山东省高级人民法院行 政 裁 定 书（2016）鲁行终942号上诉人（原审原告）蓬莱市花炮厂。法定代表人魏勤先，厂长。被上诉人（原审被告）蓬莱市人民政府。法定代表人杨升岩，市长。委托代理人张克学。被上诉人（原审被告）烟台市人民政府。法定代表人张永霞，市长。委托代理人刘立志。
上诉人蓬莱市花炮厂因诉蓬莱市人民政府（以下称蓬莱市政府）、烟台市人民政府（以下简称烟台市政府）行政补偿一案，不服烟台市中级人民法院于2015年12月25日作出的（2015）烟行初字第70号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。原审原告蓬莱市花炮厂向原审法院诉称：原告系合法的烟花爆竹生产企业，2000年参加行业整改由蓬莱市公安局于2000年11月7日上报山东省公安厅（以下简称省公安厅）请示验收，因当地政府产业调整，省公安厅未予审批。两被告实施产业调整政策，对原告作出不予换发生产许可证的决定，让其停业，对其没有履行法定补偿程序和义务，致其2000年7月停业整改前依法组织生产的半成品原料、建厂、整改、值勤管理物资损失590万元，含15年利息达1200万元。根据《最高人民法院关于审理行政许可案件若干问题的解释》第十四条的规定，请求人民法院依法确认两被告行政不作为违法，并赔偿原告经济损失1200万元。原审庭审中，原告明确其所主张的被告不作为行为是指，两被告对其未予换发生产许可证，应当按照《中华人民共和国行政许可法》第八条的规定给与其补偿，而未予补偿。原审法院认为：《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。”《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第四十一条第一款规定：“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第四十二条规定：“公民、法人或者其他组织，不知道行政机关作出的具体行政行为内容的，其起诉期限从知道或者应当知道该具体行政行为内容之日起计算。对涉及不动产的具体行政行为从作出之日起超过20年、其他具体行政行为从作出之日起超过5年提起诉讼的，人民法院不予受理。”根据以上规定，对已经知道行政机关作出的具体行政行为内容的公民、法人或者其他组织，其起诉期限应当从知道或者应当知道该具体行政行为内容之日起开始计算，但最长不得超过2年。本案中，原告自认于2005年6月知道是蓬莱市政府不再让从事烟花爆竹生产，并且让其转型销售，其也于2006年3月10日向安监部门申请产改销，说明其至此时应当知道不给其换发生产许可证的事实，并且其也认可了该事实，其要求两被告依照《中华人民共和国行政许可法》对其补偿的起诉期限应自此时起算为二年，其于2015年5月14日提起本案诉讼，已超过了二年法定起诉期限。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款、《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第四十一条第一款、第四十四条第（六）项、第六十三条第（二）项之规定，裁定驳回原告的起诉。
上诉人蓬莱市花炮厂不服原审法院裁定，上诉称：
一、原审法院裁定认定上诉人的起诉超过起诉期限是错误的。（2013）烟行再初字第1号案、（2007）龙行初字第127号案都是对被上诉人共同起诉的，衔接（2013）鲁行再终字第6号案，未超过时效。分成多案不是当事人原因造成，不计算在时效期间内。（2013）鲁行再终字第6号判决，证明上诉人的赔偿请求没有超过时效，应给予经济补偿。本案证据证明实体、程序依法衔接延续，直接性、关联性责任事实清楚。本案起诉被上诉人的时效始于初审立案2007年衔接终审判决2013年，依法已经认定。此次起诉时间始于2014年9月，经补正后立案，上诉时间在十日内未超过时效。
二、生产转型的决定机关是本案的赔偿义务机关。行政许可法规定县级以上人民政府应当健全对行政机关实施行政许可的监督制度，规定了被上诉人的法定职责和补偿责任。被上诉人制定政策缺乏补偿措施，构成不作为违法。被上诉人是生产转型的决定机关，是给上诉人造成直接经济损失的责任机关，应当承担经济补偿责任。综上，请求二审法院依法审理。
被上诉人蓬莱市政府答辩称：
一、从上诉人的起诉状中可以看出，其自认于2005年6月知道蓬莱市政府不让其从事烟花爆竹生产，其也于2006年3月10日向蓬莱市安监局申请成立批发公司。因此，上诉人于2015年5月14日起诉，明显超过法定起诉期限。
二、上诉人不能生产的原因是未取得烟花爆竹安全生产许可证。该许可证由省公安厅负责换发，被上诉人没有换发许可证的法定职责。上诉人要求撤销原审法院裁定并赔偿经济损失，没有事实和法律依据。
三、上诉人的其他上诉请求与本案无关，不属于本案审查范围。综上，请求驳回上诉，维持原裁定。被上诉人烟台市政府未提交书面答辩意见。本院
经审理查明，上诉人在原审中提交的其于2007年8月25日向烟台市政府和烟台市安监局提交的行政复议申请书（原审卷宗证据15）载明：据蓬莱市安监局告知，烟台市人民政府办公室（2005）123号会议纪要，我市原则上对原有烟花爆竹企业不再换发新的安全生产许可证，烟台市2005年全面停止受理烟花爆竹生产许可证申请。2005年9月，蓬莱市常务市长又指示蓬莱市安监局给我厂特事特办上报批发公司，并电话告知烟台市政府刘筱杰市长的季秘书：“蓬莱市花炮厂是政府不让人家干的，不给人家办批发，得给补偿。”2007年5月30日我厂向烟台市政府提出关于申请补偿的请示，被告知由属地处理。2007年6月26日至2007年8月8日我厂向烟台市安监局和蓬莱市政府提出变更转产烟花爆竹批发公司及申请补偿的请示，但被申请人至今不作为。各方当事人在原审中提交的证据材料已随案移送本院。上述证据在原审庭审中已经质证。二审期间，上诉人为证明其起诉未超过法定期限，申请本院调取原审法院2007年立案登记薄。本院于2016年9月2日依法调取了上诉人2007年的立案信息。经合议庭评议，上诉人在2007年提起的诉讼系针对烟台市政府和烟台市安监局行政不作为及行政赔偿案件，与本案并非同一法律关系，不影响本案审理。上诉人还提交了信访答复意见、国家赔偿申请书、申请国家行政赔偿有关问题的回复、关于申请补偿的请示等材料。经合议庭评议，上诉人提交的上述材料不影响本案事实的认定，对其不作为新证据采纳。
本院认为：《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条规定，行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过２年。本案中，上诉人在原审庭审中明确，被诉行政行为是被上诉人在不换发安全生产许可证的情况下，没有依照法律规定对其履行补偿职责。从上诉人向原审法院提交的证据来看，上诉人于2007年8月25日前就已经知道被上诉人对其不再换发安全生产许可证且不予补偿这一事实。上诉人直至2015年5月14日才提起本案行政诉讼，显然已经超过二年的法定起诉期限。原审法院据此驳回上诉人的起诉并无不当。但是，原审法院认定上诉人要求被上诉人对其补偿的起诉期限应自上诉人知道被上诉人不给其换发生产许可证之日起计算不妥，鉴于该认定不影响本案结论，故对上述不当之处，本院予以纠正。上诉人称本案与（2007）龙行初字第127号、（2013）鲁行再终字第6号等行政案件衔接，未超起诉期限，但上述行政案件与本案的诉讼主体、被诉行政行为均不相同，不影响本案起诉期限的计算。上诉人主张其于2007年起诉被上诉人要求补偿其损失，证据不足，本院不予采信。对于上诉人在上诉状中提出的原审诉讼请求之外的新的请求事项，不属于本案审查范围，本院对其不予审查。综上，上诉人蓬莱市花炮厂的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，
裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。
审 判 长 王海燕
代理
审判员 孙晓峰
代理
审判员 卜菲菲
二〇一六年九月十四日
书 记 员 李 倩 更多数据：