细规定。该通知作为规范国土资源违法行为查处的工作规程，适用于县级以上人民政府国土资源主管部门查处国土资源违法行为。本案中，对原告申请，被告无证据证明其已经履行了相应程序，属于未履行法定职责。至于被告应如何履行法定职责，尚需被告调查、核实、裁量。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条之规定，判决如下：责令被告衢州市国土资源局于本判决生效之日起在法定期限内对原告廖双喜的履行职责申请依法履行法定职责。案件受理费50元，由被告衢州市国土资源局负担。如不服本判决，可在收到本判决书之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉至浙江省衢州市中级人民法院。审　判　长　　秦新举人民陪审员　　钟海华人民陪审员　　胡志远二〇一六年十月二十日书　记　员　　卢琴香来自：