山东省济南市中级人民法院行 政 裁 定 书（2016）鲁01行终424号上诉人（原审被告）山东省公安厅，住所地济南市。法定代表人徐珠宝，厅长。委托代理人李梦原，该厅民警。委托代理人刘旭，山东辰静律师事务所律师。被上诉人（原审原告）宫培娥，女，1957年7月28日出生，汉族，无业，住山东省平度市。原审被告青岛市公安局，住所地青岛市。法定代表人黄龙华，局长。委托代理人于翔，该局办公室工作人员。
上诉人山东省公安厅因与被上诉人宫培娥、原审被告青岛市公安局行政复议一案，不服济南市市中区人民法院（2016）鲁0103行初57号行政判决书，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案。原审法院查明，宫培娥系青岛平度市XX区XX村村民，其子宫某某于2015年3月18日被青岛市公安局刑事拘留并逮捕。2015年9月23日，宫培娥向青岛市公安局邮寄《司法监察申请书》，要求青岛市公安局处理XX路派出所所长崔某某及办案民警李某某。2015年9月30日，青岛市公安局收到宫培娥申请，由于宫培娥邮寄信封封面书写“司法监察申请书”，认为监察事项并非公安机关职权权限范围，所以没有拆封，直接按照退件处理。2015年12月18日，宫培娥向山东省公安厅邮寄行政复议申请，山东省公安厅于2015年12月20日收到该申请，12月22日作出受理决定，并于2016年2月3日作出了行政复议延长通知书。2016年3月7日，山东省公安厅作出鲁公复驳字（2016）3号决定书，认为申请人之子已被公安机关刑事立案并拘留，案件已进入司法程序。申请人于9月23日，向被申请人邮寄的司法监督申请书，请求事项均涉及刑事司法行为。因此申请人的行政复议申请，不符合《中华人民共和国行政复议法》和《中华人民共和国行政复议法实施条例》规定的受理条件，驳回宫培娥复议申请决定书，同日通过邮政快递方式向宫培娥送达。原审法院认为，鉴于宫培娥已经重新明确诉讼请求，本案中对青岛市公安局未予答复行为的合法性不作认定。根据《中华人民共和国行政复议法》第十二条第一款规定，对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，可以向上一级主管部门申请行政复议。本案山东省公安厅是青岛市公安局的上一级主管部门，宫培娥对青岛市公安局对其申请不予答复不服，有权向山东省公安厅申请行政复议，也属于山东省公安厅的职责权限范围。依照《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十七条规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为侵犯其合法权益提出行政复议申请，除不符合行政复议法和本条例规定的申请条件的，行政复议机关必须受理。本案宫培娥的行政复议申请事项包括：
一、确认被申请人青岛市公安局未在法定时间内回复行为违法，二、责令被申请人青岛市公安局对其申请内容进行答复。因此，宫培娥申请复议的事项实质是要求青岛市公安局履行答复程序，该申请事项本身属于行政复议范围。换言之，宫培娥认为青岛市公安局未作答复程序违法，即有权要求上一级主管部门进行行政复议，上一级主管部门应予受理。而山东省公安厅以宫培娥申请内容不属于行政复议受理条件为由作出行政复议决定，驳回了宫培娥的行政复议申请，未对青岛市公安局将宫培娥申请材料按退件处理的行为是否违反法定程序作出维持或改变的评价，并没有针对宫培娥的申请事项作出处理，事实上没有受理宫培娥之申请，不符合法律规定。因此，对宫培娥的行政复议申请，山东省公安厅应予受理。综上所述，山东省公安厅以不符合受理条件为由驳回宫培娥行政复议申请违反法律规定。原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条之规定，判决：
一、撤销被告山东省公安厅鲁公复驳字【2016】3号驳回行政复议申请决定书；
二、被告山东省公安厅于本判决生效后十日内依法受理原告宫培娥的行政复议申请。案件受理费50元，由被告山东省公安厅负担。
上诉人山东省公安厅不服原审判决上诉称：
一、被上诉人在一审法庭辩论终结后变更诉讼请求，且未再次开庭组织调查、辩论，程序严重违法。本案庭审结束前，被上诉人最后陈述坚持的诉讼请求仍然为起诉状所列明的四项，但一审判决第二项内容明显超出被上诉人的原诉讼请求，而根据判决主文显示：经法院告知，原告结合本案实际情况，书面将诉讼请求重新明确为一、依法撤销被告作出的驳回行政复议申请书《鲁公复驳字》【2016】3号；
二、依法判令被告受理原告的行政复议申请。上诉人认为，被上诉人的原诉讼请求“要求上诉人重新作出答复”与明确后的“请求判令上诉人受理其提出的行政复议申请”，这两项请求完全属于不同的诉讼请求，被上诉人的明确诉讼请求实为变更诉讼请求。根据法律规定，被上诉人在一审法庭辩论终结后提出新的诉讼请求，且无正当理由，一审法院不应准许。即便一审法院认可其变更请求具有合法理由，参照《民事诉讼法》的相关规定，变更诉讼的时间也明显违反相关程序规定。一审法院也从未向上诉人进行过变更后诉求的送达，也未再次组织各方当事人重新进行法庭调查、辩论，严重剥夺了上诉人的诉讼权利，在此情况下径行判决程序严重违法，二审法院应当依法发回重审。
二、一审法院事实认定不清，上诉人已对被上诉人提起的行政复议申请进行实质审理，并不存在未实际受理的情况。
三、上诉人作出的鲁公复驳字【2016】3号驳回行政复议申请决定书事实认定清楚，适用法律正确，被上诉人申请公安机关履行的系刑事司法职权，而非行政职责，其不属于行政复议受案范围。综上，一审法院适用法律错误，程序严重违法，请求二审法院依法改判。
本院认为，本案中，被上诉人宫培娥于2015年9月23日向青岛市公安局邮寄《司法监察申请书》，请求青岛市公安局对其下辖平度市公安局XX路派出所有关民警的行为进行督察，后因对青岛市公安局及山东省公安厅对其申请事项的处理行为不服，提起本次行政诉讼。对此，
本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定：“提起诉讼应当符合下列条件：……（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。”《公安机关督察条例》(中华人民共和国国务院令第603号)第二条第二款规定：“县级以上地方各级人民政府公安机关督察机构，负责对本级公安机关所属单位和下级公安机关及其人民警察依法履行职责、行使职权和遵守纪律的情况进行监督，对上一级公安机关督察机构和本级公安机关行政首长负责。”依据上述法律规定，公安机关督察机构对本级公安机关所属单位和下级公安机关及其人民警察依法履行职责、行使职权和遵守纪律的情况进行监督系基于其内部管理职权，对其本级公安机关所属的单位和下级公安机关及其民警的违纪违法行为实施的监督活动，属于行政机关内部的层级管理和监督行为，不属人民法院行政案件受理范围，故本案被上诉人宫培娥起诉事项，不属人民法院行政案件受理范围，应裁定予以驳回。原审法院予以受理并作出实体裁判不当，应予纠正。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第（二）项之规定，
裁定如下：
一、撤销济南市市中区人民法院（2016）鲁0103行初57号行政判决书；
二、驳回被上诉人宫培娥的起诉。本裁定为终审裁定。
审 判 长 刘继英
审 判 员 张启胜
代理
审判员 魏吉锋
二〇一六年十月十二日
书 记 员 赵 莹 来自