山东省高级人民法院行 政 裁 定 书（2016）鲁行终1202号上诉人（原审原告）杜道乾，男，1932年7月15日出生，汉族，农民，住临沂市罗庄区。被上诉人（原审被告）临沂市人民政府，住所地临沂市兰山区北城新区北京路17号。法定代表人张术平，市长。委托代理人李厚银，临沂市人民政府法制办公室行政复议科科长。委托代理人张彬，山东百正律师事务所律师。被上诉人（原审被告）临沂武河湿地公园管理委员会，住所地临沂市罗庄区黄山镇政府驻地。法定代表人张信国，主任。
上诉人杜道乾因诉被上诉人临沂市人民政府、临沂武河湿地公园管理委员会行政补偿一案，不服临沂市中级人民法院于2016年6月15日作出的（2016）鲁13行初43号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，对本案进行了书面审理。现已审理终结。原审原告杜道乾向原审法院起诉称，杜道乾于1981年秋口头承包本村发包的武河内可耕种土地，1998年二轮承包时继续延续承包合同，承包期限30年，承包土地0.6亩，期限至2028年12月30日。2009年11月，黄山镇人民政府根据规划在武河湿地建设湿地公园，杜道乾的承包地被征用，但杜道乾未获补偿。杜道乾为讨要补偿，自2010年4月逐级数十次到镇、县（区）、市、省进行信访，反映承包土地被占用及未得到合理补偿，但至今未获分文补偿。杜道乾请求法院依法判令临沂市人民政府、临沂武河湿地公园管理委员会支付杜道乾土地占用补偿费30000元及经济损失3600元；诉讼费由临沂市人民政府、临沂武河湿地公园管理委员会负担。原审被告临沂市人民政府答辩称，临沂市人民政府没有占用杜道乾的土地，临沂市人民政府作为被告，主体不适格。原审被告临沂武河湿地公园管理委员会答辩称，答辩人隶属于临沂市罗庄区人民政府，答辩人作为本案被告，主体不适格，因河滩地属国家所有，该地的使用者为临沂市罗庄区人民政府，因此杜道乾无权要求答辩人支付土地占用补偿费和经济损失，且杜道乾亦无土地承包经营权证书，请求人民法院依法驳回杜道乾诉请。原审法院认为，杜道乾证明其具备原告资格的主要证据为证人原村主任张某出庭所作证人证言，内容为证明原告于1981年承包涉案土地，该证言不能成为本案有效证据。根据法律规定，涉案河滩地属国家所有，杜道乾无有效证据证明其对涉案土地享有合法承包经营权，因此杜道乾不具备提起诉讼的原告资格。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条、《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第三条第一款第（一）项之规定，裁定驳回杜道乾的起诉。杜道乾不服提起上诉，认为其具有原告诉讼主体资格，原审法院以其不具有原告诉讼主体资格裁定驳回起诉于法无据，请求撤销临沂市中级人民法院作出的（2016）鲁13行初43号行政裁定。理由如下：1、《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款规定“公民、法人或者其他组织认为行政机关及其工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”依据本条规定杜道乾有权作为原告起诉。杜道乾起诉符合该法第四十九条规定的所有起诉条件。该法司法解释第三条规定了应驳回起诉的十种情形，而杜道乾均不符合这十种情形。故原审法院不应驳回杜道乾的起诉。2、《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”本案中上诉人与被上诉人的具体行政行为有法律上的利害关系，上诉人具有诉讼主体资格。被上诉人的行政行为对上诉人的权利义务已经产生了实际影响，如没有得到补偿。故上诉人系利害关系人而具有诉讼主体资格。3、根据《中华人民共和国农村土地承包法》第二条规定，国家所有的土地不影响农民承包。本案中上诉人种植的土地虽为国家所有，但村委将涉案土地发包给上诉人种植达28年之久，被上诉人一直没有提出异议。上诉人虽无承包经营权证书，仍不影响上诉人的承包经营权。故上诉人的承包是合法的。被上诉人临沂市人民政府提供书面答辩意见称，根据宪法第九条规定，河滩地属于国家所有，法律另有规定的除外。据罗政报（2011）29号文件载明，武河湿地土地地类为河滩地，权属性质为国有，使用者为临沂市罗庄区人民政府。上诉人没有土地经营权证书，无权要求被上诉人支付土地占用补偿费和经济损失。上诉人所提交的证据材料，不能有效地证实其与涉案的该宗土地有合法的承包经营关系，上诉人与被诉的具体行政行为没有行政法上的利害关系，不具有本案原告诉讼主体资格。被上诉人未对上诉人作出具体行政行为，作为被告，主体不适格。原审法院认定事实清楚，裁定结果正确，裁定符合法律规定的程序，请求驳回上诉，维持原裁定。被上诉人临沂武河湿地公园管理委员会提供书面答辩意见称，临沂武河湿地公园管理委员会不是适格的补偿支付主体，本案已超过起诉期限，该案土地权属明晰，为国家所有，上诉人未能提供任何证明其对涉案土地享有权利的文件或权属证书，故无法确认上诉人是该土地的合法承包人，所以上诉人不具备起诉资格。请求驳回上诉，维持原裁定。各方当事人在原审中提交的证据已随案移送本院。
本院查明，临沂市罗庄区人民政府在向山东省林业局报送的《罗庄区人民政府关于山东武河国家级湿地公园土地权属情况的报告》载明，山东武河国家级湿地公园位于临沂市罗庄区，北接江风口分洪闸，南至廖家屯节制闸，南北长15公里，湿地总面积20000亩，土地地类为河滩地，权属性质为国有，使用者为临沂市罗庄区人民政府。
本院认为：《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二条规定：“下列土地属于全民所有即国家所有：（一）城市市区的土地；……；（四）依法不属于集体所有的林地、草地、荒地、滩涂及其他土地；……”。因无有效证据证明涉案河滩地为集体所有，结合《罗庄区人民政府关于山东武河国家级湿地公园土地权属情况的报告》，该涉案河滩地权属性质为国家所有。《中华人民共和国农村土地承包法》第二条规定本法所称农村土地，是指农民集体所有和国家所有依法由农民集体使用的耕地、林地、草地，以及其他依法用于农业的土地。第二十一条规定发包方应当与承包方签订书面承包合同。第四十五条规定以其他方式承包农村土地的，应当签订承包合同。在杜道乾没有证据证明该国有河滩地经批准由农民集体使用，且无法出具书面承包合同或承包经营权证书的情况下，仅凭张某出庭所作证人证言，不能证明其享有合法的承包经营权。《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十六条规定“农村土地承包人等土地使用权人对行政机关处分其使用的农村集体所有土地的行为不服，可以自己的名义提起诉讼。”本案中，涉案河滩地为国家所有，杜道乾并非涉案河滩地的合法土地使用权人，因此，杜道乾不具备提起诉讼的原告主体资格，原审裁定驳回其起诉并无不当，本院对杜道乾的上诉请求，不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，
裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。
审 判 长 刘长玉
代理
审判员 蒋炎焱
代理
审判员 孙晓峰
二〇一六年十月十二日
书 记 员 杨柳青 来自：