湖南省临湘市人民法院行 政 判 决 书（2015）临行初字第34号原告李康华，男，汉族，住临湘市。委托代理人余永贵，湖南琼武律师事务所律师。被告临湘市规划局，住所地临湘市。法定代表人周伏，该局局长。委托代理人刘朝曦，该局工会主席。委托代理人姚志友，湖南永发律师事务所律师。第三人临湘市永安教育建设投资有限公司，住所地临湘市长安中路31号。法定代表人曹道仁，该公司董事长。委托代理人姚小波，湖南金骏律师事务所律师。第三人临湘市职业中专，住所地临湘市南正街。法定代表人徐楚良，该校校长。委托代理人杜从飞，该校副校长。
原告李康华不服被告临湘市规划局、第三人临湘市永安教育建设投资有限公司规划管理行政许可，于2015年12月18日向本院提起行政诉讼。本院于同日立案后，于25日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书，2016年3月15日通知第三人临湘市职业中专参加诉讼。本院依法组成合议庭，于2016年4月6日公开开庭审理了本案。原告李康华的委托代理人余永贵，被告临湘市规划局委托代理人刘朝曦、姚志友，第三人临湘市永安教育建设投资有限公司委托代理人姚小波，第三人临湘市职业中专委托代理人杜从飞，到庭参加了诉讼。2016年6月8日，湖南省高级人民法院批准，本案延长审理期限三个月。本案现已审理终结。被告临湘市规划局根据临发改审[2015]11号批文，于2015年6月30日作出公（2015）字第022号建设用地规划行政许可，许可第三人临湘市永安教育建设投资有限公司在第三人临湘市职业中专校园内新建建筑面积695.59㎡的教师公租房；2015年7月22，签发了公（2015）字第022号建设工程规划许可证。
原告李康华诉称，原告系与第三人临湘市职业中专校区东西相邻的南苑小区的居民。被告临湘市规划局向第三人临湘市永安教育建设投资有限公司作出的行政许可没有考虑南苑小区与公租房旧址上原李彰波房屋的历史状况，新建的公租房严重影响了小区居民的通风和采光，将南苑小区1栋和2栋间通道作为公租房住户车辆出入通道也将带来重大安全隐患。被告的行政许可也没有经过法定程序。请求人民法院撤销被告临湘市规划局作出的规划行政许可。原告李康华向本院提供了以下证据：1.临湘市职业中专公租房专家审查会会议纪要，拟证明公租房与南苑小区居民楼间距不足；2.《公建工程规划意见书》，拟证明通风、采光、消防都达不到要求，被告的规划损害了原告的合法权益；3.1999年10月28日原城南乡人民政府和房地产公司土地转让协议，拟证明被告和第三人临湘市永安教育建设投资有限公司将南苑小区1栋和2栋间空间作为通道违背了协议约定的土地原始用途。
被告临湘市规划局辩称，为第三人临湘市永安教育建设投资有限公司颁发的《建设用地规划许可证》《建设工程规划许可证》的行政许可行为，符合《中华人民共和国城乡规划法》第三十七条、第四十条的规定。原告的诉求没有事实法律依据，请求驳回其诉讼请求。被告临湘市规划局向本院提供了以下证据、依据：1.临湘市教育局出具的关于建安置房的报告两份，拟证明临湘市教育局申请建设临湘市职业中专教师公租房；2.临发改审[2015]11号《关于临湘市职业中专教师公租房建设工程项目可行性研究报告的批复》，拟证明临湘市发展和改革局对临湘市职业中专教师公租房建设工程项目批准了立项；3.临政存土划准字（2015）6-014号国有土地使用权划拨批准书，拟证明临湘市职业中专教师公租房建设工程项目取得了合法的土地使用权；4.建设工程选址申请表，拟证明临湘市职业中专教师公租房建设工程项目取得了临湘市环境保护局、临湘市国土资源局、临湘市公安消防大队的同意；5.临湘市职业中专教师公租房规划用地红线图、平面布局图，拟证明临湘市职业中专教师公租房的规划用地红线及平面定界布局的相关情况；6.临湘市职业中专教师公租房平明布置图，拟证明临湘市职业中专教师公租房的总平面布置相关情况；7.日照分析图两份，拟证明临湘市职业中专教师公租房的日照分析情况；8.临湘市职业中专教师公租房平面布置图批前公示的照片，拟证明临湘市职业中专教师公租房项目行政许可前进行了公示；9.公建用地规划意见书，拟证明建设用地规划的审批内容；10.建设用地规划审批单存根，拟证明已将建设用地规划许可证颁发给第三人临湘市永安教育建设投资有限公司；11.公建工程规划意见书，拟证明建设工程规划的审批内容；12.建设工程规划审批单存根，拟证明已将建设工程规划许可证颁发给第三人临湘市永安教育建设投资有限公司。第三人临湘市永安教育建设投资有限公司述称，该公司是临湘市公有资产管理局出资设立的从事房地产开发与经营的法人企业，其开发的第三人临湘市职业中专的教师公租房项目取得了相关行政部门的许可，程序合法。该项目日照符合相关法律规定，消防取得了临湘市公安消防大队的同意，不存在侵害原告的事实，请求依法维护该公司的合法权利，驳回原告的诉讼请求。第三人临湘市职业中专述称，教师公租房是国家建设资助项目，产权归政府所有，是依法依规建设的。请求驳回原告的诉讼请求。第三人临湘市职业中专向本院提供了以下证据：1.原城南乡政府和房地产开发公司土地转让协议，拟证明公租房架空层的门向东开符合历史事实；2.照片两张，拟证明南苑小区居民违背土地出让协议将原有通道予以了封闭。经庭审质证，原告代理人认为：（1）被告出示的报告一份是安置房，一份是公租房，项目性质存在矛盾，证据没有关联性；（2）发改局立项为违规建设许可埋下隐患，以合法文件掩盖非法内容；（3）证据4、5、6不具有合法性、关联性；（5）证据8不具备真实性、合法性、关联性；（6）证据9真实，但不具有关联性，不能证明规划是合法的；（10）证据10、11、12真实性成立，但不具有合法性和关联性，是以合法形式掩盖违法内容；（11）对于第三人临湘市职业中专提供的证据，原有的人行通道不能作为现在作车道的理由，南苑小区建围墙是为了安全目的。被告临湘市规划局质证认为，（1）原告证据1真实性无异议，但不能证明被告审批违规，会议纪要方案是初步方案，不是最终依据；（2）原告证据2真实性无异议，证明目的有异议，审批中的通风、采光、间距没有问题；（3）证据3不具有关联性，第三人临湘市永安教育建设投资有限公司申请行政许可没有出示土地转让协议，民事协议不是行政许可审查依据，因此与本案无关。第三人临湘市永安教育建设投资有限公司认为，被告的证据真实合法，关联性无异议。两份报告并不矛盾，危房是建设前的状况，现在建的是公租房。对原告证据的质证意见与被告相同。第三人临湘市职业中专对原、被告证据的质证意见与第三人临湘市永安教育建设投资有限公司相同。本院对上述证据认证如下：（1）被告证据1的两份报告看似矛盾，但不管是称为报告或申请书，其实质是申请立项的启动程序，将新建的房屋命名为安置房或公租房实际没有影响，最终以项目批文及行政许可命名的项目名为准，因此不能以项目名称不同为由否定证据的效力；（2）临发改审[2015]11号文件是立项申请人在申请行政许可时的必备文件，被告据此进行行政许可（包括不许可）的审查，符合操作规程。至于该文件内容是否合法，不属于本案审理范围；（3）被告证据4是职能部门审签文件，本院的认证结论与（2）同，予以采纳；（4）证据5、6、7是规划信息、技术图纸，原告对此提出质疑，但没有相反证据予以佐证，尤其是如果对日照分析图提出疑义，必须仰赖于原告自行委托测绘或者提出司法技术鉴定，在本案现有情况下，本院对证据予以认定；（5）建设项目批前公示照片没有注明拍摄者、拍摄地点，在证据形式方面存在瑕疵，但被告在庭审时予以了明确的说明，由于此证据并非本案争议焦点问题的核心证据，本院权且忽略其瑕疵，予以采纳；（6）证据9、10、11、12是被告内部审批和行政许可结论性文件，原告“以合法形式掩盖违法内容”的质证意见没有事实依据，本院对证据予以采纳；（7）原告证据1真实、合法，与本案有关联性，但以此认定被告行政许可违法的证明目的不能成立。第一条第3项、第4项是论证会的建议和要求，项目建设单位临湘市永安教育建设投资有限公司申请规划行政许可时已通过了土地、环保、消防等职能部门的审批，被告作出规划许可结论前，亦进行了日照分析，因此，被告的行政行为满足了会议纪要的要求，行政行为与会议纪要不相违背；（8）本院对原告证据2的认证意见与证据1相同。循环消防通道的修建是针对该建设项目而言（详见规划意见第3条），与南苑小区间的消防和通风采光间距分别通过了消防部门的审批和有日照分析技术数据支撑，因此原告的通风、采光、消防都达不到要求、被告的规划行政行为损害了原告合法权益的证明目的不能成立；（9）原告证据3系民事协议，被告作出行政许可时没有也无需以此为依据，如果因通行的问题发生争议，亦属于民事争议范畴，不属于行政诉讼审理范围，因此此份证据与本案没有关联性，本院不予采纳；（10）对第三人临湘市职业中专的两份证据的质证意见与上同。
经审理查明，为了改善教职工居住条件，第三人临湘市职业中专的主管部门临湘市教育局申请了教师公租房建设项目，项目实施主体为第三人临湘市永安教育建设投资有限公司。2015年1月20日，临湘市发展和改革局向第三人临湘市永安教育建设投资有限公司作出临发改审[2015]11号批复，同意实施临湘市职业中专公租房建设项目，建设地点拟位于临湘市职业中专东北角，拟建筑用地面积240㎡。2015年6月12日，临湘市人民政府作出临政土划字第（2015）6-014号国有建设用地划拨决定书，划拨695.59㎡国有土地作为教师公租房建设用地，并附平面界址图。第三人临湘市永安教育投资有限公司持政府及相关职能部门的审核文件向被告临湘市规划局申请行政许可。临湘市规划局审定了各项申请文件，绘制了公租房项目规划用地红线图、平面布置图，进行了日照分析。日照分析图显示：（1）公租房项目建设前，南苑小区A栋（即原告所称的1栋）西端日照时间值基本处于0、1水准；(2)公租房项目建设后，南苑小区A栋西端日照时间值保持不变；（3）公租房建筑本身日照时间不足。临湘市规划局发布了建设项目批前公示，公示图板悬挂于项目选址西侧紧邻的教职工家属楼东面墙壁上。2015年6月30日，被告临湘市规划局签发公（2015）第022号建设用地规划行政许可证，7月22日签发建设工程规划许可证，许可实施建筑总面积1680㎡、建筑密度33.1%、容积率2.415、建筑限高17.1m的公租房工程。原告李康华的住所位于南苑小区1栋。南苑小区南北布局的1、2、3栋建筑群与第三人临湘市职业中专小区系东西相邻关系。拟建的公租房工程处于南苑小区1栋和临湘市职业中专球场北教职工家属楼之间,东侧间距约7m。由于公租房建筑层高六层（未包括架空层），南端前出南苑小区1栋面墙，1栋小区居民对通风和采光遭受影响产生强烈忧虑。原告李康华便以被告临湘市规划局作出规划许可时未考虑到1栋居民通风采光及其他原因为由，提起本诉讼。
本院认为，由于公租房紧邻南苑小区1栋，确实有可能影响到1栋的通风和采光。尽管1栋居民并非被告临湘市规划局作出规划许可行政行为相对人，但是与行政行为存在着利害关系。原告李康华提起行政诉讼，符合人民法院行政案件受理范围。通风已经通过了环境影响评估。原告最关切的问题是采光。采光要从两个层面考量。一是普通公众的视角。大多数居民或者居民在大多数时候，认为相邻建筑物遮挡了光线就是侵权行为，甚至认为自然光强度有所降低便是对采光权的损害。这种认识和心理，使人们容易对居住环境质量的哪怕轻微降低持抵触情绪。这种情绪反应是正常的，但对待和处置问题的态度和方式应当是理性的。随着城市化发展，土地和空间越来越成为稀缺资源。国家和政府有责任杜绝土地浪费现象，科学合理利用土地资源，协调城市功能布局，化解用地矛盾。在城市化建设尤其是旧城改造过程中，常采用插建和压缩间距、向空中发展、提高建筑密度等方式提高土地利用效率。由于提高密度与日照发生冲突，国家发布了强制性规范，为建筑规划和设计设定了国家标准。这就是法律层面的问题。依照现行2002年版《城市居住区规划设计规范》（GB50180-93），本省适用的日照标准是大寒日窗台面中点日照不低于2小时，有效时段区间是8时至16时，旧城区改造时还允许降低到1小时。通俗地说，如果新建建筑物对已建建筑物的日照影响控制在大寒日满足2小时以上，则符合国家标准，否则违法。不难发现，人们惯常思维与国家标准存在显著差别，导致产生这种差别的原因之一是，国家标准的设立因含有专业技术内容而不为公众所广泛知悉。当产生民事或行政争议，人民法院应当以国家标准作为是非判定的尺度。临湘市职业中专公租房建成后对A栋的自然光强度自然会产生影响，但以日照标准衡量，A栋西端日照时间值在公租房项目建设前后并没有变化，即项目规划符合《城市居住区规划设计规范》要求。A栋日照不足，主要根源于A栋和B栋（南苑小区居民称为2栋）建筑间距不足，也就是说，A栋日照不足，是小区建设业已形成的事实，与公租房项目并无关联。还可以发现，公租房本身也存在日照不足的问题。由于公租房与教职工家属楼间距不足，导致日照不足。规划时对此有所预见，但作为原有D级危房改造项目，日照偏低在允许范围内。解决教职工的居住问题比居住条件的优劣更为重要。教育行政管理机构、政府作出这种选择，与南苑小区居民当初将南苑小区作为居住地的选择，从某一角度上看存在相似性。纵观被告临湘市规划局作出规划许可行政行为，其收集的资料完整，向本院提供的证据确凿，适用法律、法规正确，审批程序合法。原告李康华认为被告行政行为侵害了其合法权益，没有事实依据，其主张本院不予支持。本院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，
判决如下：驳回原告李康华的诉讼请求。本案受理费50元，由原告负担。
如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人人数提出副本，上诉于湖南省岳阳市中级人民法院。
审 判 长 万曙辉
审 判 员 郭桂林
人民陪审员 余星明
二〇一六年九月一日
书 记 员 赵丽莎 来源：百度搜索“”