山东省济南市中级人民法院行 政 判 决 书(2016)鲁01行初32号原告济南三星焊接设备有限公司，住所地济南市。法定代表人倪真，经理。委托代理人杨培国，北京善士律师事务所律师。委托代理人叶淑敏，该公司副经理。被告济南市人民政府，住所地山东省济南市。委托代理人赵国庆，济南市国土资源局工作人员。委托代理人黄利群，山东博翰源律师事务所律师。第三人山东黄金集团有限公司，住所地山东省济南市。法定代表人陈玉民，董事长。委托代理人徐征年，国浩律师（济南）事务所律师。委托代理人王天蔚，国浩律师（济南）事务所实习律师。第三人山东海信绿苑房地产开发有限公司，住所地济南市。法定代表人孙秀恩，董事长。委托代理人徐征年，国浩律师（济南）事务所律师。委托代理人王天蔚，国浩律师（济南）事务所实习律师。
原告济南三星焊接设备有限公司（以下简称三星公司）因与被告济南市人民政府（以下简称济南市政府）、第三人山东黄金集团有限公司(以下简称黄金集团)土地行政登记一案，于2016年1月13日向本院提起行政诉讼。本院于当日立案受理后，依法向被告济南市政府送达了起诉状副本、应诉通知书及行政机关负责人出庭应诉通知书，并依法向第三人黄金集团依法送达了起诉状副本、应诉通知书。2016年2月23日，第三人山东海信绿苑房地产开发有限公司（以下简称海信公司）申请参加诉讼，本院依法予以准许，决定延期开庭并依法向其他各方当事人送达了延期开庭通知书。本院依法组成合议庭，于2016年3月30日、10月18日公开开庭进行了审理。原告三星公司的委托代理人杨培国、叶淑敏，被告济南市政府的委托代理人赵国庆、黄利群，第三人黄金集团的委托代理人徐征年、王天蔚，第三人海信公司的委托代理人徐征年、王天蔚到庭参加诉讼。经山东省高级人民法院批准，本案延长审理期限六个月，现已审理终结。
原告诉称，1998年11月份，原告以105万元的价格购买了济南市历下区姚家镇浆水泉村的石粉厂，包括石粉厂的办公楼房、生产车间、工厂院落，以及石粉厂所占用的0.2754公顷集体土地的土地使用权。此后，原告便开始使用购买的办公楼房、生产车间、工厂院落建设楼房、从事生产经营。2004年3月22日,济南市国土资源局向原告下达济国土罚字（2004）第123号《土地行政处罚决定书》。2004年3月30日,原告按照上述土地行政处罚决定向济南市国土资源局交纳27540元罚款。2004年5月20日，济南市清理整顿和规范土地市场秩序工作领导小组办公室以原告对于行政处罚的认识态度比较好,提出了免除拆除原告公司楼房、车间等建筑物的处罚、补办建设用地手续的建议。此后，原告向济南市国土资源局提出了征用所占用的济南市历下区姚家镇浆水泉村0.2754公顷集体土地的书面征地申请。2004年10月24日，被告向山东省人民政府提交请示，请求将上述集体土地征为国有，并依法向违法用地单位供地。2005年7月4日，山东省人民政府针对被告的上述请示作出《山东省人民政府关于济南市完善城镇建设用地审批手续的批复》(鲁政土字（2005）556号)。2005年9月22日，被告发布《济南市人民政府征收土地及补偿安置方案公告》(〔2005〕261号)。原告认为，被告的一系列文件以及山东省人民政府的有关文件等已经证实，原告已经按照我国法律规定完成了征用济南市历下区姚家镇浆水泉村0.2754公顷“居民点及工矿用地”的所有手续，但是，时至今日，被告却一直没有为原告办理该宗土地的国有土地使用证。2015年5、6月份，第三人在没有理由的情况下,突然对原告停电、停水、封堵公司大门、通行道路。此时，原告才逐渐得知，早在2006年8月4日，被告竟然通过招拍挂的形式把原告已经征用的济南市历下区姚家镇浆水泉村0.2754公顷“居民点及工矿用地”出让给了海信公司，并且，在2008年3月19日，被告给海信公司颁发了国有土地使用证。另外，在2008年，本案第三人收购了海信公司，并获得了包括被告早在2005年就已经征用给原告的济南市历下区姚家镇浆水泉村0.2754公顷“居民点及工矿用地”在内的浆水泉片区开发权。本案第三人为了己身利益，从去年开始便不断对原告采取断水、断电、堵路等非法手段，阻止原告正常生产经营，致使原告遭受了巨大的经济损失(对此，原告声明：原告保留依法对被告以及第三人另案追要巨额经济损失的所有权利)。因此，从去年以来，原告通过国家信访局、山东省省长信箱、12345市民服务热线、到济南市国土资源局信访等形式主张原告对于济南市历下区姚家镇浆水泉村0.2754公顷“居民点及工矿用地”的权利，但是，在2015年9月21日，济南市国土资源局对原告出具《信访事项告知书》，竟然无视原告已经依法完成了征用济南市历下区姚家镇浆水泉村0.2754公顷“居民点及工矿用地”的所有供地的合法程序的客观事实，公然违背被告在2004年10月24日作出的济政（2004）165号《济南市人民政府文件》所确认的原告“所占用的土地符合济南市土地利用总体规划，拟定的征用土地方案符合法律有关规定”的客观事实，竟然编造“但在供地过程中，因城市规划与现状不符”这样的荒谬理由，为被告不给原告办理济南市历下区姚家镇浆水泉村0.2754公顷居民点及工矿用地的国有土地使用证的违法行为寻找理由，另外,在2015年6月3日济南市国土资源局历下分局对原告出具的《关于叶珉反映历下区姚家办事处浆水泉村土地征地程序违法信访事项答复意见书》中,济南市国土资源局历下分局为被告辩解不能为原告办理国有土地使用证的原因却是“在进一步完善手续过程中,由于三星焊接设备有限公司法定代表人突然离世最终未能取得确权”,显然,被告方的种种辩解无不在为己方的违法行为遮盖、遮掩。此外，原告通过济南市国土资源局历下分局的《关于叶珉反映历下区姚家办事处浆水泉村土地征地程序违法信访事项答复意见书》、济南市国土资源局的《信访事项告知书》得知，在2006年8月份，被告竟然把包含着原告办公楼房、生产车间等所有建筑物在内的原告公司已经履行完所有征地程序的济南市历下区姚家镇浆水泉村0.2754公顷居民点及工矿用地以“毛地”性质出让给了海信公司。原告认为，原告已经按照我国法律规定履行完了征用济南市历下区姚家镇浆水泉村0.2754公顷居民点及工矿用地的的程序，建设并拥有办公楼房、生产车间等建筑物，并开展生产经营，但是，被告却无视济南市历下区姚家镇浆水泉村0.2754公顷居民点及工矿用地已经出让给了原告的客观事实，竟然在原告不知情的情况下，公然以“毛地”性质再次出让给海信公司，并最终由第三人占有该宗土地，不仅严重违法，自损人民政府形象，而且，直接侵害了原告的合法权利，并让原告遭受到了巨大的经济损失。为维护自身权益，原告请求法院：1、判令被告为原告办理位于历下区姚家镇浆水泉村“居民点及工矿用地0.2754公顷”的国有土地使用证书。2、判令被告撤销为第三人违规办理的位于历下区姚家镇浆水泉村“居民点及工矿用地0.2754公顷”的国有土地使用证书。3、案件受理费等由被告承担。经释明，原告变更诉讼请求为：1、请求判令被告撤销为第三人违规办理的位于历下区姚家镇浆水泉村“居民点及工矿用地0.2754公顷”的国有土地使用证书。2、案件受理费等由被告承担。原告提交了以下证据：证据1、协议书一份。证明1998年11月份，原告以105万元购买济南市历下区姚家镇浆水泉村的石粉厂以及附属物、土地使用权。证据2、济南市国土资源局济国土罚字2004年3月22日（2004）第123号《土地行政处罚决定书》。证据3、原告在2004年3月30日向济南市国土资源局交纳27540元罚款的《山东省代收罚款收据》。证据4、《关于对济南三星焊接设备有限公司违法用地处理意见书》。证据2、3、4证明早在2004年5月20日，济南市清理整顿和规范土地市场秩序工作领导小组办公室通过“罚款”的形式，认可了原告公司占用济南市历下区姚家镇浆水泉村0.2754公顷土地的客观事实。证据5、《济南市人民政府关于2004年第41批次补办城镇建设用地手续的请示》(济政［2004］165号《济南市人民政府文件》)。证明三星公司违法用地行为已经被查处，所占用的土地符合济南市土地利用总体规划，拟定的征用土地方案符合法律有关规定。证据6、2005年7月4日，山东省人民政府作出的《山东省人民政府关于济南市完善城镇建设用地审批手续的批复》(鲁政土字（2005）556号)。证明山东省人民政府已经明确批准把济南市历下区姚家镇居民点及工矿用地0.2754公顷征收，用于三星公司的城镇建设用地。证据7、2005年，济南市政府发布《济南市人民政府征收土地及补偿安置方案公告》(〔2005〕261号)。证明三星公司早在2005年就完全按照法律程序履行完了征用济南市历下区姚家镇居民点及工矿用地0.2754公顷用于城镇建设的所有手续。证据1-7证明原告与本案有利害关系。证据8、2015年6月3日，济南市国土资源局对原告出具的《关于叶珉反映历下区姚家办事处浆水泉村土地征地程序违法信访事项的答复意见书》。证据9、2015年7月6日，济南市国土资源局对原告出具的《源于济南三星焊接设备信访事项的情况说明》。证据10、2015年9月21日，济南市国土资源局对原告出具的《信访事项告知书》。证据11、2015年12月24日，济南市国土资源局对原告出具的《信访事项告知书》。证据8、9、10、11证明原告起诉并没有过诉讼时效。证据12、济南市历下区姚家镇浆水泉村在2006年7月28日向原告出具的105万元地款的《收款单》。证明截止于2006年7月28日，原告已经把征用济南市历下区姚家镇浆水村0.2754公顷土地款项足额刘交付给了济南市历下区姚家镇浆水泉村。
被告济南市政府辩称，一、原告三星公司要求被告济南市政府为其办理位于历下区姚家镇浆水泉村“居民点及工矿用地0.2754公顷”的国有土地使用证书，因其建设用地项目不符合济南市城乡规划，被告无法为其办理国有土地使用证书。原告于1998年11月擅自占用历下区浆水泉村集体土地0.2754公顷建设了1600平方米厂房，济南市国土资源局于2004年3月22日下达《土地行政处罚决定书》;原告于2004年3月30日缴纳罚款27540元;2004年5月20日济南市清理整顿和规范土地市场秩序工作领导小组办公室制发《关于对济南市三星焊接设备有限公司违法用地处理意见书》(济清土处建字[2004]第109号)，建议对原告免予拆除处罚，补办建设用地手续;2004年10月24日，被告向省政府申报《关于2004年第41批次补办城镇建设用地手续的请示》(济政[2004]165号);2005年7月4日，山东省人民政府作出《关于济南市完善城镇建设用地审批手续的批复》(鲁政土字[2005]556号)，同意征收涉案土地。但在供地程序办理过程中，济南市规划局于2006年7月20日作出《关于济南市国士咨源局商请历下区浆水泉风景住宅区管委会地块国有土地规划条件的复函》(济规管[2005]354号），明确涉案土地的规划用地性质为住宅，而非工业项目用地。因城市规划与现状建设不符，济南市国土资源局无法完善供地手续，被告则无法为原告办理国有土地使用证书。基于原告的建设用地项目属于补正违法行为的情形，故原告对办理国有土地使用证的不确定性是明知的，为此，原告曾于2006年7月10日向答辩人出具承诺书一份，承诺“若城市规划原因造成无法供地，后果由我单位承担”。该假定的条件现实发生，原告应自行承担无法办理国有土地使用证书的后果。
二、被告为海信公司颁发案涉国有土地使用证的具体行政行为认定事实清楚、适用法律法规正确、程序合法。2006年8月4日海信公司通过招拍挂程序竞得包括涉案土地在内的E地块国有土地使用权，签订成交确认书;同年11月24日，海信公司与济南市国土资源局签订《国有土地使用权出让合同》(济国土资合字[2006]171号)，并缴齐出让金及契税，后被告根据《土地登记办法》第九条及《山东省土地登记条例》第六条的规定，结合海信公司地籍档案，认为本案涉及宗地的权属来源合法，登记申请、地籍调查、权属审批资料齐全，其中公章、名章、签字有效，遂为海信公司颁发案涉国有土地使用证。2008年，第三人黄金集团通过股权转让方式收购了海信公司，获得浆水泉片区开发权。被告认为，原告的建设用地项目虽符合土地利用总体规划，但不符合城乡规划，不能也无法为其办理国有土地使用证，因此原告要求为其办证及撤销第三人土地证的诉请均没有法律依据，答辩人请求法院依法驳回被答辩人的诉讼请求。被告提交了以下证据：证据1、济南市规划局《关于济南市国土资源局商请历下区浆水泉风景住宅区管委会地块国有土地规划条件的复函》（济规管（2006）354号）。证明涉案土地的规划用地性质为住宅，而非工业项目用地，被告无法为原告办理国有土地使用证书。该证据证明的是这个土地的排他性和单一性，事实清楚，没有工业用地的任何建设项目。证据2、三星公司《承诺书》。证明原告承诺若因城市规划原因造成无法供应，后果由原告承担。证据3、《土地成交确认书》（2006-G015）。证据4、《国有土地使用权出让合同》（济国土资合字（2006）171号。证据5、土地登记申请书。证据6、地籍调查表。证据7、地籍调查通知书。证据8、土地登记法人代表身份证明书。证据9、土地登记法人代表委托书。证据10、土地登记指界通知签名单。证据11、缴交国有土地使用权出让金登记表。证据12、山东省非税收入收款收据。证据13、土地有偿使用收入专用票据。证据14、契税纳税申报审批表。证据15、完税凭证。证据16、界址点成果表。证据17、宗地图。2016年9月7日，本院依法通知被告济南市政府提交济南市政府2004年第23批城市建设用地卷宗材料，被告济南市政府于2016年9月8日提交上述卷宗材料，内含《济南市人民政府关于2004年第23批城市建设用地的请示》、济南市国土资源局《城市建设用地报批意见》、济南市国土资源局《城市建设用地审查意见》、山东省人民政府关于济南市城市建设用地的批复（鲁政土字〔2005〕504号）等多项文件。被告证据1证明涉案土地的规划用地性质为住宅，而非工业项目用地，被告无法为原告办理国有土地使用证书。证据2证明原告承诺若因城市规划原因造成无法供应，后果由原告承担。证据3-17证据证明被告为海信公司颁发《国有土地使用证》的具体行政行为认定事实清楚、适用法律正确、证据确凿、程序合法。证据济南市政府2004年第23批城市建设用地卷宗材料系济南市政府关于2004年第23批城市建设用地的请示、批复等情况。被告提交的法律依据：《土地登记办法》第9条、第27条、《山东省土地登记条例》第6条。第三人黄金集团述称，涉案土地并未登记在黄金集团名下，本案与黄金集团无关。黄金集团未提交证据。第三人海信公司述称，1、海信公司系涉案土地的合法权利人，原告无权要求撤销涉案土地的使用权证书。答辩人海信公司系通过合法程序取得涉案土地，且办理了土地使用权证，济南市政府为海信公司颁发土地证的行为过程合法合规。2、本案原告并非涉案土地的合法权利人，并非本案适格的原告，本案原告与浆水泉村委会签订的转让协议违反了土地法关于集体土地禁止违法转让的相关规定。且根据济南市国土资源局出具的行政处罚决定书，涉案土地已经被没收为国有，与原告无关。3、原告的诉讼请求实际上无法执行，因海信公司受让的土地大部分已经开发完毕，且大部分房屋已经出售，购房者已经办理了房产证或正在办理，购房者才是相关土地的权利人。若撤销土地证将严重损害大量购房者的合法权益，导致所有建设手续出现问题，且引发群体性事件。4、原告起诉超过了法定的起诉期限，本案海信公司于2006年与济南市国土资源局签订土地出让合同并于2008年3月取得国有土地使用证。原告于2016年才提起诉讼显然已经超过了法定的起诉期限。第三人海信公司提交以下证据：证据1、《土地行政处罚决定书》。证明涉案土地及房产已经被没收，原告并非涉案土地和房产的合法权利人。证据2、《成交确认书》、《国有土地使用权出让合同》、《土地使用权证书》。证明济南市国土资源局已经将涉案土地转让给了海信公司，海信公司合法取得了涉案土地且办理了使用权证书，系涉案土地的合法权利人。经庭审质证，原告三星公司对被告济南市政府提交的证据的真实性无异议，第三人海信公司、黄金集团对被告济南市政府提交的证据1-17真实性无异议，对本院要求被告补交的济南市政府2004年第23批城市建设用地卷宗材料证据不发表意见；被告济南市政府对原告证据1-4、7、8-11真实性无异议，但认为证据5、6系政府公文复印件，需要核实才能确定真实性，对原告证据12真实性持有异议；海信公司、黄金集团对原告证据1、2、8-11真实性无异议，但认为证据1无法证明原告的证明目的，证据2证明原告并不具有本案的诉讼主体资格，证据8-11不能证明原告起诉未超过起诉期限，对原告证据3-7、12真实性持有异议；原告、被告、黄金集团对海信公司证据的真实性无异议。本院对上述证据作如下确认：被告提交的证据与本案有关，真实有效，来源合法，本院予以确认。原告提交的证据1-11，与本案有关，客观真实，第12号证据系复印件，原告未提交核对一致的原件，本院不予采信。第三人海信公司提交的证据1与原告提交的证据2一致，证据2中的《成交确认书》、《国有土地使用权出让合同》与被告提交的证据3、4一致，《土地使用权证书》客观真实、来源合法、与本案有关，本院予以确认。
经审理查明，2004年12月15日，济南市政府作出《济南市人民政府关于2004年第23批次城市建设用地的请示》（济政〔2004〕199号），内容为：因城市建设需要，需要征用历下区姚家镇浆水泉村、荆山村及窑头庄村居民点及工矿用地、交通运输用地、水利设施用地、未利用地等集体土地共计60.3017公顷。上述请示提交山东省人民政府后，山东省人民政府于2005年6月21日作出《山东省人民政府关于济南市城市建设用地的批复》鲁政土字〔2005〕504号，批复同意征收上述60.3017公顷土地用于城市建设。2006年8月4日海信公司通过招拍挂程序竞得历下区姚家镇浆水泉风景住宅区E地块277327平方米的国有土地使用权，并与济南市国土资源局签订成交确认书;同年11月24日，海信公司与济南市国土资源局签订《国有土地使用权出让合同》(济国土资合字[2006]171号)。2008年2月25日，海信公司提出土地登记申请，被告济南市政府经审查后于2008年3月19日为海信公司颁发历下国用（2008）第0100036号《国有土地使用证》，证载使用权类型为“出让”，使用权面积为163613.0平方米，地类为“城镇单一住宅用地”。案件审理过程中，海信公司称，该公司竞得上述国有土地使用权后进行了开发建设，已经竣工住宅楼14栋，交房并入住640户，幼儿园及村委各1栋，已经竣工并投入使用。现在正在建设6栋住宅，总套数486套，其中已经销售311套。已经入住的业户的产权证（大证）正在办理。另查明，1998年11月21日，济南市历下区浆水泉村委会与原告三星公司签订协议书，约定以105万元的价格将坐落在历下区浆水泉村98号院落的房地产和院内设施、设备转让给三星公司。2004年3月22日,济南市国土资源局向原告下达济国土罚字（2004）第123号《土地行政处罚决定书》，决定对三星公司在浆水泉村集体土地2754.067平方米建厂房的行为进行如下处罚：1、没收在非法占用的土地新建的建筑物和其他设施；2、对非法占用集体土地行为处以27540元罚款。2004年3月30日,原告按照济南市国土资源局济国土罚字（2004）第123号《土地行政处罚决定书》向济南市国土资源局交纳27540元罚款。2004年5月20日，济南市清理整顿和规范土地市场秩序工作领导小组办公室提出了免除拆除原告公司楼房、车间等建筑物的处罚、补办建设用地手续的建议。2004年10月24日，被告向山东省人民政府提交《济南市人民政府关于2004年第41批次补办城镇建设用地手续的请示》（济政（2004）165号），请求为原告补办城镇建设用地手续。被告在请示文件中称：“为完善违法用地手续，我市拟征用历下区姚家镇浆水泉村居民点及工矿用地0.2754公顷。经审查，该批次用地的违法行为发生在1998年11月，违法用地行为已经查处，所占用的土地符合济南市土地利用总体规划，拟定的征用土地方案符合法律有关规定。拟将该批次用地征为国有，并依法向违法用地单位供地。”2005年7月4日，山东省人民政府针对被告的上述请示作出《山东省人民政府关于济南市完善城镇建设用地审批手续的批复》（鲁政土字〔2005〕556号），内容为：济南市1998年因工业建设违法占用土地1宗，目前已依据有关法律法规进行了处理。为完善用地手续，同意将济南市历下区姚家镇居民点及工矿用地0.2754公顷征收，用于城镇建设。2005年9月22日，被告发布《济南市人民政府征收土地及补偿安置方案公告》[（2005）261号]，该公告明确载明：“建设用地项目名称”为“济南市三星焊接设备有限公司新建办公楼”；“被征收土地位置、地类、面积：1、位置：历下区姚家镇浆水泉庄。2、地类：居民点及工矿用地0.2754公顷。”；“征收土地及地上附着物补偿标准”三项：1、土地补偿费标准、安置补助费标准、其他费用。还查明，原告三星公司于2006年7月10日向济南市国土资源局出具《承诺书》，内容为：“济南三星焊接设备有限公司于1998年11月在本市历下区姚家镇浆水泉村内征用土地一块面积2754平方米。因当时无立项规划，为此，我公司特申请贵局先行办理土地手续为荷！若城市规划原因造成无法供地，后果由我单位承担。”另外，海信公司参与招拍挂程序，并与济南市国土资源局签订《国有土地使用权出让合同》，历下国用（2008）第0100036号《国有土地使用证》也办理在海信公司名下，与黄金集团无关。
本院认为，因本案争议的0.2754公顷土地包括在被告济南市政府向海信公司颁发的国有土地使用证范围内，原告三星公司作为0.2754公顷土地的实际使用人，与被告的行政行为具有利害关系。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条的规定，三星公司有权依法提起行政诉讼，具有原告主体资格。第三人海信公司主张原告三星公司不具备本案原告主体资格的理由，本院不予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条及《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条之规定，原告三星公司2015年6月5日知晓被告为原告办理国有土地使用证后于2016年1月13日向本院提起行政诉讼，并未超过起诉期限。被告济南市政府及第三人海信公司、黄金集团虽主张原告三星公司的起诉超过法定期限，但并未提交证据予以证明，对其上述主张，本院不予支持。本案审查的对象是被告济南市政府向第三人海信公司颁发历下国用（2008）第0100036号《国有土地使用证》的具体行政行为是否合法。首先，《中华人民共和国土地管理法》第十一条第三款规定：“……单位和个人依法使用的国有土地，由县级以上人民政府登记造册，核发证书，确认使用权。……”据此，济南市政府具有颁发本案所涉国有土地使用证的行政职权。其次，《土地登记办法》第十八条规定：“有下列情形之一的，不予登记：（一）土地权属有争议的；……”被告济南市政府在2004年12月15日向山东省人民政府提交请示，申请山东省人民政府批准将包括案涉0.2754公顷土地在内的60.3017公顷土地征为国有，且经山东省人民政府于2005年6月21日批准的情况下，还曾于2004年10月24日另行向山东省人民政府提交请示，申请将原告使用的0.2754公顷土地征为国有，并经山东省人民政府于2005年7月4日作出批复，同意将案涉0.2754公顷土地征收，用于城镇建设。被告济南市政府未查明事实，实际是将案涉0.2754公顷土地向山东省人民政府进行了两次报批，明显不当。获批后，被告济南市政府还发布《济南市人民政府征收土地及补偿安置方案公告》，该公告明确载明了建设用地项目名称为三星公司新建办公楼等内容。据此，被告济南市政府已经启动了征收原告使用的0.2754公顷土地的工作程序，即使原告三星公司出具《承诺书》，承诺若因城市规划原因造成无法供地，后果由原告承担，在此情况下，被告亦应通过其工作部门以合适的途径正式告知原告最后结果，并依法妥善处理后续事宜，化解纠纷。济南市政府在土地权属存在争议的情况下向海信公司颁发国有土地使用证不当。再次，《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条规定：“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：(一)行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；……”第七十六条规定：“人民法院判决确认违法或者无效的，可以同时判决责令被告采取补救措施；给原告造成损失的，依法判决被告承担赔偿责任。”上述国有土地使用证所涉及的土地包含原告使用的0.2754公顷土地，在案涉0.2754公顷土地存在争议的情况下，涉案土地即进行招拍挂程序，并由济南市政府向竞拍成功者海信公司颁发国有土地使用证，显系不妥。但第三人海信公司通过招拍挂程序竞得历下国用（2008）第0100036号《国有土地使用证》项下国有土地使用权，依法与土地管理部门签订了《国有土地使用权出让合同》，按规定缴纳了土地出让金和相关税费，履行了相应的手续。海信公司通过协议转让方式获得了本案所涉宗地的国有土地使用权并向被告济南市政府申请办理了国有土地使用权登记。在取得《国有土地使用证》后，海信公司基于对物权登记的信赖，在相关土地上进行了大规模开发建设，系善意第三人，其合法权益应当受到法律保护。若撤销历下国用（2008）第0100036号《国有土地使用证》会给国家利益、社会公共利益造成重大损害，故不宜撤销，应确认违法，并由济南市政府采取补救措施，切实保护各方当事人的合法权益。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（一）项、第七十六条之规定，
判决如下：
一、确认被告济南市人民政府将原告济南三星焊接设备有限公司使用的位于济南市历下区浆水泉村98号0.2754公顷国有土地使用权办理在山东海信绿苑房地产开发有限公司名下的行政行为违法；
二、责令被告济南市人民政府自本判决生效之日起六个月内采取补救措施；
三、驳回原告济南三星焊接设备有限公司的其他诉讼请求。案件受理费50元，由被告济南市人民政府承担。
如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于山东省高级人民法院。
审 判 长 孙中华
代理
审判员 张振明
人民陪审员 郑晓妮
二〇一六年十月十九日
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