江苏省南通市中级人民法院行 政 裁 定 书（2016）苏06行终420号上诉人（原审原告）穆冬梅。委托代理人张远辉。被上诉人（原审被告）如皋市规划局，住所地如皋市如城镇海阳南路行政中心B座4楼。法定代表人朱贵宏，局长。出庭负责人袁权民，如皋市规划局副局长。委托代理人孙兵，如皋市规划局法制科科长。委托代理人缪一强，江苏如一律师事务所律师。原审第三人南通市地方粮食储备库。法定代表人陈晓东，总经理。委托代理人葛秋生，南通市粮食局工作人员。委托代理人顾鹤渔，南通市地方粮食储备库工作人员。
上诉人穆冬梅因诉如皋市规划局、南通市地方粮食储备库规划行政许可一案，不服江苏省如东县人民法院（2015）东行初字第00149号行政裁定，向本院提起上诉。本院于2016年7月6日立案受理后依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。一审法院认定，依南通市地方粮食储备库的申请，如皋市规划局于2014年8月19日根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条的规定，向南通市地方粮食储备库颁发了建字第镇32××××16号建设工程规划许可证，准予南通市地方粮食储备库在××镇××村、××村地段建设A1大米车间，建设规模为6362.83㎡。穆冬梅不服该规划许可，向一审法院提起行政诉讼。另查明，2004年9月21日，如皋市食品公司与傅怡冰、穆冬梅共同订立了《企业产权转让合同》，将江如养殖场、××××中心站的产权整体出让给傅怡冰、穆冬梅。2005年8月8日，穆冬梅与傅怡冰签订《补充协议》一份，傅怡冰将上述企业产权转让合同中所持股权转让给穆冬梅。2007年2月14日，如皋市国土资源局向穆冬梅颁发了皋国用（2007）字第×××号国有土地使用证，将如皋市食品公司下属的江如养殖场、××××中心站的国有土地使用权办理过户至穆冬梅名下。2010年1月20日，如皋市住房和城乡建设局将位于如皋市××镇××村××组原如皋市食品公司下属的××××中心站共二十三幢房屋以及江如养殖场共九幢房屋转移登记至穆冬梅、张远辉名下。2014年1月28日，如皋市人民法院对如皋国土局与穆冬梅建设用地使用权出让合同纠纷一案作出(2013)皋民初字第2510号民事判决，确认穆冬梅与如皋国土局于2006年12月30日签订的《国有土地使用权出让合同》（编号为皋国土资（2006）处出字250号）无效。穆冬梅不服，向南通市中级人民法院提起上诉。该院于2014年4月28日作出（2014）通中民终字第0617号民事判决，驳回上诉，维持原判。2014年5月5日，如皋市人民政府作出皋府法〔2014〕16号“关于注销土地登记吊销权属证书的决定”，注销了位于如皋市××镇××村10组地段，面积为29197.18平方米，土地使用权人为穆冬梅的国有土地使用权登记；并吊销了土地使用权人为穆冬梅的皋国用（2007）第×××号国有土地使用证。穆冬梅不服该决定，向南通市中级人民法院提起行政诉讼，要求撤销如皋市人民政府作出的上述决定。南通市中级人民法院经审理后，于2014年11月17日作出(2014)通中行初字第0049号行政判决，判决驳回穆冬梅的诉讼请求。穆冬梅不服该判决，向江苏省高级人民法院提起上诉，后又撤回上诉。该判决已经发生法律效力。2014年7月25日，如皋市人民政府作出批准文号为320682〔2014〕HB0004国有建设用地划拨决定书，批准南通市地方粮食储备库使用位于如皋市××镇××村、××村地段16.6681公顷土地建设南通粮食物流中心项目。2015年1月13日，一审法院受理了穆冬梅诉如皋市建筑工程管理局（以下简称如皋建工局）建筑工程施工行政许可一案，案号为（2015）东行初字第00059号，穆冬梅认为如皋建工局于2014年11月25日向南通市地方粮食储备库颁发的编号32××××89号建筑工程施工许可证违法，请求予以撤销。在该案审理过程中，如皋建工局向一审法院提交了其作出建筑工程施工许可证的相关证据材料，其中包括如皋市规划局向南通市地方粮食储备库颁发的建字第镇32××××16号建设工程规划许可证。还查明，穆冬梅于2013年7月17日向如皋市人民政府提出行政复议申请，请求确认如皋市九华镇人民政府于2013年7月16日拆除其房屋的行为违法。如皋市人民政府于2015年11月23日作出[2013]皋行复第29号行政复议决定，确认如皋市九华镇人民政府于2013年7月16日拆除位于如皋市××镇××村××组原××××站、江如养殖场范围内约9000平方米房屋的行为违法。一审法院认为，根据行政诉讼法及司法解释的相关规定，人民法院审理行政案件，应当对行政行为是否合法进行审查。人民法院在审理行政案件过程中，应当对当事人提供的证据的真实性、合法性、关联性依法进行审查核实，从而确定其有无证明效力，并在此基础上确定其能否作为认定案件事实的依据。结合本案，根据查明的案件事实可以确认，在穆冬梅诉如皋建工局建筑工程施工行政许可一案（以下简称“前案”）中，如皋建工局向一审法院提交了其作出案涉建筑工程施工许可证的相关证据材料，其中包括如皋市规划局颁发的建字第镇32××××16号建设工程规划许可证等证据材料，而“前案”在本案诉讼前已由一审法院立案受理，目前正在审理中。一审法院在审理“前案”时，针对32××××89号建筑工程施工许可证提供的证据材料将进行审查，以确定这些证据材料是否具有证明效力，能否作为认定该案相关事实的依据。由此可见，本案中，穆冬梅起诉要求撤销的建字第镇32××××16号建设工程规划许可证，在一审法院审理“前案”时，将对其真实性、合法性、关联性作出评断，以确定其能否作为认定“前案”的相关事实依据。换言之，在“前案”尚未审结前，“前案”中如皋建工局提供的建字第镇32××××16号建设工程规划许可证这一证据的证明效力，即本案诉讼标的-被诉行政行为尚处于不确定状态。因此，本案中穆冬梅就尚处于不确定状态的诉讼标的提起诉讼既不符合“诉”的一般原理，也不符合法定的起诉要件。综上，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（十）项以及《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第六十三条第一款第（二）项之规定，裁定驳回穆冬梅的起诉。
上诉人穆冬梅提起上诉称，一审裁定错误，案涉建设工程规划许可属于独立的行政行为，上诉人提起本案诉讼符合起诉条件。请求撤销一审裁定，将本案发回重审。
被上诉人如皋市规划局答辩称，上诉人穆冬梅不具备提起该行政诉讼的主体资格，被诉行政许可对上诉人的权利义务不产生影响。请求驳回上诉，维持原裁定。原审第三人南通市地方粮食储备库述称，同意如皋市规划局答辩意见。上诉人穆冬梅提起上诉后，一审法院已将各方当事人提供的证据材料随案移送本院。本院经审理，对一审裁定认定的事实和采信的证据予以确认。二审另查明：
一、穆冬梅不服本院作出的（2014）通中民终字第0617号民事判决，向江苏省高级人民法院申请再审。江苏省高级人民法院于2016年5月13日作出（2015）苏审二民申字第00307号民事裁定，裁定：1.该案由该院提审；2.再审期间，中止原判决的执行。
二、穆冬梅诉如皋建工局建筑工程施工行政许可一案，如东县人民法院于2016年6月29日作出（2015）东行初字第00059号行政判决，确认如皋建工局于2014年11月25日作出的建筑工程施工许可证（编号32××××89号）违法。
本院认为,本案的争议焦点为，针对建设工程规划许可的合法性，一审法院在穆冬梅诉如皋建工局建筑工程施工行政许可一案中已依法进行了审查，穆冬梅针对建设工程规划行政许可再次提起行政诉讼，其起诉是否应予驳回。本案中，建设工程规划行政许可作出在前，建筑工程施工行政许可作出在后，而针对建筑工程施工行政许可，穆冬梅已于2015年1月13日向一审法院提起行政诉讼。根据《中华人民共和国建筑法》第八条、《建筑工程施工许可管理办法》第四条第一款的规定，建设单位在城市、镇规划区的建筑工程取得规划许可证是其申请领取施工许可证的法定条件之一。因此，一审法院在对施工行政许可合法性审查过程中，必然要审查规划行政许可的合法性。从诉讼经济的原则考量，在一审法院已受理建筑工程施工行政许可一案的情况下，不应允许当事人对该行为的其他前置条件行为分别起诉，否则有背诉讼经济的原则。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（六）项的规定，穆冬梅提起本案行政诉讼属于重复救济行为，违背了一事不再理的原则，其起诉应予驳回。综上，一审裁定驳回穆冬梅起诉并无不当。上诉人穆冬梅的上诉理由缺乏事实和法律依据，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，
裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。
审判长 顾春晖
审判员 谭松平
审判员 郁 娟
二〇一六年九月七日
书记员 袁金君附：本裁定适用的相关法律依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； 来自