（2015）通中行终字第00470号
裁判日期: 2016-01-14
公开日期: 2016-01-20
案件名称
刘志忠与南通市崇川区观音山街道办事处二审行政判决书
法院
江苏省南通市中级人民法院
所属地区
江苏省南通市
案件类型
行政案件
审理程序
二审
当事人
刘志忠,南通市崇川区观音山街道办事处
案由
法律依据
《中华人民共和国行政诉讼法》：第三十四条第一款，第八十九条；《中华人民共和国政府信息公开条例》：第十二条，第十四条第一款
全文
江苏省南通市中级人民法院行 政 判 决 书（2015）通中行终字第00470号上诉人（原审原告）刘志忠。被上诉人（原审被告）南通市崇川区观音山街道办事处，住所地南通市观音山街道太平中路***号。法定代表人张建国，主任。委托代理人蔡文林，南通市崇川区观音山街道办事处副主任。委托代理人陶逸宇，江苏山水律师事务所律师。上诉人刘志忠因诉南通市崇川区观音山街道办事处（以下简称观音山街办）政府信息公开一案，不服南通市港闸区人民法院（2015）港行初字第00255号行政判决，向本院提起上诉。本院于2015年11月2日立案受理后，依法组成合议庭，于2015年12月14日公开开庭进行了审理，上诉人刘志忠，被上诉人观音山街办的法定代表人张建国及委托代理人蔡文林、陶逸宇到庭参加诉讼。本案现已审理终结。一审认定，2014年11月13日，刘志忠向观音山街办提交《政府信息公开申请表》，申请公开纬十三路项目建设范围内拆迁工程民房面积补偿结果公示表。同年12月24日，观音山街办作出（2014年］观依复第12号《政府信息公开申请答复书》，答复内容为：刘志忠所申请的“纬十三路农户房屋拆迁补偿结果”属于个人隐私，根据《条例》第二十一条第（二）项的规定，不予公开。刘志忠不服该答复，于2015年3月3日向一审法院提起行政诉讼。同年5月19日，一审法院作出（2015）港行初字第00126号行政判决书，认定观音山街办主张案涉信息属于个人隐私的理由不能成立，且未向第三方书面征求意见而迳行决定不予公开违反《条例》规定，判决撤销观音山街办作出的（2014年］观依复第12号《政府信息公开申请答复书》，并责令观音山街办自该判决生效之日起十五个工作日内重新作出答复。6月4日，观音山街办重新向刘志忠作出（2015年］观依复第5号《政府信息公开申请答复书》，答复内容为：根据《条例》第二十三条“行政机关认为申请公开的政府信息涉及商业秘密、个人隐私，公开后可能损害第三方合法权益的，应当书面征求第三方的意见；第三方不同意公开的，不得公开”的规定，经向纬十三路相关权利人征求意见，权利人不同意公开，因此不予公开。刘志忠不服，于2015年6月15日向一审法院提起行政诉讼。一审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第六条规定，人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。第五条规定，人民法院审理行政案件，应当以事实为根据，以法律为准绳。《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十三条规定，人民法院裁判行政案件，应当以证据证明的案件事实为依据。以上规定意味着，事实认定清楚是被诉行政行为合法的有机组成部分，清楚的事实必须要有证据予以证明。修改后的《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条规定，被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据。第六十七条规定，被告应当在收到起诉状副本之日起十五日内向人民法院提交作出行政行为的证据和所依据的规范性文件，并提出答辩状。上述规定清楚地表明，在法定期限内通过举证和答辩，证明被诉行政行为事实认定证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序，是被告法定的基本诉讼义务。根据上述法律规定，观音山街办在本案中的举证责任主要涉及以下几个方面：第一，对被诉答复所称的“权利人不同意公开及是否涉及个人隐私”承担举证责任；第二，应当在收到起诉状副本之日起十五日内提交作出行政行为的证据和所依据的规范性文件，并提出答辩状；第三，不提供或无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据。观音山街办于2015年6月17日收到起诉状副本及应诉通知书，依法应当在十五日内，也就是7月2日前提供作出被诉行政行为的证据和所依据的规范性文件，并提出答辩状，但却迟至本案开庭当天即9月2日才提交相关证据材料。观音山街办对此辩解称，因在收到起诉状副本及应诉通知书后，对相关权利人是否同意公开案涉信息进行调查，造成举证延期。一审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第三十五条规定，在诉讼过程中，被告及其诉讼代理人不得自行向原告、第三人和证人收集证据。这说明“先取证、后裁决”是行政执法的基本原则。观音山街办在6月4日作出被诉答复后，至开庭前夕（8月28日）仍在向相关被拆迁人征求是否同意公开案涉信息的意见，不仅直接违反了上述法律规定，也有违依法行政的基本要求。观音山街办不仅未认识到该行为的违法性，还以此作为逾期提供证据的辩解理由，足见其对法律的无知程度。由于观音山街办逾期提供证据，且无正当理由，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条之规定，应视为被诉答复没有相应的证据，属于主要证据不足，应予撤销。特别需要强调的是，行政诉讼法中的被告答辩内容不仅是对原告主张的反驳，也是对被诉行政行为合法性的论证和说明。本案观音山街办不在法定期限内提交答辩状既违反了法定义务，也无异于对自身诉讼主张的放弃。《中华人民共和国行政诉讼法》第三条第三款规定，被诉行政机关负责人应当出庭应诉。不能出庭的，应当委托行政机关相应的工作人员出庭。行政机关负责人出庭应诉是修改后的《中华人民共和国行政诉讼法》的新规定，是行政机关的一项法定义务，任何行政机关均应依法遵守。尽管行政机关负责人是否出庭与被诉行政行为合法与否没有直接关联，但行政机关负责人出庭应诉制度体现了行政机关对原告诉求的尊重，有利于行政争议的解决，也有利于促进行政机关提高依法行政水平。为了使行政机关更好地执行这一法律规定，一审法院在通知被告观音山街办应诉的同时，一并向观音山街办送达了《行政机关负责人出庭应诉函》，提醒其安排负责人出庭应诉。观音山街办不仅没有安排负责人出庭应诉，也未对不能出庭的情形向法院作出任何说明，更未根据法律规定委托相应工作人员出庭应诉，而是完全委托律师代理诉讼。观音山街办的这一做法在表象上是公然违反法律规定，实质上反映了对司法监督的抵触和不满，距依法行政的要求相差甚远。由于观音山街办未在法定期限内向一审法院提供作出被诉答复的任何证据材料，故对刘志忠所申请公开的纬十三路建设项目范围内拆迁工程民房面积补偿结果公示表的内容是否应当公开无法直接作出判断，直接判决观音山街办公开案涉信息的时机尚未成熟，故对刘志忠的这一诉讼请求不予支持。纵观全案，观音山街办针对刘志忠的一个正常信息公开申请，在第一次答复被判决撤销的情况下，仍以同样的理由作出同样的答复，并在诉讼中无视法定的举证、答辩及出庭应诉义务，表明其法治观念极为淡薄，依法行政的能力和水平急需提高。观音山街办当以此为戒。一审法院根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第六十九条、《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第九条第一款之规定，判决：一、撤销观音山街办作出的（2015年］观依复第5号《政府信息公开申请答复书》；二、责令观音山街办自本判决生效之日起十五个工作日内重新作出答复。三、驳回刘志忠要求判决观音山街办公开纬十三路建设项目范围内拆迁工程民房面积补偿结果公示表的诉讼请求。上诉人刘志忠上诉称，刘志忠向观音山街办申请公开的信息，属于依法应予主动公开的政府信息，并不涉及个人隐私，观音山街办的答复行为违法，原审法院裁判错误。请求二审法院查清事实后撤销原审判决，并依法改判由观音山街办公开刘志忠所申请公开的信息。被上诉人观音山街办辩称，案涉地块系协议搬迁，协议各方的意见涉及个人隐私，观音山街办在征求意见后，因大部分被搬迁人不同意公开故而向刘志忠答复不予公开。在原审法院作出判决后，观音山街办已经重新审查并向刘志忠公开了相关信息。请求二审法院依法判决驳回刘志忠的上诉请求。经庭审质证，原审对事实和证据的认定并无不当，本院应予确认。本院二审审理中，观音山街办于2015年12月11日向刘志忠公开了《纬十三路项目分户产权面积汇总表》。本院认为，观音山街办在一审审理中，无正当理由未在法定举证期限内向法院提供作出行政行为的证据，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条第二款的规定，应视为其所作政府信息公开答复行为没有相应的证据。观音山街办在原审中未依法进行答辩及未依法由行政机关负责人或行政机关负责人委托的相应的工作人员出庭应诉的行为，亦有违《中华人民共和国行政诉讼法》的规定。原审法院针对观音山街办存在的上述违法情况，所作撤销观音山街办行政答复的判决合法、适当。关于一审法院未予直接判决观音山街办公开刘志忠所申请的信息是否合法的问题。本院认为，《中华人民共和国政府信息公开条例》第九至十二条列举了行政机关应主动公开的政府信息。但该条例第十四条第四款亦明确规定，行政机关不得公开涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私的政府信息。但是，经权利人同意公开或者行政机关认为不公开可能对公共利益造成重大影响的涉及商业秘密、个人隐私的政府信息，可以予以公开。本案中，观音山街办给予刘志忠的答复，是以刘志忠所申请公开的政府信息涉及商业秘密、个人隐私，公开后可能损害第三方合法权益，经向相关第三方征求意见，第三方不同意公开为由，不予公开。若观音山街办依法提供证据，人民法院可以根据其所提供的证据判断案涉信息是否属于涉及商业秘密、个人隐私的信息。即若涉及商业秘密、个人隐私，在公众的知情权与保护商业秘密、公民隐私权两者发生冲突时，人民法院亦可以审查信息的内容，从而在两种权利的保护之间进行取舍、判断。但本案一审中，观音山街办未依法提供相应证据，一审法院在无法对涉诉信息内容进行审查，无法对涉诉信息能否公开作出判断的情况下，未予直接判决观音山街办公开而判决限期其重新答复并无不当。至于一审裁判主文中，判决驳回刘志忠诉讼请求的裁判内容，结合一审裁判的理由，同样是基于观音山街办未能提供证据，人民法院直接支持刘志忠诉讼请求的条件尚不具备而所作的裁判，该项裁判内容亦无明显不当。上诉人刘志忠的上诉理由不能成立，本院不予采信。需要指出的是，观音山街办在一审判决后，重新对刘志忠的申请进行了查索，并在二审审理中向刘志忠公开了相关信息。该行为属观音山街办重新所作的新的行政行为。该行为是否合法不属本案审理的范畴，若刘志忠对此不服，可以另行依法主张权利。综上，一审审判程序合法，所作裁判认定事实清楚，适用法律正确，本院应予维持。据此，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人刘志忠负担。本判决为终审判决。审判长 顾春晖审判员 谭松平审判员 郁 娟二〇一六年一月十四日书记员 吴 迪附：本判决适用的相关法律依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； 微信公众号“”