（2015）通中行终字第00449号

裁判日期: 2016-01-15

公开日期: 2016-02-16

案件名称

薛树林与如皋市安全生产监督管理局行政处罚二审行政判决书

法院

江苏省南通市中级人民法院

所属地区

江苏省南通市

案件类型

行政案件

审理程序

二审

当事人

案由

法律依据

《中华人民共和国行政诉讼法》：第八十九条

全文

江苏省南通市中级人民法院行政判决书（2015）通中行终字第00449号上诉人（原审被告）如皋市安全生产监督管理局，住所地如皋市行政中心A座1015。法定代表人朱留宽，局长。组织机构代码证号××××-×。出庭负责人刘建华，如皋市安全生产监督管理局副局长。委托代理人李斌斌，如皋市安全生产监督管理局执法大队工作人员。委托代理人王粟，北京大城（南通）律师事务所律师。被上诉人（原审原告）薛树林。委托代理人刘邦兵，南通市通力法律服务所法律工作者。原审第三人如皋市恒益空调销售有限责任公司，住所地如皋市如城镇庆余路庆锋苑105幢店房（如皋经济开发区内）。法定代表人夏小益，总经理。委托代理人李晓霞，江苏如一律师事务所律师。薛树林诉如皋市安全生产监督管理局（以下简称“如皋安监局”）安监行政处罚一案，江苏省如东县人民法院于2015年8月7日作出（2015）东行初字第00008号行政判决，如皋安监局不服，向本院提起上诉。本院立案受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。原审经审理查明，2013年10月份，南通康辉医疗器械有限公司从如皋市恒益空调销售有限责任公司（以下简称恒益公司）购买了一台大金中央空调。2014年1月1日，薛树林与章小兵一起为南通康辉医疗器械有限公司安装空调。当日下午，薛树林在五楼卫生间安装空调风管时，从其所站的梯子上摔下受伤，伤后至如皋市人民医院进行了救治。经诊断为右侧颞部硬膜下血肿、脑挫裂伤、左侧颞顶部硬膜外血肿伴脑疝、外伤性蛛网膜下腔出血、颅底骨折、颅内积气、左侧颞骨乳突骨折、蝶窦积液、左侧肺挫伤、吸入性肺炎、左侧头皮血肿等。薛树林就其所发生的事故向如皋安监局进行了举报。2014年4月24日，如皋安监局向薛树林进行了询问，薛树林在该笔录中陈述称其无固定工作单位，发生涉案事故是恒益公司的安装工章小兵喊其一起去的，与章小兵合作五、六年时间了，还在恒益公司上过一段时间的班。同日，如皋安监局亦向章小兵进行询问，章小兵陈述称，其系恒益公司安装工，事发当天，其公司负责设计的林华让其去安装空调，其表示空调太大，一人不好安装。其后，其公司工程部陈志刚打电话让其找一个人一起去安装。后其就找来薛树林一起安装，并陈述了薛树林发生涉案事故的情况。2014年4月30日，如皋安监局对周建霞进行询问，周建霞陈述其受南通康辉医疗器械有限公司的委托从恒益公司购买了中央空调，并由恒益公司负责安装、调试。如皋安监局所调取的恒益公司的工商登记信息显示，该公司为自然人控股的有限公司，其一般经营项目为“中央空调、家用电器、电脑销售、安装、维修；建筑装饰装修工程、电脑网络监视系统安装（以上凭有效资质经营。）”2014年4月25日，如皋安监局向恒益公司发出询问通知书，要求其法定代表人于2014年4月30日9时到如皋安监局执法大队接受询问调查。恒益公司的法定代表人未按照上述通知的时间到如皋安监局接受询问调查。2014年5月16日，如皋安监局作出皋安监管罚（2014）14号行政处罚决定书，认定恒益公司在安全管理上存在漏洞，作业人员安全培训未到位，作业现场安全及作业人员未采取有效的安全防护措施，现场作业人员安全意识不强，违反安全操作规程，是导致该起事故发生的主要原因。如皋安监局认为，恒益公司的上述行为违反了《安全生产违法行为处罚办法》第四十四条第一项的规定。同时，如皋安监局认为恒益公司法定代表人夏小益在收到询问通知后拒不前来接受调查询问，拒不提供相关资料，给事故的调查取证工作带来了很大的困难，该行为违反了《安全生产违法行为处罚办法》第四十四条第十项的规定。综上，如皋安监局决定给予恒益公司警告，责令改正，并处罚人民币贰万元整的行政处罚。此外，如皋安监局作出皋安监管罚（2014）14号行政处罚决定书还载明，“2014年4月24日我局接到薛某举报，称本人2014年1月1日在为恒益公司在安装空调的过程中摔落受伤。我局执法大队立即组织人员对事故进行调查。2014年5月5日，我局依据《安全生产违法行为行政处罚办法》第二十二条规定，对恒益公司人员受伤事故予以立案。”“经局集体讨论，拟对被处罚单位作出警告，责令改正，并处罚人民币贰万伍元（如皋安监局陈述该数额系笔误，应为贰万元）整的行政处罚。2014年5月8日，我局依据《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条、第三十二条和第四十二条第一款规定，将行政处罚告知书皋安监管罚告字（2014）14号采用邮寄送达方式邮寄至被处罚单位恒益公司，被处罚单位拒绝签收，2014年5月12日，我局会同城北街道安监局及庆余社区工作人员到被处罚单位进行了留置送达，告知其本局对其上述行为拟作出行政处罚的事实、理由、依据及被处罚单位享有的权利。被处罚单位在规定时间内未进行陈述、申辩。”诉讼中，如皋安监局未提交行政处罚告知书、立案受理以及集体讨论等程序性证据材料。另查明，2014年6月3日，薛树林向如皋安监局邮寄政府信息公开申请，要求公开“2014年1月1日在如皋市下原镇桃李路邹俊泉家发生的安全事故的调查笔录、调查报告及行政处罚决定书”。如皋安监局收到申请后，于2014年6月10日作出答复称，在接到薛树林在为如皋市下原镇桃李路邹俊泉家中安装空调过程中摔伤的举报后，如皋安监局依法组织进行调查，调查中对恒益公司存在的违法行为，该局已于2014年5月16日向该公司送达了皋安监管罚（2014）14号处罚决定书，决定对其作出警告，责令改正并罚款贰万元整的行政处罚，目前处于行政复议和行政诉讼期间，不具备信息公开条件。薛树林收到该答复后不服，向如皋市人民政府申请复议，该府于2014年9月16日作出（2014）皋行复第58号行政复议决定，撤销了原行政行为，并责令如皋安监局在收到该决定之日起十五个工作日内重新答复。2014年10月16日，如皋安监局重新作出答复称：（1）薛树林所申请公开的案件调查笔录属执法案卷卷内资料，如需要可申请相关部门依规调阅。（2）薛树林申请公开的事故调查报告不属被告信息公开内容。（3）接到薛树林在为如皋市下原镇桃李路邹俊泉家中安装空调过程中摔伤的举报后，依法组织进行调查，调查中对恒益公司存在的违法行为，已于2014年5月16日对该公司送达了皋安监管罚（2014）14号处罚决定书，决定对其作出警告，责令改正并罚款贰万元整的行政处罚，现将处罚决定书一并寄上。薛树林不服该处罚决定，向原审法院提起行政诉讼。还查明，恒益公司在如皋安监局作出涉诉行政处罚决定后，已经缴纳了罚款。原审法院认为，根据2009年8月27日修正的《中华人民共和国安全生产法》第九条的规定，县级以上地方各级人民政府负责安全生产监督管理的部门依照本法，对本行政区域内安全生产工作实施综合监督管理。《安全生产违法行为行政处罚办法》第六条第二款规定，安全生产违法行为的行政处罚，由安全生产违法行为发生地的县级以上安全监管监察部门管辖。中央企业及其所属企业、有关人员的安全生产违法行为的行政处罚，由安全生产违法行为发生地的设区的市级以上安全监管监察部门管辖。根据上述规定，如皋安监局作为该市（县）级安全监管监察部门，负有对该市行政区域内安全生产工作实施综合监督管理，对在其辖区内发生的非中央企业及其所属企业、有关人员的安全生产违法行为进行处罚的法定职责。本案的争议焦点为：1.涉诉行政处罚认定的安全生产违法行为事实是否清楚、证据是否充分？2.涉诉行政处罚适用法律是否准确？3.涉诉行政处罚的程序是否合法？关于涉诉行政处罚认定的安全生产违法行为事实是否清楚、证据是否充分的问题。薛树林认为，根据商务部《家电维修服务业管理办法》（2012年第7号）的规定，空调安装的从业人员应当持证上岗，恒益公司存在违章指挥作业的行为，故如皋安监局所调查的事实不清。对此，原审认为，第一，根据商务部《家电维修服务业管理办法》第二条规定，在中华人民共和国境内从事家电维修服务经营活动，适用本办法。本办法所称家电维修服务经营者是指提供家电维护保养、故障修理、使用咨询指导等服务的法人、其他经济组织和个人。从该条规定可见，该办法所调整的是家电维修服务经营活动，而涉诉处罚所针对的行为是空调安装行为，并非维修行为，故商务部《家电维修服务业管理办法》的规定不应适用于本案。第二，根据2009年8月27日修正的《中华人民共和国安全生产法》第二十七条规定，生产经营单位的特种作业人员必须按照国家有关规定经专门的安全作业培训，取得相应资格，方可上岗作业。同时，《特种作业人员安全技术培训考核管理规定》（国家安全生产监督管理总局第30号令）第五条规定，特种作业人员必须经专门的安全技术培训并考核合格，取得《中华人民共和国特种作业操作证》后，方可上岗作业。该规定附件所列特种作业目录包括高处安装、维护、拆除作业，即指在高处从事安装、维护、拆除的作业，适用于利用专用设备进行建筑物内外装饰、清洁、装修，电力、电信等线路架设，高处管道架设，小型空调高处安装、维修，各种设备设施与户外广告设施的安装、检修、维护以及在高处从事建筑物、设备设施拆除作业。该规定第四十条还规定，生产经营单位使用未取得特种作业操作证的特种作业人员上岗作业的，责令限期改正；逾期未改正的，责令停产停业整顿，可以并处2万元以下的罚款。根据上述规定，从事小型空调高处安装属于特种作业，作业人员应当取得特种作业操作证才可上岗作业。本案中，薛树林有无取得特种作业操作证即薛树林是否具备特种作业的上岗条件，如皋安监局对该事实并未调查，而该事实决定了恒益公司是否存有使用未取得特种作业操作证的特种作业人员上岗作业的违法行为。第三，根据中国设备管理协会、中国制冷空调工业协会于2006年2月14日发布的《中国制冷空调设备维修安装企业资质等级认证暂行管理办法》第二条、第三条的规定，制冷空调设备维修的内容，包含制冷空调设备单机和系统组件的维修、安装、保养、拆装、检测和改造。凡在中华人民共和国境内从事制冷空调设备维修安装经营活动的企业和个体工商户均应遵守该管理办法，均应按该管理办法的各项规定，向中国设备管理协会、中国制冷空调工业协会申请领取“制冷空调设备维修安装企业资质证书”。本案中，如皋安监局所调取的恒益公司的工商登记信息载明该公司的经营项目为“中央空调、家用电器、电脑销售、安装、维修；建筑装饰装修工程、电脑网络监视系统安装”，并明确注明“以上凭有效资质经营”。本案中，对于恒益公司是否取得了相关资质，如皋安监局也未进行调查，而该事实决定了恒益公司是否具备安全生产的条件，能否从事相关的生产经营活动。综上，从如皋安监局所调查的事实来看，涉案事故中恒益公司确实存有作业现场未采取有效的安全防护措施等违法行为，但薛树林等人在事故现场所从事的是小型空调高处安装的特种作业，而对于从事特种作业的人员国家安全生产监督管理总局第30号令有专门的规定，薛树林有无取得特种作业操作证关系到恒益公司是否存在使用未取得特种作业操作证的人员上岗作业的违法行为。且中国设备管理协会、中国制冷空调工业协会对从事制冷空调设备维修安装也作了行业管理规定，恒益公司有无从事制冷空调设备维修安装的资质，能否从事制冷空调设备维修安装的生产经营活动，这也涉及到对该公司违法行为的认定。故被告所作的涉诉行政处罚认定事实不清，主要证据不足。关于涉诉行政处罚适用法律是否准确的问题。首先，如前文所述，因如皋安监局对恒益公司违法行为的认定存在事实不清，主要证据不足等问题，固然影响到法律适用的准确性；其次，就案涉处罚决定来看，《安全生产违法行为行政处罚办法》第四十四条规定，生产经营单位及其主要负责人或者其他人员有下列行为之一的，给予警告，并可以对生产经营单位处1万元以上3万元以下罚款，对其主要负责人、其他有关人员处1千元以上1万元以下的罚款：（一）违反操作规程或者安全管理规定作业的；……（十）拒不执行安全监管监察部门及其行政执法人员的安全监管监察指令的。从上述规定可见，对于生产经营单位存有该条所规定的安全生产违法行为的，行政机关可以采用的行政处罚种类为警告和罚款。该办法第五十六条规定，安全监管监察部门实施行政处罚时，应当同时责令生产经营单位及其有关人员停止、改正或者限期改正违法行为。本案中，如皋安监局依据该办法第四十四条的规定，对恒益公司作出了警告，责令改正，并处罚款的行政处罚，而责令改正显然不是该办法第四十四条所规定的处罚种类，如皋安监局仅适用该办法第四十四条的规定对恒益公司作出责令改正的处罚显然漏列法律条款，属于适用法律不当。关于涉诉行政处罚程序是否合法的问题。薛树林认为，如皋安监局在作出涉诉行政处罚决定后，未主动送达给薛树林，属于程序错误。对此，原审认为，根据《中华人民共和国行政处罚法》等相关法律、法规以及规章的规定，行政处罚决定书应当送达行政处罚的相对人，并无规定应当将行政处罚决定书送达给受害人或者举报人，故对于薛树林所认为的涉诉行政处罚决定未向其送达属于程序错误的意见不予采纳。但在此需提醒的是，人民法院审理行政案件，需对行政行为的合法性进行审查，该审查不仅包含对行政行为所依据的事实、证据以及适用法律、法规问题的审查，还包含对程序合法性的审查，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条第二款的规定，被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据。本案中，虽然涉诉行政处罚决定书描述了相关程序，但如皋安监局未提供相应证据予以证实。希望其在今后的诉讼中加强举证意识，既要注重实体举证，同时也不能忽视程序举证。综上，如皋安监局作出的涉诉行政处罚主要证据不足，适用法律不当，依法应予撤销。薛树林要求撤销涉诉行政处罚并责令如皋安监局作出行政处罚的诉讼请求，依法应予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）、（二）项之规定，判决：撤销如皋安监局作出的皋安监管罚（2014）14号行政处罚决定书；如皋市安全生产监督管理局于本判决生效之日起按照《安全生产违法行为行政处罚办法》所规定的期限重新作出处理。如皋安监局上诉称，1.上诉人对恒益公司实施行政处罚的具体行政行为与薛树林之间不存在法律上的利害关系，薛树林不具有诉权，其无权提起本案诉讼。2.恒益公司作为上诉人行政处罚的相对人，对行政处罚所认定的事实、适用法律及程序处理没有提出异议，且已履行了缴纳罚款的义务。故原审法院在未对薛树林是否具有诉权进行审查的前提下，直接对上诉人行政行为的合法性进行审查有违法律规定。3.原审认为应对薛树林是否具备特种作业资质以及应对恒益公司是否具备经营资质进行调查没有法律依据。原审据此认定上诉人对恒益公司作出的行政处罚主要证据不足，适用法律不当的理由没有法律依据。4.上诉人所实施的行政处罚事实已经全面查清，事故不涉及特种作业，也不涉及恒益公司的经营许可，因此没有必要对特种操作人员是否具有特种操作证进行调查。而且，由于恒益公司在本案中经营的是小型空调，相关法规没有涉及该方面的经营许可，恒益公司的生产经营活动不涉及行政许可的范畴，上诉人实施的行政处罚事实已经查清，适用法律并无不当，不具备依法撤销的条件，原审判决适用法律错误，请求二审法院撤销一审判决，依法驳回薛树林的起诉。被上诉人薛树林答辩称，上诉人的上诉理由没有法定依据及事实依据，原审判决事实已经查清，适用法律正确，程序正确，请求二审法院驳回上诉人的上诉请求。原审第三人恒益公司述称，同意上诉人的观点：1.我方作为本案第三人也是本案所涉行政处罚的相对人，我方对上诉人的处罚没有提出任何异议，并且已经全额缴纳完毕罚款，而作为被上诉人并非涉案行政处罚的相对人，也并非利害关系人，其无权提出异议。2.一审判决认为上诉人应该调查薛树林有无取得特种操作证，从而确定我方是否存在使用未取得特种操作证的特种人员上岗的违法行为，我方认为该点并不属于上诉人的调查范围，而且我方也根本不存在使用上诉人薛树林的违法行为。薛树林与我方之间不存在法律关系。3.一审判决认为上诉人需要审查我方是否取得相关资质的理由不能成立。我方认为对于单位需要取得相关资质法律法规并没有强制性要求。故一审法院认为上诉人需要调查的内容没有法律依据，该认定错误。请求二审法院依法判决。在如皋安监局提起上诉后，原审法院已将当事人提供的证据随案移送本院。在本院审理过程中，各方当事人对原审法院查明的案件事实均无异议，故本院依法予以确认。本院认为，根据各方当事人在二审中的诉辩意见，本案争议焦点是，1.薛树林是否具有具备本案的原告主体资格，即具有诉权。2.在恒益公司未对案涉行政处罚提出异议且已履行罚款义务的前提下，原审法院对案涉行政处罚的合法性进行审查有无法律依据。3.案涉行政处罚决定认定事实是否清楚，证据是否充分，适用法律是否正确。一、关于薛树林是否具有具备本案的原告主体资格，即具有诉权问题《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。第四十九条规定，提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。上述起诉条件中的事实根据指的是原告在提起诉讼时需要证明行政行为存在的事实根据。本案中，薛树林虽然不是如皋安监局作出的案涉行政处罚决定的相对人，但其与该行政行为之间具有利害关系。此外，薛树林的起诉也符合行政诉讼法第二十五条规定的起诉条件。因此，本院认定薛树林具有诉权，可以提起本案诉讼。二、关于在恒益公司未对案涉行政处罚提出异议且已履行罚款义务的前提下，原审法院对案涉行政处罚的合法性进行审查有无法律依据问题在解决薛树林是否具有本案诉权的问题以后，关于在涉及恒益公司未对案涉行政处罚提出异议且已履行罚款义务的前提下，原审法院对案涉行政处罚的合法性进行审查有无法律依据的问题上，本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六条的规定，人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查是法院的法定职责和义务。本案中，恒益公司虽然未对案涉行政处罚决定认定的事实，适用的法律等提出异议，但在薛树林提出本案诉讼的情况下，该行政处罚决定理应作为本案审理标的并进入法院进行合法性审查的范围。原审法院据此对其合法性进行司法审查符合上述法律的明确规定。三、关于案涉行政处罚决定认定事实是否清楚，证据是否充分，适用法律是否正确问题本院注意到，如皋安监局作出的行政处罚决定适用的法律依据为《安全生产违法行为行政处罚办法》第四十四条。而该条关于“生产经营单位及其主要负责人或者其他人员有下列行为之一的，给予警告，并可以对生产经营单位处1万元以上3万元以下罚款，对其主要负责人、其他有关人员处1千元以上1万元以下的罚款”的规定表明，无论是对于生产经营单位、生产经营单位的主要负责人，还是对生产经营单位的其他人员，如果存在违反该条规定十种情形之一的，安监部门即可依据该条规定，对生产经营单位，对其主要负责人，对其他有关人员实施罚款的行政处罚。而该条所列第（一）至（三），即：违反操作规程或者安全管理作业规定的；违章指挥从业人员或者强令从业人员违章、冒险作业的；发现从业人员违章作业不加制止的的三种情形，应当说是与本案中发生的事故原因最恰当的情形。也就是说，这三种情形均涉及操作人员、指挥人员或者从业人员违反操作规程或者或者安全生产管理规定，违反指挥或者违章作业等情形。而无论是违反操作规程或者安全生产管理规定，还是违章指挥从业人员违章作业，抑或是发现从业人员违章作业不加制止，均涉及到操作人员、指挥人员、从业人员有无相关资质的问题。但案涉行政处罚决定对此并未进行调查。而且，如皋安监局提供的恒益公司营业执照中已明确载明其经营范围均“凭有效资质经营”，雇工人数30人，从业人数32人（含投资者2人）。故如皋安监局在未对恒益公司的相关经营资质以及其他有关人员的资质进行调查的情况下即作出案涉行政处罚决定，属于认定事实不清，证据不足。何况，案涉行政处罚决定将《安全生产违法行为行政处罚办法》第四十四条所列十种情形作为处罚依据，而未明确指出恒益公司究竟违反的是十种情形还是一种情形，或者两种、三种情形。这也正是本部分前面分析案涉行政处罚应当适用《安全生产违法行为行政处罚办法》第四十四条规定的哪一种或几种情形的原因。此外，该处罚决定将“责令改正”作为处罚依据亦明显不符合该办法第四十四条的规定。因此，本院认为原审法院关于案涉行政处罚决定适用法律不当的理由正确。综上所述，本院认为，薛树林具有本案原告主体资格，其提起本案诉讼符合法律规定。原审法院认为涉诉行政处罚主要证据不足，适用法律不当，依法应予撤销的理由并无不当。如皋安监局提出的上诉理由没有事实和法律依据，本院对其上诉请求不予支持。据此，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人如皋市安全生产监督管理委员会负担。本判决为终审判决。审判长　　顾春晖审判员　　郁　娟审判长　　谭松平二〇一六年一月十五日书记员　　吴　迪附：《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；关注公众号“”