河南省林州市人民法院行 政 判 决 书（2016）豫0581行初字第72号原告陈银生，男，1968年8月8日生，汉族，住河南省安阳市安阳新区白璧镇梁固村。委托代理人王柏叶，女，1971年10月18日生，汉族，住址同上。委托代理人赵强，河南正义彰律师事务所律师。被告安阳新区白壁镇人民政府（住所：安阳市文明大道东段路北）。法定代表人周国瑞，该镇人民政府镇长。委托代理人张中超，该镇人民政府副镇长。委托代理人代明生，该镇国土资源所所长。被告安阳市人民政府（住所：安阳市文峰大道东段568号）。法定代表人王新伟，该市人民政府市长。委托代理人杨根亮，路钧清，该市人民政府法制办工作人员。第三人陈士杰，男，1940年3月26日生，汉族，住安阳市安阳新区。
原告不服被告安阳新区白壁镇人民政府（以下简称“白璧镇政府”）行政处理决定及被告安阳市人民政府（以下简称“安阳市政府”）行政复议决定，于2016年4月25日向本院提起行政诉讼。本院于同日立案后，于2016年5月20日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2016年6月30日公开开庭审理了本案。原告陈银生特别授权委托代理人王柏叶、赵强，被告白壁镇政府法定代表人的特别授权委托代理人张中超、代明生，被告安阳市政府法定代表人的特别授权委托代理人杨根亮、路钧清及第三人陈士杰均到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被告白壁镇政府于2015年7月30日作出白镇土行决字（2015）第1号行政处理决定书，该处理决定书查明，陈银生与陈士杰东西为邻，陈银生居东，陈士杰居西，双方争议地位于陈银生宅基地院子内西南测，东西5.83米，南北5.83米，合计面积33.99平方米。1985年8月4日，在当时白壁乡包片领导杜义、乡房产助理陈金生、梁固村党支部书记杨天增、党支部副书记张生堂、支部委员侯保明、村民陈士礼的见证下，陈士杰与陈军堂、陈宾堂、陈中堂、杨国卫签订了《调解书》，陈军堂、陈宾堂、陈中堂、杨国卫的原宅基地和杨国卫原出路归陈士杰使用。陈军堂、陈宾堂、陈中堂的原出路归陈士礼使用。陈军堂、陈宾堂、陈中堂、杨国卫原《土地使用证》作废。该处理决定书认为：1、2013年12月18日安阳县人民政府作出安县土行决字（2013）10号《关于注销安县（93）字第102815号、102862号＜集体土地建设用地使用证＞的决定》后，陈士杰、陈银生均没有提出行政复议也未行政诉讼，故陈士杰安县（93）字第102815号、陈银生安县（93）字第102862号《集体土地建设用地使用证》均被撤销。2、根据陈士杰1985年8月4日与陈军堂、陈宾堂、陈中堂、杨国卫双方签订的《调解书》，参考陈士生1953年3月31日《土地房产所有证》，应当认定争议地块包含在1985年8月4日《调解书》所涉及的地块内。3、2003年4月，陈银生强行在争议地上建设的行为，违反了《中华人民共和国土地法》第十六条第四款“在土地所有权和使用权争议解决前，任何一方不得改变土地利用现状”的规定。该处理决定书根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条、《土地权属争议调查处理办法》第三条、第五条、第九条之规定，决定争议土地南北5.83米，东西5.83米，合计面积33.99平方米，归陈士杰使用。
原告陈银生不服，向被告安阳市政府申请行政复议，被告安阳市政府于2016年4月7日作出安政复决（2016）5号行政复议决定书，该复议决定书认为被告白壁镇政府作为乡级政府具有处理该案的法定职权，对陈银生主张《调解书》不包括争议地的理由不予支持，白壁镇政府将争议地确权给陈士杰使用并无不当，决定维持白壁镇政府作出的白镇土行决字（2015）第1号行政处理决定。
原告陈银生诉称，白璧镇政府白镇土行决（2015）第1号行政处理决定书和安阳市政府安政复决（2016）5号行政复议决定书事实不清，证据不足，是偏听偏信，不尊重客观事实的结果，是错误的决定，依法应予撤销。首先，处理决定书认为，原告与陈士杰争议地块（33.99平方米）包合在陈士杰1985年8月4日与陈军堂、陈宾堂等四人签订的《调解书》内，该认定没有事实依据。其次，原告与陈士杰争议的33.99平方米土地，在原告住宅院子里，原告一直在使用，且有《村庄规划图》及村干部杨天增、陈君堂等人证明可以证实，另有原告《土地使用证》和2005年作出的《安阳县人民政府行政处罚决定书》及《安阳市人民政府行政复议决定书》，均能说明上述争议地块使用权归原告。被告白壁镇政府的处理决定书认定争议的33.99平方米土地归陈士杰使用明显错误。原告的诉讼请求是：
一、撤销白璧镇人民政府白镇土行决（2015）第1号行政处理决定书和安阳市人民政府安政复决（2016）5号行政复议决定书，根据事实和法律，公正裁决；
二、诉讼费用由被告承担。原告未向本院提供相应证据。
被告白壁镇政府辩称，2015年7月30日白璧镇政府作出的白镇土行决字（2015）第1号《行政处理决定书》是在充分调查取证的基础上，以法律、法规和土地管理规章为依据基础上作出的。该《行政处理决定书》遵循了“从实际出发，尊重历史，面对现实”的原则，充分尊重了客观事实，办理程序合法，符合法律规定。
一、关于事实认定问题。（一）、根据陈士杰提供的证据、陈士生1953年3月31日《土地房产所有证》复印件显示说明争议地块是存在的；（二）、1985年8月4日《调解书》是真实有效的；(三)、根据杨天增、陈君堂等人的笔录证实，1985年8月4日《调解书》中所涉及调换地块与陈士杰、陈士礼等人有利害关系，与陈士生长子陈虎堂、三子陈有堂无利害关系；（四）、1985年8月4日签订的《调解书》中包括争议地块；（五）、1988年清查丈量宅基地时，梁固村委会将所争议的地块丈量到陈银生的名下，纯属误量；（六）、本次行政诉讼案中原告陈银生、第三人陈士杰原持有的安县（93）字第102862号、102815号《集体土地建设用地使用证》因存在登记尺寸交叉重叠、属于错登，2013年12月18日均被安阳县人民政府依法撤销。本案原告陈银生与第三人陈士杰的争议地块处于事实状态，有待于重新确定使用权。双方的原《集体土地建设用地使用证》已不能在本案土地确权中作为证据；（七）、《关于白壁镇梁固村陈士杰反映村原副支书陈君堂作伪证的情况说明》显示，在土地局处理同一土地纠纷案件中，陈君堂出具了两份内容不同的证明。通过调查当时村支书和会计，都证明当时村里没有研究过有纠纷的宅基地归陈银生使用。另根据梁固村委会2004年5月7日召开的信访例会情况，认定2003年4月3日房产证变更申请手续真实有效；（八）、2008年12月16日安阳县集中整治信访老户指挥部召开的听证会上作出了《陈士杰听证会结论》，一致认为陈士杰反映的5.8×5.8米房产（土地），尊重历史应该属于陈士杰，面对现实可调给陈银生。
二、法律依据和事实依据。（一）、法律依据：《中华人民共和国土地管理法》第十六条和《土地权属争议调查处理办法》第三条、第五条、第九条之规定。（二）、事实依据，1、本案第三人陈士杰书面确权申请；2、关于注销安县（93）字第102815号、102862号《集体土地建设用地使用证》的决定等。综上所述，白璧镇政府的《行政处理决定书》尊重了客观事实，符合有关法律规定，符合法定程序，请予以维持并依法判决。被告白璧镇政府向本院提交了证明原行政行为合法性的以下证据、依据：1、陈士杰确权申请书一份；2、安阳县人民政府关于注销安县（93）第102815号、102862号《集体土地建设用地使用证》的决定一份及送达回证两份；3、1953年3月31日陈士杰土地房产所有证复印件一份；4、1985年8月4日调解书复印件一份；5、2003年4月3日陈士杰申请书一份；6、2006年3月13日白壁镇政府《关于白壁镇梁固村陈士杰反映村原副书记陈君堂作伪证的情况说明》一份；7、2008年12月16日陈士杰听证会结论一份；8、询问陈士杰笔录六份，询问王柏叶笔录三份，询问杨天增、陈君堂笔录各两份，询问李廷贵、杨振情、陈金生、陈虎堂笔录各一份，陈士杰证明一份；9、陈士杰、王柏叶放弃土地权属争议案件听证证明各一份；10、陈士杰与陈银生宅基地权属纠纷调解会纪要、陈士杰与陈银生宅基地权属纠纷研讨会议纪要、陈士杰与陈银生宅基地权属纠纷案情分析会纪要、白壁镇信访例会纪要各一份；11、延期调查处理通知书及送达回证各两份；12、白壁镇政府行政处理决定书一份。上列证据证明把争议地块确认给第三人陈士杰是有事实依据的。法律依据是《中华人民共和国土地管理法》第十六条和《土地权属争议调查处理办法》第三条、第五条、第九条的规定。
被告安阳市政府辩称，一、安阳市政府认定事实清楚，适用依据正确。陈士杰于陈银生东西相邻，双方争议地东西长5.83米，南北长5.83米，1985年以前由陈士生及儿子使用，陈士生有三个儿子，其中两个儿子另方新宅居住，陈士生老宅由其二孩陈宾堂使用。1985年8月4日，村支部、村委会有关人员同当事人陈士杰、陈士礼、陈军堂、陈宾堂、陈中堂、杨国卫进行协商，在乡房产助理，片区领导监证下，其同达成协议。陈军堂、陈宾堂、陈中堂、杨国卫的原宅基地和杨国卫的原出路归陈士杰使用。根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条规定，白璧镇政府作为乡级政府具有处理该案的法定职权。白璧镇政府依据1985年的《调解书》，并对有关人员调查询问，将争议地确权给陈士杰使用并无不当。
二、安阳市政府作出行政复议决定程序合法。综上，安阳市政府作出的复议决定事实清楚、证据充分、程序合法、适用法律正确，请求人民法院查清事实，依法驳回原告诉讼请求。被告安阳市政府向本院提交了证明复议程序合法性的证据、依据：行政复议决定书一份及相应证据一组。证明行政复议的程序合法。第三人陈士杰述称，一、争议之地包含在1985年的《调解书》所涉及的调给第三人的地块范围内。
二、争议之地1985年调给第三人以后，第三人一直用于堆放垃圾，只是到2003年原告强行圈入自己院墙内才使该地利用情况发生改变，第三人事后发现该地错上到了陈银生《土地使用证》上，就向安阳县土地局提出了《变更申请》，村委会在第三人的《变更申请》上签署了“情况属实，同意变更”的意见。
三、第三人未见过《村庄规划图》。
四、部分村干部的证明与《调解书》及村委会的变更意见相违背，故无法证明争议之地归原告使用。其中陈君堂的证明被白壁镇政府认定为伪证。
五、利用伪证确权给原告的决定书已被安阳县人民政府撤销，故无法证明争议之地归原告使用。
六、2008年，安阳县纪检委、国土局等部门就该案组织召开了听证会，一致认为第三人反映的5.8米×5.8米地块，尊重历史应该属于第三人，面对现实可调给陈银生。综上所述，第三人认为，本案事实清楚，证据确凿，白壁镇政府的决定书是完全正确的，请求支持白壁镇政府的上述决定书。第三人陈士杰未向本院提交相应证据。经庭审质证，原告对被告白壁镇政府提供的上述1号、4至7号及12号证据有异议，认为这些证据不能证明1985年8月4日调解书分配给第三人的宅基地包含本案争议地块，被告白壁镇政府将梁固村村集体的土地确权给不是本村村民的陈士杰是错误的，被告白壁镇政府违反行政执法全面收集证据的规定，只对土地的来源进行审查，但对获得集体土地的资格没有审查，因此，被告白壁镇政府所提供的证据不能证明其处理决定书正确合法。原告对被告白壁镇政府提供的其他证据无异议；原告对被告安阳市政府提供的行政复议决定书及证明行政复议程序合法性的证据没有异议，但对行政复议决定书结论有异议；被告安阳市政府及第三人对被告白璧镇提供的上述证据没有异议。被告白壁镇政府及第三人对被告安阳市政府提供的证据无异议。本院对上述证据认证如下：被告白壁镇政府提供的1至12号证据取得程序及收集方式合法与本案具有关联性可以作为本案定案的依据，被告安阳市政府提供的上述证据与本案具有关联性，可以作为本案定性的依据。
经审理查明，（一）、2015年7月30日被告白壁镇政府作出白镇土行决字（2015）第1号行政处理决定书，该处理决定书查明：陈银生与陈士杰双方东西为邻，陈银生居东，陈士杰居西。双方争议地位于陈银生宅基地院子内西南侧，东西5.83米、南北5.83米，合计面积33.99平方米。1985年8月4日，在当时白壁乡包片领导杜义、乡房产助理陈全生、梁固村党支部书记杨天增、党支部副书记张生堂、支部委员侯保明、村民陈士礼的见证下，陈士杰与陈军堂、陈宾堂、陈中堂、杨国卫签订了《调解书》，约定陈军堂、陈宾堂、陈中堂、杨国卫的原宅基地和杨国卫原出路归陈士杰使用，陈军堂、陈宾堂、陈中堂、杨国卫的原《土地使用证》作废。1988年进行宅基地建房用地清查，争议地块填写在了陈银生父亲（陈万化）的《个人建房用地清查登记表》范围内，1993年陈士杰和陈银生办理了《集体土地建设用地使用证，证号分别为安县（93）字102815号、安县（93）字102862号》。1953年颁发给陈士生（陈虎堂父亲）的老《土地房产所有证》上房产部分显示的地段、位置、尺寸与《调解书》签定前的布局相吻合，争议地段计量单位“长三步二尺五、宽三步二尺五”，换算成新的计量单位为“长5.83米、宽5.83米”。争议地原来由陈士生使用，大约在1980年前后，陈士生给儿子分家，陈宾堂分到了争议地块的房屋。后来按照1985年8月4日《调解书》约定，陈宾堂拆除了争议地块上的房屋。争议地块处于闲置状态，2003年4月陈银生打围墙时强行将争议地圈在自家院内，后陈士杰向安阳县人民政府递交确权申请书，2004年8月13日安阳县人民政府作出安县土行决字（2004）第5号《行政处理决定书》，决定撤销陈士杰的102815号、陈银生的102862号《集体土地建设用地使用证》，以陈士杰与其南邻陈士礼中间西灰界拉一直线作为双方的东西界线。之后陈士杰、陈银生分别向安阳市政府提出行政复议，2004年11月10日，安阳市政府作出安政复决字（2004）77号《行政复议决定书》，决定撤销安阳县人民政府的安县土行决字（2004）第5号《行政处理决定书》，责令安阳县人民政府30日内重新确权。2005年8月18日安阳县人民政府作出安县土行决字（2005）第8号《行政处理决定书》，决定注销陈士杰的102815号、陈银生的102862号《集体土地建设用地使用证》，争议土地归陈银生使用。陈士杰向安阳市政府提出行政复议申请，2005年11月29日安阳市政府作出安政复决（2005）95号《行政复议决定书》，决定维持安阳县人民政府作出的安县土行决字（2005）第8号《行政处理决定书》。2005年12月至2008年10月三年间，陈士杰多次到安阳县行政、信访、国土等部门反映问题进行申辩。2008年10月31日下午，安阳县集中整治信访老户指挥部土地组在安阳县计生宣技站会议室举行陈士杰信访听证会。2008年12月16日作出了《陈士杰听证会结论》：陈士杰反映的5.8米×5.8米房产，“尊重历史应该属于陈士杰，面对现实可调给陈银生，（安阳）县政府责成有关部分重新确权。”2009年10月10日，安阳县人民政府作出安县土行决字（2009）第3号《关于撤销行政处理书的决定》，撤销了安县土行决字（2005）第8号《行政处理决定书》，陈银生向安阳市政府提出行政复议申请。2010年2月21日安阳市政府作出了安政复决（2009）60号《行政复议决定书》，维持安阳县人民政府作出的上述《关于撤销行政处理决定书的决定》。2010年5月9日安阳县人民政府再次作出安县土行决字（2010）第2号《行政处理决定书》，决定注销陈士杰102815号、陈银生102862号《集体土地建设用地使用证》，争议土地归陈士杰使用。陈银生向安阳市政府提出行政复议申请，2010年9月20日安阳市政府作出安政复决（2010）第32号《行政复议决定书》，撤销了安阳县人民政府安县土行决字（2010）第2号《行政处理决定书》，责令安阳县人民政府30日内依法重新作出具体行政行为。2011年1月20日，安阳县人民政府作出安县土行决字（2011）第5号《行政处理决定书》，决定注销陈士杰102815号、陈银生102862号《集体土地建设用地使用证》，争议土地归陈士杰使用。陈士杰、陈银生分别向安阳市政府提出行政复议申请，2011年6月15日安阳市政府作出安政复决（2011）82号《行政复议决定书》，决定撤销安阳县人民政府安县土行决字（2011）第5号《行政处理决定书》。2013年12月18日安阳县人民政府作出了安县土行决字（2013）10号《关于注销安县（93）字第102815号、102862号集体土地建设用地使用证的决定》。被告白壁镇政府认为，安阳县人民政府作出安县土行决字（2013）10号决定后，陈士杰、陈银生均没有提出行政复议也未行政诉讼，故陈士杰的安县（93）字第102815号、陈银生的安县（93）字第102862号《集体土地建设用地使用证》均被撤销。根据陈士杰1985年8月4日与陈军堂、陈宾堂等人签订的《调解书》：参考陈土生1953年3月21日《土地房产所有证》，应当认定争议地块包含在上述《调解书》所涉及的地块内。被告白壁镇政府依据《中华人民共和国土地管理法》第十六条、《土地权属争议调查处理办法》第三条、第五条、第九条之规定，决定争议土地归陈士杰使用。（二）、原告陈银生对被告安阳市政府行政复议程序的合法性无异议。
本院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条：“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间，个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理”的规定，被告白壁镇人民政府具有处理该案的法定职权。
原告诉称争议地块不在陈士杰1985年8月4日与陈军堂、陈宾堂等四人签订的《调解书》范围内，没有事实依据，原告与第三人争议地块应包括在第三人陈士杰与陈军堂、陈宾堂等四人签订的上述《调解书》范围内。
原告诉称上述争议地块已被《土地使用证》及2005年安阳县人民政府安县土行决字（2005）第8号《行政处理决定书》和安阳市政府安政复决（2005）95号《行政复议决定书》确认归其使用。但实际情况是原告的102862号《集体土地建设用地使用证》已被注销，上述2005年安阳县人民政府等部门的相关决定书也已被撤销，原告与第三人争议的上述地块在被告白壁镇政府作出上述（2015）第1号行政处理决定书作出前处于不确定状态。综上所述，被告白壁镇政府作出的上述（2015）第1号行政处理决定书，认定事实清楚，土地来源明确，程序合法，适用法律正确，处理得当，应予维持。被告安阳市政府的上述（2016）5号行政复议决定程序合法，适用法律正确，复议结果得当，也应予维持。原告要求撤销被告白壁镇政府的上述（2015）第1号行政处理决定及安阳市政府的上述（2016）第5号行政复议决定的诉讼请求，缺乏事实和法律依据，依法不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，
判决如下：驳回原告陈银生的诉讼请求。案件受理费50元，由原告陈银生负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于河南省安阳市中级人民法院。
审 判 长 赵银昌
审 判 员 傅海昌
人民陪审员 郝美玲
二〇一六年九月一日
书 记 员 王渝凯 更多数据：