宁夏回族自治区固原市中级人民法院行 政 判 决 书（2016）宁04行初100号原告于海全，男，生于1956年3月3日，回族，小学文化，宁夏泾源县人，住宁夏泾源县。委托代理人张兴明，宁夏益成律师事务所律师。特别授权。被告泾源县人民政府。住所地：泾源县香水街。法定代表人马威虎，男，县长。委托代理人马彩英，泾源县人民政府法制办工作人员。特别授权。委托代理人薛宗智，宁夏古雁律师事务所律师。特别授权。
原告于海全不服被告泾源县人民政府泾政通【2013】2号文件《泾源县人民政府关于依法关闭取缔非法采矿场所的通告》及强制拆除其预制厂的强制行为，于2016年8月10日向本院提起行政诉讼。本院于2016年8月24日受理后，向被告邮寄送达了起诉状副本及应诉通知书。本案在审理中，原告于海全于2016年8月31日向法庭提出申请，申请对涉案砖厂的厂房、砖窑、机器进行价格评估鉴定。2016年11月1日案卷送至审管办委托评估。评估机构收到委托后，于2017年5月9日以申请人提供的鉴定对象资料不全，评估鉴定受限退回评估鉴定资料。本庭于2017年5月18日收到案卷材料。本院依法组成合议庭，于2017年6月13日公开开庭审理了本案。原告于海全及委托代理人张兴明、被告泾源县人民政府的委托代理人马彩英、薛宗智到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被告泾源县人民政府于2013年5月24日制定并发布了泾源县人民政府关于依法关闭、取缔非法采矿的通告，同日，泾源县非煤矿执法组向原告告知了该通告，并要求对其机砖厂进行关闭。在原告要求的情况下，执法组同意了原告的要求，双方签订了延期取缔协议书，协议书约定被告一方取缔该砖瓦厂延至2013年12月31日。协议书约定的期满后原告的砖瓦厂处于半生产状态，2014年5月10日泾源县非煤矿执法组对其建设的砖瓦厂进行了强行关闭，并未强制拆除。被告在法定举证期限内向本院提供了被诉行政行为的证据：证据1、宁政办发【2013】25号自治区人民政府办公厅关于转发《宁夏回族自治区2013年-2015年金属非金属矿山整顿关闭工作方案》的通知,证明关闭原告机砖厂的依据。2、固政办发【2013】44号固原市人民政府办公室关于印发《固原2013年-2015年金属非金属矿山整顿关闭工作方案》的通知,证明关闭原告机砖厂的依据。3、泾政办发【2013】89号关于印发《泾源县2013年-2015年金属非金属矿山整顿关闭工作方案》的通知,证明关闭原告机砖厂的依据。4、泾政通【2013】2号《泾源县人民政府关于依法关闭取缔非法采矿场所的通告》，证明原告的机砖厂在关闭范围内，也是关闭的依据。5、延期取缔协议书，证明(1)原告开办的兴海机砖厂属于非法经营并存在安全隐患，(2)泾源县非煤矿山联合执法组于2013年5月30日对原告机砖厂进行了关停，(3)因拖欠工人工资等，兴海机砖厂与泾源县兴盛乡人民政府协商同意兴海机砖厂取缔期限延期至2013年12月31日。6、安全生产保证书，证明原告承诺延期期限届满必须立即无条件关停取缔该机硅厂。7、泾源县国土资源局文件《关于泾源县兴盛乡兴海机砖厂依法关停情况的函》，证明（1）关闭时间是2014年3月5日前，（2）于海全建设的砖厂没有办理相关证件，（3）关闭于海全的砖厂也是合法的。
原告诉称，1986年12月10日，原告在自己的承包土地上兴建砖瓦窑，并于同年在泾源县工商局登记注册成立企业，名称为泾源县新海砖瓦厂，营业执照上经营范围为砖瓦制造，经营方式为制造销售。原告自砖瓦厂成立之日起为了企业发展生产需求，根据市场需要，先后共投资400万元用于改建厂房，购置新机器。原告从1986年成立新海砖瓦厂起,在经营期间无违法违纪行为，依法纳税。但在2013年5月5日，被告相关工作人员来到原告处要求原告关闭砖瓦厂。泾政通【2013】2号《泾源县人民政府关于依法关闭取缔非法采矿场所的通告》中明确了取缔范围，包括境内非法采石、采砂、采土、烧制白灰等场所。根据相关规定，原告已于2012年7月22日向泾源县国土资源局申请了采矿许可证，泾源县国土资源局不向原告发放。原告成立的企业合法经营，被告要取缔原告合法经营企业，理应赔偿原告的实际损失。原告因生产发展需要尚欠银行贷款及利息高达50万元，私人借款60万元，工人工资12万元，土地承包费10万元以及刚运来的成品原材料800吨煤矸石，当时煤矸石市场价为每吨240元。被告不考虑实际情况，违反诚实信用原则，不考虑原告的实际投入，于2015年4月强制关闭拆除原告尚在生产中的砖瓦厂，造成原告停产至今。原告于2015年7月向固原市人民政府寻求解决赔偿问题，固原市人民政府答复让向泾源县人民政府提出，原告向被告提出要求后，被告以不作为的形式对原告的请求不予理睬，原告无奈，于2016年7月又向固原市人民政府提出信访，固原市人民政府的答复意见仍是向泾源县人民政府提出，原告又向泾源县人民政府提出信访需求，被告以电话的形式答复原告，让原告通过法律途径解决。现诉请:1、依法撤销被告做出的泾政通【2013】2号文件；2、依法判令被告赔偿因违法行政给原告造成的经济损失4216000元（建厂、购买机器设备4000000万元：原材料煤矸石900吨，每顿240元，计216000元，共计4216000元）；3、本案诉讼费用由被告承。原告在举证期限内向法庭提供的证据：证据1、税务登记证、组织机构代码证、身份证3页,证明原告合法经营。证据2、营业执照4页,证明原告合法经营。证据3、个体名称预先核准通知书2页,证明原告在登记范围内进行经营。证据4、会员证、用电证2页,证明原告合法用电并有用电专线。证据5、泾源县人民政府泾政通【2013】2号文件一份,证明被告的主体适格。证据6、增值税纳税申报表4页，证明原告依法纳税。证据7、土地证3页,证明原告用地合法。证据8、送达回证,证明原告的起诉在诉讼时效范围内。证据9、信访事项答复意见书,证明原告的起诉在诉讼时效范围内。证据10、设备照片，证明原告砖厂的设备情况。
被告辩称:对原告当庭增加的确认被告强拆行政行为违法的诉讼请求提出异议。根据行政诉讼法及司法解释，原告增加诉讼请求，法院应不予受理，希望法院予以驳回。
一、针对第一项诉讼请求进行答辩，1、2013年2月22日自治区人民政府办公厅转发了《宁夏回族自治区2013年-2015年金属非金属矿山整顿关闭工作方案》的通知，2013年4月24日固原市人民政府办公室印发了《固原市2013--2015年金属非金属矿山整顿关闭工作方案》的通知，根据区市文件要求泾源县人民政府于2013年5月24日制定公布了泾政通【2013】2号《泾源县人民政府关于依法关闭取缔非法采矿场所的通告》，上述文件及通告均要求关闭、取缔非法采矿场所的企业。泾源县人民政府关于依法关闭取缔非法采矿场所得通告》不是针对特定的人和事进行发布的，具有普遍的约束力，不是具体的行政行为，原告要求撤销没有根据，是不能成立的。2、即使原告有权要求撤销也超过法定起诉期间。泾政通【2013】2号《泾源县人民政府关于依法关闭取缔非法采矿场所的通告》是2013年5月24日作出的，而被答辩人于2016年8月份起诉的，显然超过了法定起诉期间。按照原告诉称，答辩人于2015年4月强制关闭新海机砖厂，而被答辩人于2016年8月份起诉的，也超过了法定起诉期间。
二、要求被告赔偿损失的理由不能成立。从原告的诉讼请求中可以看出原告的主张只有一项，赔偿经济损失而没有主张确认哪一个行政行为违法。1、原告建设的砖瓦厂生产黏土实心砖是违法的，根据矿产资源法、土地管理法、安全生产法等规定，原告生产黏土实心砖要办理采矿许可证、土地使用权证、安全生产许可证，原告没有办理以上的证件，且原告办理的营业执照也没有进行年审。因此，原告生产黏土实心砖是非法的。2、关闭原告机砖厂事实清楚，也是合法的，原告生产黏土实心砖是非法的这是不争的事实，原告也是认同的。2013年2月22日自治区人民政府办公厅转发《宁夏回族自治区2013年-2015年金属非金属矿山整顿关闭工作方案》的通知，2013年4月24日固原市人民政府办公室印发《固原市2013--2015年金属非金属矿山整顿关闭工作方案》的通知，根据区、市文件要求泾源县人民政府于2013年5月24日公布了泾政通【2013】2号《泾源县人民政府关于依法关闭取缔非法采矿场所的通告》，根据以上文件及通告，被告依法关闭原告的砖厂是合法的，也是有政策依据的。3、非煤矿执法组对原告的砖瓦厂只进行了关闭，并未进行拆除，因此，被告关闭原告的砖瓦厂是合法的。要求赔偿损失也超过了法定期限。综上所述，原告起诉超过了法定起诉期限，且答辩人的关停行为有事实依据，也是合法的。故此，请求依法驳回被答辩人的诉讼请求。经庭审质证，本院对以下证据作如下确认：原告对被告提供的证据质证意见，对证据1-4是国家政策，与本案无关。对证据5的真实性无异议，但被告没有执行协议内容，所以不能作为证据使用。对证据6的真实性无异议，但不能达到被告的证明目的。证据7是2014年的文件，不能证明2013年行政行为的合法与否。被告提供的1-7证据，与本案具有关联性，作为本案定案依据，本院予以确认。被告对原告提供的证据质证意见，证据1、2、3、4没有进行年审且与本案没有关联性；对证据5无异议，证据6、7与本案没有关联性，土地证上的署名是宅基地，不能建砖厂。证据8、9、10与本案没有关联性。原告提供的证据，符合证据的客观性、合法性、关联性，作为本案定案依据，本院予以确认
经审理查明，1986年12月10日，原告于海全经泾源县人民政府批准在自己的承包地上兴建砖瓦窑。并于同年在泾源县工商局登记注册成立泾源县新海砖瓦厂，并领取营业执照，经营范围为砖瓦制造，经营方式为制造销售。后该砖瓦厂先后多次更名，直至砖瓦厂被拆除之日名称为泾源县复兴预制厂。1988年6月1日，经泾源县工商行政管理局城关工商管理所核准，核定原告每月营业额2000元，按照1%收取管理费。原告自砖瓦厂成立起先后投入资金用于建厂房、购置机器。原告按照核定的营业额缴纳管理费，并依法向税务机关纳税。原告2012年7月22日向泾源县国土资源局申请采矿许可证，泾源县国土资源局拒绝发放。2013年2月22日自治区人民政府办公厅转发《宁夏回族自治区2013年--2015年金属非金属矿山整顿关闭工作方案》的通知，2013年4月24日固原市人民政府办公室关于印发《固原市2013--2015年金属非金属矿山整顿关闭工作方案》的通知，根据区、市文件要求泾源县人民政府于2013年5月24日制定公布了泾政通【2013】2号《泾源县人民政府关于依法关闭取缔非法采矿场所的通告》，2013年7月19日泾源县人民政府办公室关于印发《泾源县2013年-2015年金属非金属矿山整顿关闭工作方案》的通知。上述文件及通告均要求关闭、取缔非法采矿场所的企业。被告泾源县人民政府依照《泾源县人民政府关于依法关闭取缔非法采矿场所的通告》，组织执法组于2014年5月10日强制拆除原告于海全私人所有的泾源县复兴预制厂。被告在强制拆除过程中，对拆除的预制厂财产未进行登记造册，也未制作现场笔录。此后，原告多次到固原市人民政府、被告泾源县人民政府及泾源县兴盛乡人民政府要求赔偿为由而上访。后泾源县信访局于2016年5月16日给原告于海全出具”信访事项程序性受理告知书”，就原告反映的问题，转泾源县兴盛乡调查处理。泾源县兴盛乡人民政府于2016年6月2日作出兴盛信答复【2016】2号《关于于海全反映砖厂关闭取缔信访事项答复意见书》，认为政府依法关停砖厂，属于合法行为。为此，原告于海全向人民法院提起诉讼，请求，1、依法撤销被告作出的泾政通【2013】2号文件；2、依法判令被告赔偿因违法行政给原告造成的经济损失4216000元（建厂、购买机器设备4000000万元：原材料煤矸石900吨，每顿240元，计216000元，共计4216000元）。庭审时，原告请求，1、请求法院依法撤销被告做出的泾政通【2013】2号文件，并确定被告强制拆除行为违法；2、请求法院依法判令被告赔偿因违法行政给原告造成的经济损失4216000元。
本院认为，本案争议的焦点是，一、被告泾源县人民政府泾政通【2013】2号《泾源县人民政府关于依法关闭取缔非法采矿场所得通告》是否应当撤销；
二、被告强制拆除原告的泾源县复兴预制厂的行为是否合法；
三、被告是否应当赔偿原告的损失。《中华人民共和国行政诉讼法》第二条规定”公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼”的规定。被告作出的泾政通【2013】2号《泾源县人民政府关于依法关闭取缔非法采矿场所得通告》，并不是针对原告于海全个人作出的行政行为，而是针对不特定的人进行发布的，具有普遍的约束力，且该通告并不直接侵犯原告的合法权益。因此，原告请求撤销该通告没有法律和事实依据，其请求不能成立。本院不予支持。《中华人民共和国物权法》第六十四条、第六十六条规定”私人对其合法的收入、房屋、生活用品、生产工具、原材料等不动产和动产享有所有权；私人的合法财产受法律的保护，禁止任何单位和个人侵占、哄抢、破坏”。本案中，原告于海全私人所有的泾源县复兴预制厂的财产应受法律保护。根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条规定”城乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场，强制拆除等措施。”《中华人民共和国行政强制法》第四十四条”对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定限期内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除”的规定，对违法的建筑物、构筑物、设施等应先由城乡规划部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定，告知当事人权利救济途径后，当事人在法定限期内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，再根据《中华人民共和国行政强制法》第三十五条、第三十六条、第三十七条的规定，作出书面催告通知书，催告当事人履行义务，同时应当将强制拆除违法建筑的内容向社会公告。行政机关在送达催告通知书和发布公告之后，应当依法听取当事人的陈述和申辩，并对其陈述和申辩作出处理。催告通知及公告催告履行期满之后，当事人仍不履行拆除义务的，行政机关应当依法作出强制执行决定，确定强制执行的具体时间，送达当事人。当事人到期没有自行履行，行政机关依法采取强制措施，对违法建筑予以强制拆除。本案中，被告泾源县人民政府在和原告就关闭泾源县复兴预制厂未达成协议的情况下，以原告于海全的泾源县复兴预制厂属违法建筑强制拆除，也未按照上述法律规定的”催告、陈述、申辩、强制执行决定、强制执行”等程序进行。因此，其强制拆除原告于海全的泾源县复兴预制厂的行政行为违法。原告请求确认该行政行违法的请求成立，本院予以支持。原告请求因被告违法强制拆除其泾源县复兴预制厂的实际损失4216000元。因被告泾源县人民政府的违法强制行为给原告造成的财产损失理应赔偿，但因原告未能提供充足的证据证明被告拆除其泾源县复兴预制厂财产的价格和价值。故对原告请求被告赔偿经济损失的请求，本院不予支持。原告请求”法院依法判令被告赔偿因违法行政给原告造成的经济损失”，其中包含了确认行政行为违法和赔偿损失。而且，原告在庭审中予以明确。因此，原告请求就是确认被告泾源县人民政府强制拆除原告的泾源县复兴预制厂的行为违法，并赔偿损失。
被告辩称原告请求确认被告强制拆除的行政行为违法属增加请求的理由不能成立，本院不予支持。被告强制拆除原告的泾源县复兴预制厂后，并未告知原告提起行政复议或提起诉讼等救济途径，而且，在强制拆除泾源县复兴预制厂后，原、被告双方就赔偿事宜进行协商，原告也多次到固原市人民政府、被告泾源县人民政府及泾源县兴盛乡人民政府要求赔偿而上访。后泾源县兴盛乡人民政府于2016年6月2日才作出《关于于海全反映砖厂关闭取缔信访事项答复意见书》。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第二款”因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理”、第四十八条第一款”公民、法人或者其他组织因不可抗力或者其他不属于自身的原因耽误起诉期限的，被耽误的时间不计算在起诉期限内”的规定，本案中，原告起诉并未超过法定的起诉期限。
被告辩称原告起诉超过起诉期限的辩解理由不能成立，本院不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款（一）项、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十二条、第三十三条之规定
判决如下：
一、确认被告泾源县人民政府2014年5月10日强制拆除原告于海全的泾源县复兴预制厂的行政行为违法；
二、驳回原告于海全的赔偿请求。
三、驳回原告于海全要求撤销被告泾源县人民政府泾政通【2013】2号《泾源县人民政府关于依法关闭取缔非法采矿场所的通告》的请求。案件受理费50元，由被告泾源县人民政府负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于宁夏回族自治区高级人民法院。
审 判 长 何军民
审 判 员 王 伟
代理
审判员 柳 玲
二〇一七年九月四日
书 记 员 丁 淼 微信公众号“”