湖北省荆门市中级人民法院行 政 裁 定 书（2016）鄂08行初13号原告自贡市华燃天然气有限责任公司，住所地自贡市沿滩区兴隆镇配气站内，统一社会信用代码91510300673546390F。法定代表人邓超，男，董事长。委托代理人罗毅，四川拓宇律师事务所律师。委托代理人陈兴强，四川拓宇律师事务所律师。被告京山县人民政府，住所地京山县新市镇城中路47号，组织机构代码74178759-2。法定代表人周志红，女，县长。委托代理人马张斌，男，京山县人民政府法制办公室副主任。委托代理人刘桂霞，湖北惠山律师事务所律师。被告京山县住房和城乡建设局，住所地京山县新市���轻机大道232号，组织机构代码01142303-3。法定代表人杨传超，男，局长。委托代理人杨威，湖北子彦律师事务所律师。第三人京山华润燃气有限公司，住所地京山经济开发区人民大道与申公路交汇处7幢（京山县绿林世纪广场A区综合楼二楼），组织机构代码76742890-X。法定代表人杨平，男，董事长。委托代理人王建瑞，北京天达共和（武汉）律师事务所律师。委托代理人于瑶，北京天达共和（武汉）律师事务所律师。
原告自贡市华燃天然气有限责任公司（以下简称自贡华燃公司）诉被告京山县人民政府、京山县住房和城乡建设局（以下简称京山县住建局）城建行政许可一案，本院受理后，依法组成合议庭，于2016年7月11日组织原、被告及第三人召开庭前会议，送达了证据清单副本，并于2016年7月27日公开开庭审理了本案。原告自贡华燃公司委托代理人罗毅、陈兴强，被告京山县人民政府委托代理人马张斌、刘桂霞，第三人京山华润燃气有限公司（以下简称京山华润公司）委托代理人王建瑞、于瑶到庭参加诉讼，京山县住建局经本院依法传唤未到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告自贡华燃公司诉称，2004年9月7日，经被告京山县人民政府批准，原京山县建设局（现京山县住建局）同荆门市金川天然气有限公司（以下简称金川公司，第三人京山华润公司前身的母公司）签订了《京山县城市管道天然气项目投资建设协议书》（以下简称《投资协议》），该协议第一条约定：甲方（原京山县建设局）同意乙方（金川公司）在京山县从事天然气项目开发、投资建设及经营，由乙方在京山县成立天然气公司……，甲方授予乙方天然气特许经营权期限为30年。根据上述协议，被告京山县人民政府在未经公开招投标的情况下，授权原京山县建设局将京山县辖区的管道天然气特许经营权以协议方式授予金川公司。2004年12月3日，金川公司在京山县注册成立了京山金烨天然气有限责任公司（以下简称金烨公司）。2005年3月17日，原京山县建设局作为甲方，金川公司作为乙方，金烨公司作为丙方，三方签订了《关于﹤京山县城市管道天然气项目投资建设协议书﹥的补充协议》（以下简称《补充协议》），约定，原甲方（原京山县建设局）授予乙方（金川公司）的城市管道天然气特许经营权从丙方（金烨公司）注册登记之日起正式授予丙方（金烨公司），即金川公司之前取得的管道天然气特许经营权由丙方（金烨公司）承继。据此，金烨公司通过三方签订补充协议承继了母公司（金川公司）的合同权利和义务，被告京山县人民政府��未公开招投标的情况下，授权原京山县建设局以协议形式，将京山县辖区的管道天然气特许经营权授予金烨公司。2011年6月21日，被告京山县人民政府在未经招投标的情况下，金烨公司与被告京山住建局签订了《京山县管道天然气特许经营协议》（以下简称《特许经营协议》），该协议进一步明确了金川公司与原京山县建设局签订的《投资协议》，以及金川公司、金烨公司与原京山县建设局三方签订的《补充协议》主要内容，并将《投资协议》和《补充协议》作为《特许经营协议》的附件，约定附件是前述协议的组成部分，具有同等法律效力。2012年11月8日，金烨公司更名为京山华润公司，即第三人京山华润公司承继了京山县人民政府授予金烨公司和金川公司在京山县辖区的管道天然气特许经营权。根据上述事实，原告认为，《特许经营协议》及其附件《��资协议》、《补充协议》未经公开招投标，违反了法定程序，违反了国家关于管道天然气特许经营的法律法规规定，严重侵犯了原告在京山县境内依法应当享有的公平投资建设权利，上述协议应属无效。首先，管道天然气经营直接关系公共利益，依法应实施特许经营，且属于市政项目，应通过招投标程序选定经营者并授予其特许经营权；其次，根据《市政公用事业特许经营管理办法》（建设部令126号）第八条的规定，主管部门应当依照下列程序选择投资者或者经营者：（一）提出市政公用事业特许经营项目，报直辖市、市、县人民政府批准后，向社会公开发布招标条件，受理投标；……（五）公示期满，对中标者没有异议的，经直辖市、市、县人民政府批准，与中标者签订特许经营协议。同时，根据该办法第二条第二款的规定，城市供水、供气、供热、公共交通、污水处理、垃圾处理等行业，依法实施特许经营的，适用该办法。本案涉及的管道天然气经营属于城市供气行业，直接关系公共利益，应依法实施特许经营，通过招投标程序选定特定经营人并授予特许经营权；再次，2014年7月2日，第三人京山华润公司因不服原告与京山县城市管理局签订的《京山县城市管理局招商自贡市华燃天然气有限责任公司管道燃气经营框架协议书》（以下简称《框架协议》），向荆门市人民政府申请复议。荆门市人民政府作出荆政复决（2014）12号行政复议决定书，认定该协议签订程序违法，系无效协议。随后，原告向荆门市中级人民法院提起行政诉讼，该院作出（2014）鄂荆门行初字第00009号行政判决，维持了荆门市人民政府的复议决定。原告向湖北省高级人民法院提出上诉，该院作出（2015）鄂行终字第00079号行政判决，维持了荆门市中级人民法院（2014）鄂荆门行初字第00009号行政判决。判决理由均为该协议的签订未按照《市政公用事业特许经营管理办法》第八条的规定进行公开招投标，违反法定程序。原告认为，在同一法律规范的调整下，对相同事实应当相同的裁决。综上，请求法院依法确认被告京山县人民政府授权被告京山县住建局与第三人京山华润公司的前身金烨公司签订的《特许经营协议》及其附件《投资协议》、《补充协议》无效。原告向本院提交了下列证据（除证据A3外，均系复印件）：证据A1：原告营业执照；证据A2：原告组织机构代码；证据A3：原告法定代表人证明；证据A1-A3证明原告诉讼主体资格。证据A4：《投资协议》；证据A5：《补充协议》；证据A6：《特许经营协议》；证据A4-A6证明上述���议的签订都涉及市政燃气特许经营内容，但均未按照法律规定进行公开招投标，故三份协议的签订程序违法，属无效协议。证据A7：《框架协议》；证据A8：荆门市人民政府荆政复决（2014）12号行政复议决定书；证据A9：荆门市中级人民法院（2014）鄂荆门行初字第00009号行政判决书；证据A10：湖北省高级人民法院（2015）鄂行终字第00079号行政判决书；证据A7-A10证明：1、原告曾通过框架协议取得了京山县境内部分乡镇的管道燃气特许经营权；2、法院判决认定该框架协议涉及管道燃气特许经营权，但未经公开招投标，程序违法，系无效协议；3、京山县境内涉及管道燃气特许经营权的授予都应根据法律规定进行公开招投标，否则都属无效。证据A11：京山县城市管理局答辩状，证明第三人在京山垄断经营燃气��该局不认可第三人的经营给京山县带来了好处。证据A12：第三人向京山县城市管理局提出的《关于重新签订﹤京山县管道燃气特许经营协议﹥的请示》（京华燃请字（2014）18号）；证据A13：京山县城市管理局《关于京山华润燃气有限公司申请签订﹤京山县管道燃气特许经营协议﹥的批复》（京城管文（2014）22号）；证据A12-A13证明第三人新增了京山温泉新区和永兴镇的经营范围。
被告京山县人民政府辩称：1、答辩人在本案中没有实施具体行政行为，不是本案适格被告。被告京山县住建局是法定的燃气管理部门，其与第三人签订系列合同系依法行使职权的行为，而非基于答辩人的授权。原《城市燃气管理办法》（1998年1月1日起施行，2011年9月7日废止）第四条规定，国务院建设行政主管部门负责全国城市燃气管理工作，县级以��地方人民政府城市建设行政主管部门负责本行政区域内的城市燃气管理工作。国务院《城镇燃气管理条例》（2011年3月1日起施行）第五条第二款规定，县级以上地方人民政府燃气管理部门负责本行政区域内的燃气管理工作。该条例第十五条第二款规定，符合前款规定条件的，由县级以上地方人民政府燃气管理部门核发燃气经营许可证。上述规定表明，被告京山县住建局是法律设定的燃气行政管理职能部门，对燃气经营管理、许可证核发都是基于法律规定，而非答辩人授权，答辩人作为一级政府，依法领导全县燃气工作，但并不直接参与燃气特许经营的具体行政行为，本案中，从合同的签订到燃气特许经营许可证的核发，都没有答辩人的印章或审批；2、本案已超过起诉期限，原告的诉请应予驳回。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款规定，公民、法人��者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出，法律另有规定的除外。第二款规定，因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。本案中，原告起诉要求确认三份协议无效，其中，《投资协议》签订于2004年9月7日，《补充协议》签订于2005年3月17日，第三人获得特许经营权的时间已远远超过五年，换言之，被告京山县住建局许可第三人从事燃气经营的具体行政行为已超过五年。《特许经营协议》虽然签订于2011年6月11日，但合同约定的主要内容源自前两份协议，第三人是在已经取得燃气特许经营协议的情况下，再次签订协议进一步明确相关权利义务；3、答辩人也倡导多个社会主体参与公平竞争，不仅可以消除垄断，而且有利于优化企业服务质量，保障广大消费者的利益。本案中，京山县开通天然气管道是通过前期投资协议，由第三人投资完成燃气管道基础设施建设，从而享有了特许经营权。如果确认特许经营协议无效，不仅涉及第三人前期投资成本，也不利于维护民生需求。综上，请求法院依法驳回原告起诉。被告京山县人民政府未向本院提交证据。
被告京山住建局辩称：1、原告主体不适格，其主张《特许经营协议》及其附件侵犯了其在京山县境内依法应当享有的公平投资建设权利的理由不能成立。第一，从时间看，《投资协议》于2004年9月签订后即得以履行，金烨公司成立于2004年12月，2005年3月签订了《补充协议》，即金烨公司于2004年至2005年已经开始了项目投资，但据全国企业信用信息公示系统查询，原告成立日期为2008年5月13日，即使2004年进行招投标，原告也不可能成为投资者，当然不可能与金烨公司形成竞争关系。即便是在《特许经营协议》签订时即2011年6月，原告也未进军湖北市场，因为据查询企业信息，原告在湖北的多家分公司均于2014年成立，原告不能以2014年的决策认为2004年至2005年直至2011年间，京山县未给予其平等投资机会；第二，从协议看，各协议均未将全县所有乡镇划归第三人经营范围，《特许经营协议》第3.3条限定为京山县城市规划控制区且不得擅自扩展地域范围，附件协议约定“所辖区各乡镇开发事宜另行约定”，且根据协议实际履行情况，第三人经营范围主要为京山县主城区的新市镇。基于以上事实，答辩人并没有排除原告进入其他乡镇经营的可能。因此，答辩人所签订的协议并不必然影响原告通过招投标获得特许经营权的可能，恰好相反，上述协议为原告或其他潜在投资者预留了经营空间。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。原告与答辩人所签协议的时间和内容均无利害关系，无权提起诉讼。2、答辩人签订的《特许经营协议》及其附件经过了京山县人民政府批准，程序合法有效。第一，答辩人签订《投资协议》之前，已于2004年9月7日取得了京山县人民政府授权；第二，原告认为答辩人未按照《市政公用事业特许经营管理办法》第八条的规定进行公开招投标违法，该观点不能成立。该办法第二条规定，城市供水、供气、供热、公共交通、污水处理、垃圾处理等行业，依法实施特许经营的，适用该办法。第三条规定，实施特许经营的项目由省、自治区、直辖市通过法定形式和程序确定。即该办法并未直接确认何种项目须实施特许经营，只是确立了依法实施特许经营的适用该办法这一原则，但是所涉项目由省级另行确定，而湖北省直到2007年7月28日才以《湖北省燃气管理条例》第十六条确定“管道燃气实行特许经营制度”，即在2004年至2005年期间是否对管道燃气实施特许经营并无明确规定，此种情况下，以协议方式确认特许经营权，并未违反该办法的规定；第三，参照最高人民法院《关于适用﹤中华人民共和国合同法﹥若干问题的解释（一）》第四条的规定，合同法实施以后，人民法院确认合同无效，应当以全国人大及其常委会制定的法律和国务院制定的行政法规为依据，不得以地方性法规、行政规章为依据。原告以违反建设部规章为由，要求确认协议无效，依据不充分。3、确认协议无效，将给社会公共利益造成重大损失，故依法不应撤销。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条规定，行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的。《中华人民共和国行政许可法》第六十九条第三款规定，撤销行政许可，可能对公共利益造成重大损害的，不予撤销。本案中的协议自2004年签订以来，已实际履行近十二年，第三人已进行了大量投资。参照《中华人民共和国合同法》第五十八条的规定，合同无效或者被撤销后，因该合同取得的财产，应当予以返还；不能返还或者没有返还必要的，应当折价补偿。有过错的一方应当赔偿对方因此所受到的损失，双方都有过错的，应当各自承担相应的责任。《投资协议》约定，一方违约，违约方应按实际到位资金的20%赔付另一方违约金，因此，若《投资协议》解除，答辩人将面临高额赔偿，同时，县内生产生活用气不得不停止���会给居民生活及生产经营带来重大不利影响。综上，请求驳回原告起诉。被告京山住建局向本院提交了下列证据（均系复印件）：证据B1：2004年9月，京山县人民政府给京山县住建局出具的授权委托书；证据B2：《投资协议》、《补充协议》、《特许经营协议》；上述证据证明第三人签订协议经过了京山县人民政府批准，且第三人的经营范围为京山县城市规划控制区。第三人京山华润公司述称：1、原告与案涉的《特许经营协议》及其附件不具有法律上的利害关系，不是本案适格原告。2004年9月7日，原京山县建设局与金川公司签订了《投资协议》，约定金川公司享有在京山县境内独家开发投资、利用天然气的经营权；2005年3月27日，原京山县建设局、金川公司与金烨公司签订了《补充协议》，约定金烨公司取得京山��城市管道天然气特许经营权；2011年6月21日，依建设部要求，金烨公司按照示范文本，与原京山县建设局补签了《特许经营协议》，该协议13.2条约定，《投资协议》及《补充协议》是该协议附件，与该协议具有同等法律效力；2012年11月8日，金烨公司名称变更为第三人。根据上述事实，虽然《特许经营协议》显示的签订时间为2011年6月21日，但该协议仅为规范合同文本而补充签订，特许经营权的确定是以2004年9月7日签订的《投资协议》为准，而根据全国企业信息公示系统查询，原告成立时间为2008年5月13日，本案特许经营权协议签订时，原告尚不存在。2、原告起诉已超过法定起诉期限，依法应当驳回其起诉。2014年7月2日，第三人因不服原告与京山县城市管理局签订的《框架协议》，依法向荆门市人民政府申请行政复议，原告作为该案件的第三人，已经知道案涉特许经营协议的存在和签订情况，2014年10月22日，原告因不服该复议决定提起诉讼，其诉状也表明其早已知道特许经营协议的签订。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条的规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。原告于2014年10月22日前即已获知金烨公司与原京山县建设局签订了特许经营协议，但直至2016年3月30日才起诉要求确认特许经营协议违法，明显超过了法定起诉期限。3、金川公司与原京山县建设局签订的《特许经营协议》及其附件经过了京山县人民政府批准，合法有效。首先，2004年9月7日，经京山县人民政府授权，原京山县建设局与金烨公司签订了《投资协议》，该协议合法有效；其次，《市政公用事业特许经营管理办法》规定的招投标程序并不适用于本案的《投资协议》，该���法第二条第二款规定，城市供水、供气、供热、公共交通、污水处理、垃圾处理等行业，依法实施特许经营的，适用该办法。第三条规定，实施特许经营的项目由省、自治区、直辖市通过法定形式和程序确定。而当时生效的《湖北省燃气管理条例》（1999年6月4日湖北省第九届人大常委会第十次会议通过）并没有规定湖北省范围内燃气建设经营实行特许经营制度，直到2007年7月28日该条例被修订，第十六条才明确规定管道燃气实行特许经营制度，因此，在《投资协议》签订时，无须按照《市政公用事业特许经营管理办法》的规定，通过招投标程序确定特许经营权；再次，根据2015年6月1日起施行的《基础设施和公用事业特许经营管理办法》第五十八条的规定，该办法实施之前依法已经订立特许经营协议的，按照协议约定执行。本案特许经营协议于2004年9月7日经政府批准���签订，符合法律规定，应继续执行。4、即便案涉特许经营协议未经招投标程序，因其涉及公共利益，依法不应撤销。根据《中华人民共和国行政许可法》第六十九条第三款的规定，撤销行政许可，可能对公共利益造成重大损害的，不予撤销。案涉特许经营协议已实际履行近十二年，关系京山县境内全部的生产和生活燃气供应，如撤销该协议，必将对公共利益造成严重损害。综上，请求依法驳回原告起诉。第三人京山华润公司向本院提交了下列证据（均系复印件）：证据C1：《投资协议》，证明经京山县人民政府批准，原京山县建设局与金川公司于2004年9月7日签订签订协议，金川公司享有在京山县境内独家开发投资、利用天然气的经营权。证据C2：《补充协议》，证明2005年3月17日，金烨公司承继了《投资协议》中金川公司的权利义务��证据C3：《特许经营协议》，证明该协议仅为规范合同文本而补签，相关权利义务以2004年9月7日签订的协议为准。证据C4：企业变更信息，证明第三人前身系金烨公司。证据C5：原告工商登记信息，证明2004年9月7日原告尚未成立，不具有主体资格。证据C6：荆门市人民政府荆政复决（2014）12号行政复议决定书，证明原告在复议时即应当知道本案所涉特许经营协议的签订情况。证据C7：原告行政起诉状，证明原告最迟于2014年10月22日即已知道本案所涉特许经营协议的签订情况。经质证，被告京山县人民政府对原告提交的证据A1-A3无异议；对证据A4-A6证明目的有异议，该三份协议不能证明签订程序违法，证据的真实性由京山县住建局与第三人确认；对证据A7-A10真实性无异议，对证明原告已取得特许经营权有异议，从证据A11看，原告尚未取得特许经营权；对证据A11真实性无异议，但该证据仅涉及第三人与京山县城市管理局，不能作为原告的证据使用；对证据A12-A13不清楚，本案被告是京山县人民政府和京山县住建局，京山县城市管理局不是本案被告。被告京山县住建局对原告提交的证据A1-A3真实性无异议，对证明目的有异议，原告成立的时间为2008年5月，与2004年、2005年分别签订的《投资协议》和《补充协议》无利害关系，不具有诉讼主体资格；对证据A4-A6证明目的有异议，京山县人民政府以授权委托书的形式批准了三份协议，没有明确规定必须进行招投标程序；对证据A7-A10真实性无异议，对证明目的有异议，原告并未取得天然气特许经营权，且原告认为涉及燃气特许经营都应进行公开招投标属于法律推论；对证据A11真实性无异议，但该证据仅涉及第三人与京山县城市管理局���不能作为原告的证据使用。第三人对原告提交的证据A1-A3真实性、合法性无异议，对关联性有异议，该组证据恰好证明原告不具备主体资格；对证据A4-A6真实性无异议，对证明目的有异议，三份协议签订无需经过招投标；对证据A7-A10真实性无异议，对证据A8-A10合法性无异议，对证据A7合法性有异议，该证据已被确认无效，对该组证据证明目的有异议，原告并未取得天然气特许经营权；对证据A11真实性无异议，对合法性、关联性有异议，该证据与本案无关，答辩状不是法律依据，不能作为定案依据；对证据A12-A13证明目的有异议，认为与本案无关，对证据A13的合法性有异议，认为该证据来源于国家机关，必须有该机关的证明，另外，如果证据A13属实，则可证明第三人在京山享有30年的特许经营权。原告对被告京山县住建局提交的证据B1无异议；对证据B2真实性��关联性无异议，对合法性有异议，认为三份协议的签订程序违法。被告京山县人民政府对被告京山县住建局提交的证据B1证明目的有异议，京山县住建局授予特许经营权是法律赋予的职责，不能将京山县人民政府出具的授权委托书作为京山县住建局签订协议的依据；对证据B2无异议。第三人对被告京山县住建局提交的证据B1、B2无异议。原告对第三人提交的证据C1-C3真实性、关联性无异议，对合法性有异议，《特许经营协议》是主合同，其他两份协议是附件，第三人实际取得特许经营权的时间是2011年6月21日；对证据C4无异议；对证据C5真实性无异议，对证明目的有异议，第三人认为应以《投资协议》签订的时间即2004年9月7日作为取得特许经营权的时间不当；对证据C6-C7真实性、合法性、关联性无异议，对证明目的有异议，原告起诉没有超过起诉期限，第三人��京山县住建局签订《特许经营协议》的时间是2011年6月21日，原告起诉时间为2016年3月30日，没有超过五年的起诉期限，2014年7月2日，第三人向荆门市人民政府申请行政复议，原告是该复议程序的第三人，原告在2014年7月以后才知道本案第三人与京山县住建局签订了特许经营协议。被告京山县人民政府对第三人提交的证据C1-C3无异议，对京山县人民政府的授权委托书证明目的有异议，京山县住建局授予特许经营权是法律赋予的职责，不能将京山县人民政府出具的授权委托书作为京山县住建局签订协议的依据；对证据C4-C7无异议。被告京山县住建局对第三人提交的证据C1-C7无异议，补充说明的是，原告在2011年也没有进入京山市场，其多家分公司是在2014年才在湖北各县市分别成立，与2004年、2005年的协议均无利害关系。本院对上述证据认证如下：原告、被告对第��人提交的证据C4无异议，对该证据予以采信。关于原告提交证据A1-A3，该组证据可以证明原告身份，至于原告是否适格，将在下文论述；关于证据A4-A6，该组证据可以证明《投资协议》、《补充协议》及《特许经营协议》签订的事实，至于程序是否违法系法律判断，对该证明目的不予采信；关于证据A7-A10，其中，证据A8本院（2014）鄂荆门行初字第00009号行政判决，以及证据A9湖北省高级人民法院（2015）鄂行终字第00079号行政判决已认定原告与京山县城市管理局签订的《框架协议》系特许经营协议，而该协议未经公开招投标，程序违法，属无效协议，但该组证据不能证明本案涉及的三份协议是否违法，对该证明目的不予采信；关于证据A11，该证据是京山县城市管理局在第三人申请行政复议一案中的答辩状，原告主张的证明目的与本案无关，对该证据不予采信；关于证据A12-A13，该组证据仅涉及第三人与京山县城市管理局之间的关系，与本案无关，对该组证据不予采信。关于被告京山县住建局提交的证据B1，该证据可以证明京山县人民政府同意原京山县建设局与金川公司签订管道天然气建设合同；证据B2可以证明《特许经营协议》约定的经营范围为京山县城市规划控制区。对上述证据予以采信。关于第三人提交的证据C1-C3，该组证据可以证明《投资协议》、《补充协议》及《特许经营协议》签订的情况，至于第三人取得特许经营权的时间，将在下文论述；关于证据C5，该证据可以证明原告成立的时间，至于原告是否具有诉讼主体资格，将在下文论述；关于证据C6-C7，该组证据可以证明原告在收到荆门市人民政府荆政复决（2014）12号行政复议决定书后，于2014年10月22日向本院提起行政诉讼。
经审理查明，2004年9月7日，被告京山县人民政府向原京山县建设局出具委托书，同意该局与金川公司洽谈并签订管道天然气建设合同事宜。同日，原京山县建设局（甲方）与金川公司（乙方）签订了《投资协议》，约定：甲方同意乙方在京山县从事天然气项目的开发、投资建设及经营，由乙方在京山县成立天然气公司；甲方授予乙方天然气的特许经营权期限为30年（从协议签订之日起计算）；新公司注册运行后，甲乙双方商定城市管道天然气特许经营权自然过渡到新组建的公司。2005年3月17日，原京山县建设局（甲方）与金川公司（乙方）、金烨公司（丙方）签订《补充协议》，约定甲方授予乙方的城市管道天然气特许经营权从丙方注册之日（2004年12月3日）起正式授予丙方，由丙方承担乙方在《投资协议》中的各项权利义务。2011年6月21日，京山县住建局（甲方）与金烨公��（乙方）签订《特许经营协议》，约定：该协议签署30日内，甲方向乙方发放特许经营授权书，并向社会公布；特许经营权有效期限为协议签订之日起至2034年8月31日；特许经营权行使地域范围为京山县城市规划控制区；《投资协议》、《补充协议》等作为该协议的附件，与该协议具有同等法律效力。2012年11月8日，金烨公司更名为京山华润公司。另查明，原告成立日期为2008年5月13日。2014年7月2日，第三人不服京山县城市管理局与原告签订的《框架协议》，向荆门市人民政府申请行政复议，荆门市人民政府于2014年9月22日作出荆政复决（2014）12号行政复议决定书，确认该《框架协议》违法、无效。2014年10月22日，原告不服该复议决定，向本院提起行政诉讼，本院于2015年1月23日作出（2014）鄂荆门行初字第00009号行政判决，驳回了原告诉讼请求。
原告不服，向湖北省高级人民法院提出上诉，湖北省高级人民法院于2015年11月12日作出（2015）鄂行终字第00079号行政判决，驳回上诉，维持原判。
本院认为，原告起诉的主要理由是《投资协议》、《补充协议》、《特许经营协议》未经公开招投标，违反了法定程序，侵害了原告在京山县公平投资建设管道天然气的公平竞争权；被告及第三人认为原告成立于2008年5月13日，而第三人取得特许经营权的时间为2004年9月7日，不可能侵害原告公平竞争的权利。因此，各方争议的焦点在于第三人何时取得特许经营权。
本院认为，2004年9月7日，被告京山县人民政府委托原京山县建设局与金川公司签订了《投资协议》，该协议对特许经营权期限、投资金额、双方权利义务及违约责任作出了明确约定，该协议名为投资协议实为特许经营协议，即原京山县建设局将京山县境内的管道天然气特��经营权授予金川公司。2005年3月17日，原京山县建设局（甲方）与金川公司（乙方）、金烨公司（丙方）签订《补充协议》，按照《投资协议》约定，甲方授予乙方的城市管道天然气特许经营权从丙方注册之日（2004年12月3日）起正式授予丙方，由丙方承担乙方在《投资协议》中的各项权利义务。以上协议表明，金烨公司自2004年12月3日起即取得了特许经营权。虽然被告京山县住建局（甲方）与金烨公司（乙方）于2011年6月21日签订了《特许经营协议》，但该协议将《投资协议》和《补充协议》作为附件并注明与《特许经营协议》具有同等法律效力，三份协议具有连续性和整体性，从合同解释的角度，金烨公司不可能在2004年和2011年两次取得特许经营权，故不能以《特许经营协议》的签订时间作为金烨公司取得特许经营权的时间依据。原告成立于2008年5月13日，即便确定��烨公司享有特许经营权的《投资协议》和《补充协议》违反了法定程序，原告也与上述协议无法律上的利害关系。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款的规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。因此，原告不具有诉讼主体资格。原告提交了证据A12、A13证明第三人新增了京山温泉新区和永兴镇两个区域的天然气特许经营权，新增区域未经招投标程序，故原告至少与以上区域有利害关系，请求法院将其纳入本案审查范围。
本院认为，根据最高人民法院《关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第四十五条的规定，起诉状副本送达被告后，原告提出新的诉讼请求的，人民法院不予准许，但有正当理由的除外。本案中，原告起诉状载明的诉讼请求为确认《投资协议》���《补充协议》及《特许经营协议》违法无效，现原告要求本院审查第三人与案外人京山县城市管理局签订的协议，不符合以上规定，且与本案无关，对该理由，本院不予采纳。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款、第四十九条，最高人民法院《关于适用﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第三条第一款第（一）项，最高人民法院《关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第四十五条之规定，经合议庭评议，
裁定如下：驳回原告自贡市华燃天然气有限责任公司的起诉。本案不收取案件受理费。
如不服本裁定，可以在裁定书送达之日起十内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖北省高级人民法院。
审判长 李 国 林
审判员 ��罗艳红
审判员 李 欢
二〇一六年八月三十一日
书记员 曾 靖 来源：百度搜索“”