（2016）浙03行终271号

裁判日期: 2016-10-20

公开日期: 2016-11-09

案件名称

陈星滔、李秀娥等与温州市公安消防局二审行政判决书

法院

浙江省温州市中级人民法院

所属地区

浙江省温州市

案件类型

行政案件

审理程序

二审

当事人

陈星滔,李秀娥,周爱香,陈金丰,邱乐珍,汤雪梅,张明贤,张明良,温州市公安消防局,温州龙湾万达广场投资有限公司

案由

法律依据

《中华人民共和国行政诉讼法》：第八十九条

全文

浙江省温州市中级人民法院行 政 判 决 书（2016）浙03行终271号上诉人（原审原告）陈星滔，男，1967年1月8日出生，汉族，住浙江省温州市瓯海区。上诉人（原审原告）李秀娥，女，1961年10月20日出生，汉族，住浙江省温州市鹿城区。上诉人（原审原告）周爱香，女，1950年6月25日出生，汉族，住浙江省温州市龙湾区。上诉人（原审原告）陈金丰，男，1965年2月11日出生，汉族，住浙江省温州市龙湾区。上诉人（原审原告）邱乐珍，女，1970年11月24日出生，汉族，住浙江省温州市龙湾区。上诉人（原审原告）汤雪梅，女，1967年1月10日出生，汉族，住浙江省温州市鹿城区。上诉人（原审原告）张明贤，男，1972年2月8日出生，汉族，住浙江省温州市龙湾区。上诉人（原审原告）张明良，男，1980年1月13日出生，汉族，住浙江省温州市龙湾区。上述八上诉人共同委托代理人丁宗捷，浙江强盾律师事务所律师。上述八上诉人共同委托代理人郑星星，浙江强盾律师事务所律师。被上诉人（原审被告）温州市公安消防局，住所地浙江省温州市会展路119号。法定代表人罗军，局长。委托代理人林晨，该局工作人员。委托代理人金欢，北京德恒（温州）律师事务所律师。被上诉人（原审第三人）温州龙湾万达广场投资有限公司，住所地浙江省温州市龙湾区永定路1188号。法定代表人齐界，董事长。委托代理人吴仙新，浙江平宇律师事务所律师。上诉人陈星滔、李秀娥、周爱香、陈金丰、邱乐珍、汤雪梅、张明贤、张明良因诉被上诉人温州市公安消防局（以下简称温州市消防局）消防行政备案一案，不服温州市鹿城区人民法院（2016）浙0302行初48号行政判决，向本院提起上诉。本院于2016年7月27日受理后，依法组成合议庭进行了审理，现已审理终结。原判认定：原告陈星滔、李秀娥、周爱香、陈金丰、邱乐珍、汤雪梅、张明贤、张明良系第三人温州龙湾万达广场投资有限公司（以下简称龙湾万达公司）开发建设的温州龙湾万达广场的购房户。原告陈星滔购买了该广场A#-D#写字楼第3幢1层108号商品房，原告刘秀娥、周爱香购买了该广场A#-D#写字楼第3幢1层102号商品房，原告陈金丰、邱乐珍购买了该广场A#-D#写字楼第1幢1层102号商品房，原告汤雪梅购买了该广场A#-D#写字楼第1幢1层110号商品房，原告张明贤、张明良购买了该广场A#-D#写字楼第3幢1层105号商品房。温州龙湾万达广场于2013年4月18日经过竣工验收，并于2013年4月28日取得竣工验收备案。温州龙湾万达广场A#-F#幢写字楼底部商铺（其中A#楼轴A-1至A-9交A-A至A-H为三层结构，其余部分为二层结构）建设工程总建筑面积为18068.36平方米，于2013年6月27日通过消防验收。2015年10月16日，第三人向被告温州市消防局申请对温州龙湾万达广场SOHO楼商业网点首层楼梯间分隔变更建设工程（即涉案建设工程）的消防设计备案，并提交了《建设工程消防设计备案申报表》、建设单位的工商营业执照等合法身份证明文件复印件、设计单位和施工图审查单位资质证明文件复印件、《温州龙湾万达广场SOHO楼商业网点首层楼梯间分隔变更消防设计专篇》、温州龙湾万达广场商铺楼梯改造工程造价及工程量清单、建设工程施工图设计文件等材料。涉案建设工程的具体内容为：温州龙湾万达广场A#-D#幢写字楼底部23间商铺（分别为1-102、1-110、1-111、1-117、1-118、1-119、1-120、1-121、3-102、3-108、3-112、3-113、3-114、3-115、3-116、3-117、3-118、5-106、5-108、5-110、5-113、5-114、5-115号）由“原设计一层到二层商铺的楼梯是钢楼梯，全封闭刷防火涂料，耐火极限不小于1.5小时，下部是功能空间，墙体是用虚线表示”变更为“取掉一层商铺的钢楼梯和商铺之间的下部墙体，在钢楼梯底板和一层商铺相接部位做1㎝厚水泥板加8㎝厚岩棉防火保护层，耐火极限不小于1.5小时。”23间商铺涉及楼梯变更面积约为786平方米，涉案建设工程造价款的投标报价为298508元。被告经审查，认为备案材料齐全，于当日核发温公消设备字[2015]第0015号《建设工程消防设计备案凭证》（以下简称被诉消防设计备案）。涉案建设工程经系统随机确定为检查对象，于2015年10月21日通过了消防设计备案检查。八原告不服被诉消防设计备案，提起本案诉讼。被告温州市消防局作出被诉消防设计备案时，涉案建设工程涉及的23间商铺的所有权人为第三人龙湾万达公司。原判认为：1.根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。本案中，涉案建设工程涉及的23间商铺不包括原告张明良、张明贤购买的第3幢1层105号商品房，原告张明良、张明贤与被诉消防设计备案没有利害关系，不具有原告诉讼主体资格，其起诉应予以驳回。2.根据《建设工程消防监督管理规定》第十三条规定，对具有下列情形之一的人员密集场所，建设单位应当向公安机关消防机构申请消防设计审核，并在建设工程竣工后向出具消防设计审核意见的公安机关消防机构申请消防验收：（一）建筑总面积大于二万平方米的体育场馆、会堂，公共展览馆、博物馆的展示厅；（二）建筑总面积大于一万五千平方米的民用机场航站楼、客运车站候车室、客运码头候船厅；（三）建筑总面积大于一万平方米的宾馆、饭店、商场、市场；（四）建筑总面积大于二千五百平方米的影剧院，公共图书馆的阅览室，营业性室内健身、休闲场馆，医院的门诊楼，大学的教学楼、图书馆、食堂，劳动密集型企业的生产加工车间，寺庙、教堂；（五）建筑总面积大于一千平方米的托儿所、幼儿园的儿童用房，儿童游乐厅等室内儿童活动场所，养老院、福利院，医院、疗养院的病房楼，中小学校的教学楼、图书馆、食堂，学校的集体宿舍，劳动密集型企业的员工集体宿舍；（六）建筑总面积大于五百平方米的歌舞厅、录像厅、放映厅、卡拉OK厅、夜总会、游艺厅、桑拿浴室、网吧、酒吧，具有娱乐功能的餐馆、茶馆、咖啡厅。根据《建设工程消防监督管理规定》第十四条第（二）项规定，对具有下列情形之一的特殊建设工程，建设单位应当向公安机关消防机构申请消防设计审核，并在建设工程竣工后向出具消防设计审核意见的公安机关消防机构申请消防验收：（二）国家机关办公楼、电力调度楼、电信楼、邮政楼、防灾指挥调度楼、广播电视楼、档案楼。根据《关于明确消防执法若干问题的通知》（浙公消[2015]20号）第一条第一款第（三）项规定，建设工程竣工验收（备案）合格后，其局部场所进行改建（含内装修、用途变更）时，该局部场所的面积符合《建设工程消防监督管理规定》第十三条规定的审核范围的，或者改建场所属于第十四条第二项的，应纳入审核范围；其余的建设工程应依法纳入设计备案和工程竣工验收备案范围。本案中，温州龙湾万达广场已于2013年4月18日竣工验收，并于2013年4月28日取得竣工验收备案，涉案建设工程是在温州龙湾万达广场竣工验收（备案）合格后，对温州龙湾万达广场A#-D#幢写字楼底部23间商铺楼梯进行消防设计变更，属于局部场所的改建，面积约786平方米。涉案建设工程不符合《建设工程消防监督管理规定》第十三条规定的审核范围，亦不属于第十四条第（二）项规定的情形，应依法纳入设计备案和工程竣工验收备案范围。被告对涉案建设工程进行消防设计备案并无不当，原告主张涉案建设工程应当纳入消防设计审核范围，无事实和法律依据，不予支持。3.根据《建筑工程施工许可管理办法》第二条第二款规定，工程投资额在30万元以下或者建筑面积在300平方米以下的建筑工程，可以不申请办理施工许可证。根据《浙江省房屋建筑和市政基础设施工程施工图设计文件审查管理办法》第三条规定，国家对施工图实施审查制度，凡需领取建筑施工许可证的各类新建、改建、扩建的房屋建筑工程（含民用建筑、工业建筑、构筑物和涉及结构体系和荷载改变的装修等工程），市政基础设施工程（含道路、桥隧、给水、排水等工程）都应进行施工图审查。以上规定以外的工程，如农民自建房等，业主自愿报审，各审查机构应积极支持，认真做好施工图设计审查工作。根据《关于明确消防审批若干事项的通知》（浙公消办[2014]178号）第一条第二款规定，属于备案范围的装修面积在1000平方米以下的人员密集场所和2500平方米以下的非人员密集场所等内部装修工程，且根据《浙江省房屋建筑和市政基础设施工程施工图设计文件审查管理实施细则》的规定，不进行施工图设计文件审查的装修工程，在申请消防设计备案时可不提供施工许可证。本案中，涉案建设工程属于应进行消防设计备案的装修工程，装修面积为786平方米，工程投资额在30万元以下，根据上述法律规定，涉案建设工程可不进行施工图设计文件审查，在申请消防设计备案时可不提供施工许可证。4.根据《浙江省城乡规划条例》第三十六条规定，在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线以及其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门申请核发建设工程规划许可证，但依照本条例规定申请核发乡村建设规划许可证的建设项目除外。前款所称的其他工程建设，包括广场、停车场、绿化工程、城市雕塑、大中型户外广告固定设施、重要街道两侧建筑物外立面装修和法律、法规规定的其他工程建设。根据《浙江省城乡规划条例》第四十一条规定，建设单位或者个人应当按照建设工程规划许可证或者乡村建设规划许可证的许可内容进行建设。确需变更许可内容的，应当经原审批机关批准。变更许可内容违反规划条件的，不得批准。本案中，温州龙湾万达广场已取得建设工程规划许可证，涉案建设工程的内容为23间商铺楼梯底部防火保护层的变更，不涉及规划许可内容的变更，根据上述法律规定，涉案建设工程无需重新申领建设工程规划许可证，亦无需申请变更规划许可内容。5.根据《建设工程消防监督管理规定》第十五条第二款规定，依法需要办理建设工程规划许可的，应当提供建设工程规划许可证明文件。根据《关于明确消防审批若干事项的通知》（浙公消办[2014]178号）第二条规定，（一）根据《城市用地分类与规划建设用地标准》（GB50137-2011）的“城市建设用地分类和代码表”，用途“大类”之间变更用途的改建工程，应当提供建设工程规划许可证明文件。（二）用途“大类”内部变更用途的改建工程，当用地性质确定为大类时，可不提供建设工程规划许可证；当用地性质确定为中类或小类时，可不提供建设工程规划许可证，但应提供乡镇、街道及以上人民政府出具的证明文件。根据《关于明确消防执法若干问题的通知》（浙公消[2015]20号）第一条第二款规定，建设单位申请下列新建、改建、扩建工程的消防设计审核（备案）时，应当依照总队《关于明确消防审批若干事项的通知》（浙公消办[2014]178号）的相关要求提供建设工程规划许可证明文件。本案中，涉案建设工程不涉及用途变更，依法无需办理建设工程规划许可，不适用《关于明确消防执法若干问题的通知》（浙公消[2015]20号）第一条第二款的规定，故无需提交建设工程规划许可证明文件、房屋权属证书或者乡镇、街道及以上人民政府出具的证明文件。原告主张被告作出被诉消防设计备案时，涉案建设工程涉及的部分商铺的所有权已转移登记至买受人名下，与事实不符，不予支持。6.根据《建设工程消防监督管理规定》第十五条规定，建设单位申请消防设计审核应当提供下列材料：（一）建设工程消防设计审核申报表；（二）建设单位的工商营业执照等合法身份证明文件；（三）设计单位资质证明文件；（四）消防设计文件；（五）法律、行政法规规定的其他材料。依法需要办理建设工程规划许可的，应当提供建设工程规划许可证明文件。根据《建设工程消防监督管理规定》第二十四条规定，建设单位在进行建设工程消防设计或者竣工验收消防备案时，应当分别向公安机关消防机构提供备案申报表、本规定第十五条规定的相关材料及施工许可文件复印件或者本规定第二十一条规定的相关材料。按照住房和城乡建设行政主管部门的有关规定进行施工图审查的，还应当提供施工图审查机构出具的审查合格文件复印件。依法不需要取得施工许可的建设工程，可以不进行消防设计、竣工验收消防备案。本案中，第三人向被告申请涉案建设工程的消防设计备案时，已依法提交了建设工程消防设计审核申报表、建设单位的工商营业执照等合法身份证明文件、设计单位资质证明文件、消防设计文件，并应消防设计备案检查的需要提交了施工图审查机构出具的审查合格文件复印件，被告经审查作出被诉消防设计备案，符合法律规定。原告主张第三人申请涉案建设工程的消防设计备案时应当提交施工许可证、建设工程规划许可证明文件以及房屋权属证书，无事实和法律依据，不予支持。综上，原告张明良、张明贤与被诉消防设计备案不具有利害关系，无权提起本案诉讼。被告温州市消防局作出被诉消防设计备案认定事实清楚、程序合法、适用法律正确，原告陈星滔、李秀娥、周爱香、陈金丰、邱乐珍、汤雪梅诉请要求撤销被诉消防设计备案的依据不足，其诉讼请求应予以驳回。据此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条、第四十九条、第六十九条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（一）项的规定，判决驳回原告张明良、张明贤等二人的起诉，驳回原告陈星滔、李秀娥、周爱香、陈金丰、邱乐珍、汤雪梅等六人的诉讼请求。上诉人陈星滔等八人诉称：1.涉案工程改建部位为楼梯，楼梯是用于疏散功能的安全通道，故涉案工程属于整栋建筑的改造，原判认定改建面积约786平方米，属事实认定错误。根据被上诉人温州市消防局制作的设计备案检查记录，涉案工程系改变用途的改建工程，原判认为涉案工程为装修工程，且面积在1000平米以下，故可不提供施工许可证显然错误。原判认为涉案工程不涉及用途变更，无需办理规划许可证，无需提交房屋权属证书上或人民政府的证明文件，没有法律依据。2.被上诉人温州市消防局在办理消防设计备案过程中未审查涉案商铺的权属状况，属程序违法。被上诉人温州市消防局作出被诉消防设计备案，认定事实不清。对工程性质，在不同材料中分别表述为“分隔变更建设工程”、“装修工程”、“改变用途”；对涉及商铺数量和面积的表述亦不统一。3.驳回起诉，应以裁定方式作出。原判判决驳回上诉人张明良、张明贤的起诉，不符合行政诉讼法的相关规定，属于程序错误。请求撤销原判，改判支持上诉人的诉讼请求。被上诉人温州市消防局辩称：1.涉案商铺与上面的写字楼相互独立，上诉人主张涉案工程属于整栋建筑改造的观点错误。改变用途是指对经审批的规划用地的用途进行变更，涉案23间商铺的用途并未改变，故本案不存在改变用途的事实。上诉人认为属于改变用途，进而认为原判适用法律错误的理由不成立。2.根据《建设工程消防监督管理规定》的相关规定，无论消防设计审核、消防验收还是消防设计备案，申请主体均是建设单位。上诉人主张温州市消防局应当审查权属，超越了温州市消防局职权，况且涉案商铺的登记所有人为第三人龙湾万达公司。有关被诉消防设计备案材料里对涉案工程内容表述不一，与被诉消防设计备案违法之间并无直接联系。3.原审法院判决驳回部分上诉人的起诉，判决驳回其他上诉人的诉讼请求，并不存在程序违法，亦不影响上诉人的诉讼权利。请求驳回上诉，维持原判。被上诉人龙湾万达公司辩称：1.涉案工程并未改变原钢楼梯的使用功能，不属于对整栋建筑的改造。设计单位华江工程设计集团股份有限公司确认涉案工程面积为786平方米，具有权威性。设计备案检查表上记载的492701.14平方米为整栋建筑面积，不代表涉案工程面积。涉案工程不属于变更用途，设计备案检查记录表记载的“改变用途”与实际不符。原判对于涉案工程是否需要办理规划许可证，是否需要提交房屋权属证书和人民政府的证明文件等相关问题，适用法律正确。本案变更设计的内容已经很明确，没有涉及用途改变，所以原审法院认定无需提供规划许可证、无需提交房屋权属证书或人民政府的证明文件正确。2.龙湾万达公司重未作“代原告办理消防设计备案”的陈述。涉案工程为装修工程，上诉人提出“被诉行政行为存在其他违法之处”的上诉理由不能成立。3.上诉人张明贤、张明良购买的商铺，不在涉案工程之内，原审法院驳回其起诉正确。基于本案同时存在驳回起诉和驳回诉讼请求的情形，原审法院以判决形式驳回部分上诉人起诉，不影响当事人诉讼权利。请求驳回上诉，维持原判。各方当事人在一审诉讼中提交的证据均已随卷移送本院。原判认定的事实有相应的证据印证，本院予以确认。本院认为：1.浙江省公安消防总队浙公消〔2015〕20号《关于明确消防执法若干问题的通知》第一条第（一）项第1目规定，《建设工程消防监督管理规定》第十三条规定的“建筑总面积”是指同一次申报时，该条中同一项所列场所在同一单体建筑物内建筑面积的总和。在该次申报中，同一单体建筑物内的不同场所属于第十三条规定的同一项的，其建筑面积应当叠加计算；属于同一项，但属于两个不同的社会单位，且场所之间采用不开设门窗洞口的防火墙、耐火极限不低于1.5小时的楼板分隔并具备独立疏散条件的，其建筑面积不叠加计算。同一单体建筑物内的不同场所分属不同项的，其建筑面积不叠加计算。同一场所分布在不同单体建筑物内的，不同单体的建筑面积不叠加计算。可见，上诉人陈星滔等人主张以涉案建筑的整体面积计算涉案工程面积没有法律依据。况且涉案工程仅系“取消楼梯下室内墙体，在楼梯底板和一层商铺相接部位做1cm厚水泥板加8cm厚岩棉防火保护层”，对楼梯的疏散功能并无影响。因此，上诉人关于应按整栋建筑面积计算涉案工程面积，被上诉人温州市消防局应当对涉案工程进行消防设计审核的上诉理由不成立，本院不予支持。2.《建设工程消防监督管理规定》第十五条规定，建设单位申请消防设计审核应当提供建设工程消防设计审核申报表、建设单位的工商营业执照等合法身份证明文件、设计单位资质证明文件、消防设计文件等材料，以及法律、行政法规规定的其他材料，依法需要办理建设工程规划许可的，应当提供建设工程规划许可证明文件。《建设工程消防监督管理规定》第二十四条规定，建设单位在进行建设工程消防设计或者竣工验收消防备案时，应当分别向公安机关消防机构提供备案申报表、本规定第十五条规定的相关材料及施工许可文件复印件或者本规定第二十一条规定的相关材料。按照住房和城乡建设行政主管部门的有关规定进行施工图审查的，还应当提供施工图审查机构出具的审查合格文件复印件。本案中，被上诉人龙湾万达公司申请涉案建设工程的消防设计备案时，已依法提交了建设工程消防设计备案申报表、建设单位的工商营业执照等合法身份证明文件、设计单位资质证明、消防设计文件，并应消防设计备案检查的需要提交了施工图审查机构出具的审查合格文件复印件，但并未提交建设工程规划许可证、施工许可证。华江工程设计集团股份有限公司出具的《温州龙湾商铺钢楼梯变更消防设计说明》载明，涉案工程“因消防报建图楼梯下部均按无墙体设计，此次变更仅在钢楼梯下部增加防火保护层，所以相关设备无调整，和原验收竣工图一致”。可见涉案工程并没有改变原建设工程规划许可条件，无需办理建设工程规划许可证。浙江省公安消防总队浙公消办〔2014〕178号《关于明确消防审批若干事项的通知》第二条规定，根据《城市用地分类与规划建设用地标准》（GB50137-2011）的“城市建设用地分类和代码表”，用途“大类”之间变更用途的改建工程，应当提供建设工程规划许可证明文件；特殊情况下，不能提供建设工程规划许可证明文件的，可以县级以上规划主管部门或者县级以上人民政府（含县级人民政府办公室）提供的正式文件、会议纪要、性质变更证明等材料代替。用途“大类”内部变更用途的改建工程，当用地性质确定为大类时，可不提供建设工程规划许可证；当用地性质确定为中类或小类时，可不提供建设工程规划许可证，但应提供乡镇、街道及以上人民政府出具的证明文件。本案中，涉案工程不属《城市用地分类与规划建设用地标准》（GB50137-2011）“城市建设用地分类和代码表”中“大类”、“中类”、“小类”之间变更用途的改建。因此，上诉人关于被上诉人龙湾万达公司申请本次备案时如不提供建设工程规划许可证，则应提供人民政府出具的证明文件或者房屋权属证书的主张不成立。《建筑工程施工许可管理办法》第二条第二款规定，工程投资额在30万元以下或者建筑面积在300平方米以下的建筑工程，可以不申请办理施工许可证。本案中，涉案工程造价款的投标报价为298508元，符合不办理施工许可证的条件。综上，被上诉人温州市消防局根据被上诉人龙湾万达公司提交的相应材料，作出被诉消防设计备案，符合法律规定。涉案申请材料中对工程名称、商铺数量、面积的表述虽有不统一之处，但并不影响被诉消防设计备案的合法性。3.上诉人张明良、张明贤购买的第3幢1层105号商铺，不在涉案工程范围内，故张明良、张明贤与被诉消防设计备案缺乏利害关系，依法应驳回其起诉。由于本案有其他需要判决的内容，原审法院在判决主文中一并驳回张明良、张明贤的起诉，使本案的处理结果更简洁、清楚，上诉人的相应上诉理由，本院不予支持。综上，原审法院判决驳回上诉人张明良、张明贤起诉，驳回人上诉人陈星滔、李秀娥、周爱香、陈金丰、邱乐珍、汤雪梅的诉讼请求正确。上诉人的上诉理由均不成立，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本案二审案件受理费50元，由上诉人陈星滔、李秀娥、周爱香、陈金丰、邱乐珍、汤雪梅负担。本判决为终审判决。审　判　长　　苏子文代理审判员　　陈　雕代理审判员　　郑　宇二〇一六年十月二十日代书　记员　　李　鑫附：本判决适用的相关法律依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。 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