河南省洛阳市中级人民法院行 政 判 决 书（2016）豫03行终60号上诉人（原审原告）李银照，男，汉族，1932年10月20日出生。委托代理人李轩景，特别授权。委托代理人王明伟，河南洛神律师事务所律师，一般代理。被上诉人（原审被告）洛阳高新技术产业开发区管理委员会。住所地：洛阳市高新区。法定代表人马志强，主任。委托代理人范毅国，高新区张庄村改造指挥部综合处副处长，特别授权。委托代理人王亮，河南智明律师事务所律师。一般代理。
上诉人李银照因行政补偿纠纷一案，不服吉利区人民法院（2015）吉行初字第62号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人李银照的委托代理人李轩景、王明伟，被上诉人洛阳高新技术产业开发区管理委员会（以下简称洛阳高新区管委会）的委托代理人范毅国、王亮到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。原审法院
经审理查明，2002年，经国土资源部批准，包括张庄村48.6560公顷土地在内的总计182.2334公顷洛阳市高新区土地被征用为城市建设用地。2012年4月6日，洛阳市旧城开发改造（城中村改造）工作领导小组办公室作出的洛旧改立字（2012）18号《关于孙旗屯乡张庄村城中村改造项目立项批复》，对张庄村城中村改造项目予以立项，纳入旧城改建进行管理。2012年9月15日，洛阳高新区张庄村改造指挥部作出《洛阳高新技术产业开发区孙旗屯乡张庄村开发改造方案》，确定改造方案的“征收范围”为“张庄村所有地块及改造范围内所有建（构）筑物及附属物”；“补偿安置标准和范围”按洛开（2011）44号文件和洛开（2011）50号文件规定的标准执行；安置小区位于“春城路以西、凌波路以东、延光路以北、河洛路以南”，安置房建设标准为高层住宅；该方案同时制定了“村民生活保障及长远生计保障”等内容。2014年，被告洛阳高新区管委会对包括原告在内的张庄村村民的家庭成员、房屋建筑面积等情况进行了统计并造表登记。2014年12月1日，被告洛阳高新区管委会作出洛开（2014）82号《洛阳高新区管委会房屋征收补偿决定》文件，决定对原告李银照“位于张庄村五组的房屋实施征收”，“李银照应得房屋征收补偿款合计为634423.45元”，并按照其家庭登记人口进行房屋安置。
原告对上述征收补偿决定不服，向本院提起诉讼。原审法院认为，被告洛阳高新区管委会制定的《洛阳高新区城市规划区内城中村改造集体土地上民宅房屋征收补偿指导意见》只是一个指导性文件，并非强制性规范文件。被告洛阳高新区管委会在国家相关部门批复同意对张庄村的集体土地实施农用地转用和征收后，实施征收过程中，在没有具体明确的农村集体土地上房屋补偿标准的情况下，结合高新区的现实情况，制定了统一的房屋征收补偿标准指导意见，并没有违反法律、行政法规的强制性规定。且张庄村绝大部分居民已经签订了相关安置补偿协议，拆除了相关民宅，说明大多数居民认可、接受被告的补偿方案，该情形下，原告等少数人要求撤销相关征收补偿决定，理由不充分，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回原告李银照的诉讼请求。本案受理费50元，由原告李银照负担。判决书送达后，李银照不服，提起上诉。
上诉人李银照上诉称，1、一审认定的事实错误。一审判决书中“实施征收过程中，在没有具体明确的农村集体土地上房屋补偿标准的情况下”认定高新区（2011）44号文件合法，系对国家法律法规及规范性文件的严重误读。2、管委会做出的征收决定是为商品房开发，一审原告房屋所在地块正在建设名为华阳峰渡的商品房建设项目。2、高新区管委会做出的房屋征收决定既不符合法定程序亦无法律依据。《土地法》第47条规定，土地征收标准由省、自治区、直辖市规定。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第10条规定，征收部门征收方案，报市、县级人民政府，并由市、县人民政府组织有关部门对征收补偿方案进行论证并予以公布，征求公众意见。3、法释（2011）20号第十二条明确，征收农村集体土地时未就被征收土地上的房屋及其他不动产进行安置补偿，补偿安置时房屋所在地已纳入城市规划区，土地权利人请求参照执行国有土地上房屋征收补偿标准的，人民法院一般应予支持，但应当扣除已经取得的土地补偿费。综上，请求1、撤销洛阳市吉利区人民法院2015年12月18日作出的（2015）吉行初字第62号行政判决书，依法改判；2、撤销《洛阳高新区管委会房屋征收补偿决定》洛开（2014）82号。
被上诉人洛阳高新区管委会答辩称，答辩人做出的房屋征收补偿决定符合法律规定，根据国务院国函（1992）169号文件、河南省人民政府豫政（1995）50号文件、豫计规划（1998）1306号文件和洛阳市委市政府洛发（2007）6号文件，答辩人具有征收主体资格，答辩人在实施征收的过程中程序合法，在没有具体明确的农村集体土地上房屋补偿标准的情况下，结合高新区的现实情况，答辩人制定了统一的房屋征收补偿标准指导意见，并没有违反法律、行政法规的强制性规定。被答辩人房屋所在的张庄村绝大部分居民已经签订了相关安置补偿协议，拆除了相关民宅，这说明大多是居民认可、接受答辩人的补偿方案，而被答辩人的上诉理由也没有任何事实和法律依据，望二审法院依法维持一审判决，并驳回被答辩人的上诉请求。本院
经审理查明的事实与原审查明的事实基本一致。但原审查明事实中“2002年，经国土资源部批准，包括张庄村48.6560公顷土地在内的总计182.2334公顷洛阳市高新区土地被征用为城市建设用地”系表述错误，应纠正为“2002年，经国务院批准，包括张庄村48.6560公顷土地在内的总计182.2334公顷洛阳市高新区土地被征用为城市建设用地”。
本院认为，涉诉的洛阳高新技术产业开发区张庄村集体土地2002年被批准征收为国有，当时未就征收土地上的房屋及其他不动产进行安置补偿。2014年在对上诉人进行安置补偿时，上诉人房屋所在地已被纳入城市规划区。根据被上诉人提交的洛开（2011）44号文件显示，其是按照城中村改造征收集体土地，对城中村民宅房屋及地面附属物进行补偿，依照《土地管理法》及实施条例的相关规定，市、县人民政府土地行政主管部门作出征地补偿安置方案后，对补偿安置标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征用土地的人民政府裁决。而本案中，在上诉人与被上诉人达不成安置补偿协议的情况下，被上诉人直接作出被诉房屋征收补偿决定，没有相关法律、法规依据，因此，被诉的房屋征收补偿决定依法应予撤销。
被上诉人一审答辩时辩称其是对房屋的征收，不是对土地的征收，不应适用《土地管理法》及相关规定。因征收房屋仅限于国有土地上的房屋，依照《国有土地上房屋征收与补偿条例》的相关规定，在作出房屋征收补偿决定前，市、县级人民政府应当先对国有土地上的房屋实施征收，作出房屋征收决定，而本案被上诉人并没有提交证据证明其之前作出了房屋征收决定，因此，被诉房屋征收补偿决定仍不符合法律规定。原审判决错误，依法应予撤销。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、第七十条第（四）项之规定，
判决如下：
一、撤销吉利区人民法院作出的（2015）吉行初字第62号行政判决；
二、撤销洛阳高新技术产业开发区管理委员会2014年12月1日作出的洛开（2014）82号房屋征收补偿决定。
一、二审诉讼费共计100元，由被上诉人洛阳高新技术产业开发区管理委员会承担。本判决为终审判决。
审 判 长 张艳红
审 判 员 任海霞代
审判员 李扬丽
二〇一六年九月七日
书 记 员 张蔚昭 来自