江苏省镇江市中级人民法院行 政 裁 定 书(2016)苏11行终79号上诉人（原审原告）吴祥。委托代理人周宁泽，北京泰维律师事务所律师。委托代理人吴四二。上诉人（原审被告）镇江市规划局。住所地：镇江市润州区南徐大道699号。法定代表人王根生，局长。委托代理人倪月祥，该局政策法规处主任科员。被上诉人（原审第三人）镇江港国际集装箱码头有限公司。住所地：镇江新区大港临江西路**号。法定代表人陈兵，公司总经理。
上诉人吴祥、镇江市规划局因行政规划许可一案，不服镇江经济开发区人民法院（2015）镇经行初字第00063号行政判决，向本院提起上诉。本院2016年3月15日受理后，依法组成合议庭，于2016年5月12日公开开庭审理了本案。上诉人吴祥及其委托代理人周宁泽、吴四二，上诉人镇江市规划局的出庭应诉负责人殷强、委托代理人倪月祥到庭参加了诉讼。原审第三人镇江港国际集装箱码头有限公司经本庭合法传唤，未到庭参加诉讼。因本案案情复杂，报请江苏省高级人民法院批准，延长审限三个月。本案现已审理终结。原审法院
经审理查明：2012年6月11日，镇江港国际集装箱码头有限公司（以下简称集装箱码头公司）向被告申请领取镇江港大港港区四期工程建设用地规划许可证，并提交国家发展和改革委员会关于镇江港大港港区四期工程项目核准的批复、中华人民共和国环境保护部关于镇江港大港港区四期工程环境影响报告书的批复、苏国土资函[2012]348号《关于转发〈国土资源部关于镇江港大港港区四期工程建设用地的批复〉的通知》、苏建规选字第320000200900057号建设项目选址意见书、国有土地使用权出让合同、地块规划设计条件等资料。其中，国有土地使用权出让合同并未载明建筑容积率、绿地率等与规划条件有关的指标，也未载明签订时间。被告对上述材料进行审查后于2012年6月14日向集装箱码头公司核发了地字第321101201200040号建设用地规划许可证。镇江市国土资源局与集装箱码头公司于2012年8月10日又签订了一份国有建设用地使用权出让合同，该份合同与国有土地使用权出让合同内容基本一致，但该份合同中记载了：1、主体建筑物性质为港口码头用地；2、附属建筑物性质传达室及配电房；3、建筑总面积20000-35000平方米；4、建筑容积率不高于0.08不低于0.05；5、绿地率不低于4%。另查明，1999年10月，中国农业银行镇江新区支行（以下简称农行新区支行）办理了镇江新区大港镇祝赵村19-04-002地块的国有土地使用权证，使用权面积为493.3平方米，使用权类型为划拨。2006年9月8日，原告通过拍卖以34万元的成交价取得上述房地产。该房地产在本案讼争的建设用地规划许可证所涉及的用地范围内，但原告一直未申请补办建设工程规划许可证，未领取房屋产权证，也未经国土部门批准并补交土地出让金，该建筑一直处于违法状态，直至2013年4月作为违章建筑被强制拆除。后原告吴祥将镇江新区大港街道办事处诉至法院，要求确认强制拆除行为违法，原审法院审理后判令驳回原告吴祥的诉讼请求。后原告吴祥提起上诉，江苏省镇江市中级人民法院经审理后判令驳回上诉，维持原判。原审法院经审理认为：被告作为镇江市城乡规划行政主管部门，具有行政区域内建设用地规划许可证的核发等管理职责。依照《中华人民共和国行政许可法》第四十七条规定，行政许可直接涉及申请人与他人之间重大利益关系的，行政机关在作出行政许可决定前，应当告知申请人、利害关系人享有要求听证的权利。被告作出地字第321101201200040号建设用地规划许可证并不造成原告通过拍卖取得的涉案土地上的房屋、土地合法权益的转移和变更，不直接涉及申请人集装箱码头公司与原告之间的重大利益关系，被告在作出地字第321101201200040号建设用地规划许可证时可以不告知原告申请听证的权利。《中华人民共和国城乡规划法》并未规定在颁发建设用地规划许可证之前，规划部门必须举行听证。对原告提出被告未告知原告要求听证的权利，程序违法的意见，不予采信。《中华人民共和国城乡规划法》第三十八条第一款规定，在城市、镇规划区内以出让方式提供国有土地使用权的，在国有土地使用权出让前，城市、县人民政府城乡规划主管部门应当依据控制性详细规划，提出出让地块的位置、使用性质、开发强度等规划条件，作为国有土地使用权出让合同的组成部分。未确定规划条件的地块，不得出让国有土地使用权。规划部门需要提出的是规划条件而不是提供控制性详细规划本身。对原告提出被告未提供控制性详细规划的意见，也不予采信。第三人建设用地规划申请的面积与许可证上的面积不相符，被告辩称是由于误差导致，对于被告的该项抗辩理由，同样不予采信。被告提交的2012年6月11日行政许可申报资料接收凭证中的接收材料为：申请报告、申请表、选址意见书、项目立项批复、控规图及光盘，并未提到国有土地使用权出让合同。审理中，被告提交了国有土地使用权出让合同，虽然该合同与2012年8月10日第三人与镇江市国土资源局签订的国有建设用地使用权出让合同基本相符，但该份合同未载明签订时间、建筑容积率、绿地率等与规划条件有关的指标，在二维码标识等外在表征形式上也有明显欠缺，该份合同在内容和形式上均存在较为明显的瑕疵。被告作为核发建设用地规划许可证的行政主管部门，在材料审核上没有尽到审慎义务。综上所述，被告颁发的地字第321101201200040号建设用地规划许可证主要证据不足，但是，鉴于镇江港大港港区四期工程系国家重大基础建设项目，如撤销该规划许可，将对社会公共利益造成重大损失。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（一）项之规定，判决一、确认被告镇江市规划局颁发地字第321101201200040号建设用地规划许可证的行政行为违法。
二、驳回原告吴祥判令撤销被告镇江市规划局作出的地字第321101201200040号建设用地规划许可证的诉讼请求。案件受理费50元，由被告镇江市规划局负担。
上诉人吴祥上诉称：被上诉人颁发案涉建设用地规划许可证主要证据不足的情形，原审法院只对被诉行政行为确认违法，违反行政诉讼法第七十条的规定，应予以撤销，并且案涉行政行为的撤销不会给国家利益、社会公共利益造成重大损害。请求撤销原审判决，撤销被上诉人作出的地字第321101201200040号建设用地规划许可证，上诉费用由被上诉人承担。
上诉人镇江市规划局上诉称：1、集装箱码头公司向上诉人提供的国有土地使用权出让合同虽未载明签订日期，但合同是真实的，合同双方均签字盖章，合同中的规划技术指标符合镇江市总体规划的要求；2、集装箱码头公司申领建设用地规划许可证的申请面积与涉案建设用地规划许可证面积不一致的情况，上诉人在办理该许可证的过程中与镇江市国土资源局新区分局联系，该局答复在土地农转用报批过程中的误差属于正常范围，经核算，该宗地土地面积误差率为千分之二点零七；3、集装箱码头公司按照《中华人民共和国城乡规划法》的规定提供了领取建设用地规划许可证的申请资料，上诉人按规定对资料进行形式审查后，认为符合核发许可证的条件后核发许可证，符合法定程序。请求撤销原审判决；依法维持上诉人作出的地字第321101201200040号建设用地规划许可证；驳回上诉人要求撤销该建设用地规划许可证的上诉请求。针对上诉人吴祥的上诉请求，上诉人镇江市规划局口头答辩称：1、我局发许可证的程序合法。2、我局不存在对其合法财产依法征收的工作。3、我局的工作审查表中明确对合同进行了审查，存在面积不一致的情况，经过与国土部门行政沟通已经达成共识，认为不影响城乡规划的实施和国土资源的管理。图上出现的误差由于西侧道路，规划部门与国土部门表述不同导致。4、我局仅对国有土地出让合同所涉的呈现该规划的内容和条款是否符合城乡规划的实质性审查，其他内容应当由文书制作机关予以解释。5、所涉国有土地出让合同是由合法机关办理，目前我局仍未收到国土资源部门任何有关变更和要求废止文件。针对上诉人镇江市规划局的上诉，上诉人吴祥口头答辩称：1、一审法院查明基本事实清楚，案涉行政行为未严格依照城乡规划法第三十八条的规定和程序作出相应的行为，违反了依法行政的原则。2、原审第三人提交的申请书上面积是43.47公顷，镇江市规划局只能在申请人的申请事项范围内作出相应的许可，即便存在相应的误差，也是只能在申请范围内，而不是超出申请。3、第一次的出让合同不是一个合法有效的合同，关于规划条件等实质性要件并未记录到合同中。第二次出让合同的用地面积是43.42公顷，实际颁发的建设用地规划许可证是43.57公顷，应以签订的有效合同和成交确认书为准，竞买成交确认书的面积是43.42公顷。上诉人吴祥、镇江市规划局提起上诉后，原审法院将当事人在原审中提交的证据材料均随案移送本院。本院经开庭审理，各方当事人对原审证据均无新的质证意见，对原审查明的事实均无异议。经审查，原审认证正确，本院对原审查明的事实予以确认。本院另查明：上诉人吴祥因其拍卖取得的房产认定违法建设被拆除后，先后提起过多起诉讼案件，本院生效判决（2013）镇行终字第4号行政判决书认定：2006年9月8日，上诉人吴祥参加拍卖，以成交总价34万元竞买取得原中国农业银行镇江分行青龙山分理处办公楼实际面积约为292平方米、食堂面积38.33平方米的房屋（包含围墙56.40米），在拍卖时该建设未取得建设工程规划许可证，也无房屋产权证。吴祥向拍卖行出具承诺书一份，承诺“本竞买人进入拍卖会场，表明已了解拍卖标的的状况，接受江苏省拍卖总行有限公司拍卖细则的规定，并承诺拍卖成交后，对交接的现场实物（包含数量、质量及存在的瑕疵）表示完全认同和接受，同意房地产实际面积以有权部门的实测为准但不影响成交价，同时承诺该标的所涉及的二次过户税、费，与租赁户协商清场、补交土地出让金、办证以及成交之后的水电费、物业管理费等等事项均由竞买人自行负责解决。由以上原因产生的社会不安定因素和一切法律责任由本买受人承担，与委托人和拍卖人无涉”。之后吴祥也一直未申请补办建设工程规划许可证、未领取房屋产权证，也未经国土部门批准并补交土地出让金，上述建设违法状态一直持续存在。在该案件的审理过程中，在保证镇江港大港港区四期重点工程顺利建设的同时，为最大限度保障吴祥利益，经本院协调，新区管委会书面承诺对吴祥拍卖取得的房产补偿人民币100万元，但吴祥拒绝协调处理。该案确认镇江市城市管理行政执法局作出的《限期拆除决定书》合法有效。江苏省高级人民法院生效判决（2013）苏行终字第57号行政判决书确认新区管委会于2013年4月10日作出镇新强执决字（2013）405001号《强制拆除决定书》合法。本院生效判决（2014）镇行终字第57号行政判决书确认镇江新区大港街道办事处于2013年4月12日强制拆除吴祥拍卖取得的建筑行为合法。
本院认为：《中华人民共和国行政诉讼法》第二条规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。第二十五条规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政讼法〉若干问题的解释》第三条第（一）项规定，不符合行政诉讼法第四十九条规定的，应当裁定驳回起诉。本案中，吴祥拍卖取得的建筑物于2013年4月12日已被镇江新区大港街道办事处依法拆除，对吴祥的合法权益产生最终影响的行为是强制拆除行为，该强制拆除行为的合法性已被法院生效判决确认。且在本院审理的（2013）镇行终字第4号案件中，新区管委会书面承诺对吴祥拍卖取得的房产补偿人民币100万元，并已提存至镇江经济开发区人民法院账户，吴祥拍卖取得的建筑物权益已经得到合法保障。因吴祥一直未申请补办建设工程规划许可证、未领取房屋产权证，也未经国土部门批准并补交土地出让金，现吴祥在其享有权益的建筑被拆除后，与镇江市规划局2012年6月14日向集装箱码头公司核发建设用地规划许可证的行政行为已无法律上的利害关系，吴祥不具有原告主体资格。综上，因出现新的事实，原审判决应予纠正。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政讼法〉若干问题的解释》第三条第（一）项、《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第七十九条第（一）项的规定，
裁定如下：
一、撤销镇江经济开发区人民法院（2015）镇经行初字第00063号行政判决；
二、驳回吴祥要求撤销镇江市规划局作出的地字第321101201200040号建设用地规划许可证的起诉。一审、二审案件受理费共计一百元，退还上诉人吴祥。二审案件受理费五十元，退还上诉人镇江市规划局。本裁定为终审裁定。
审 判 长 曹 英
代理
审判员 汤 鸿
代理
审判员 陈小娟
二〇一六年九月十四日
书 记 员 肖梦婕