广东省江门市江海区人民法院行 政 判 决 书（2016）粤0704行初第87号
原告：恩平市东成镇塘洲村民委员会顺昌村。住所地：广东省恩平市。
负责人：余爵烈。
委托代理人：余润优，该村村民。
委托代理人：胡伟宁，系广东星辉律师事务所律师。
被告：恩平市国土资源局。住所地：广东省江门市恩平市。
法定代表人：张红艺，该局局长。
委托代理人：李开运。
委托代理人：冯贵华。
原告恩平市东成镇塘洲村民委员会顺昌村（以下简称“恩平顺昌村”）诉被告恩平市国土资源局（以下简称“恩平市国土局”）土地不履行法定职责纠纷一案，本院立案受理后依法组成合议庭，于2016年5月16日公开开庭进行了审理。原告恩平顺昌村的负责人余爵烈及委托代理人余润优、胡伟宁，被告恩平市国土局的委托代理人李开运、冯贵华到庭参加诉讼，本案现已审理终结。恩平顺昌村诉称：2013年11月，余赞茂（原恩平顺昌村村长）既未经村民民主议定，也未经国土、规划等部门批准，强行占用更古寮角（土名），属恩平顺昌村集体所有的耕地117平方米建房。由于余赞茂不顾村民反对，因此，恩平顺昌村向政府机关举报，东成镇城镇建设管理与环保局和东成国土资源所认为余赞茂的行为违反了《中华人民共和国土地管理法》等相关法律、法规规定，于2014年2月10日作出责令余赞茂立即停止违建行为，听候处理的通知。前述《通知》送达后，余赞茂违令抗行，继续进行违法施工。在此期间，政府职能部门对余赞茂的违法行为没有采取相应的强制措施，反而放任违章建筑行为的结果继续发生，造成余赞茂在非法占用的土地上违规建成了一幢占地面积115平方米，建筑面积345平方米的楼房。2015年5月4日，恩平顺昌村向恩平市国土局递交申请书，请求其对余赞茂占用耕地建房的违法行为进行查处。恩平市国土局收到申请书及相关的证据后，没有依法受理、立案并作出处理决定。因恩平市国土局不履行法定职责，其行为已违反相关的行政法律规定。为维护合法权益，特提起本案诉讼。请求判令：1、确认恩平市国土局对余赞茂违法用地不作出处理的行为违法；2、恩平市国土局立即对余赞茂土地违法行为进行查处并作出处理决定；3、本案一切诉讼费用由恩平市国土局负担。恩平顺昌村向本院提交以下证据：1、组织机构代码证书；2、申请书及提交给恩平市国土局的相关证据（身份资料、通知、违建楼房相片）；3、顺昌村会议决议签名表、查询证明；4、恩平市农村集体经济组织统一收据一张（票据号NO0008730）。恩平市国土局辩称：
一、恩平顺昌村的起诉事项未经村民会议决定，起诉主体不适格。余赞茂于2013年底在恩平顺昌村建房约100多平米用于自住，属村民宅基地。恩平顺昌村就该建房行为及恩平市国土局的相关查处事项以恩平顺昌村村小组的名义提起诉讼，但村民小组长并无取得代表村民小组提起诉讼的权利，没有依法履行相应的民主议定程序。根据《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十四条第一款及第二十八条的规定，原告起诉行为系其个人行为，主体不适格，依法应予驳回。
二、涉案房屋符合建设规划，可以补办用地手续。经查，涉案房屋符合恩平市土地利用总体规划，余赞茂也确实存在住房困难的实际情况。恩平顺昌村仍有约140亩的留用土地，可以用于村民住房建设。因此，对于该类符合建设规划的村镇宅基地，当事人未完成相关用地审批手续即进行建设的情况，可以要求当事人补办完善相关用地手续，而非采取强制的处罚措施。
三、恩平市国土局积极化解群众矛盾，引导村民依法合理用地，不存在行政不作为情况。余赞茂因住房困难，曾向村小组长提出多个宅基地建设的方案，并对用地行为作出承诺，承诺将用地面积在该村留用地分配方案中进行等值扣减，但由于涉及个人矛盾，一直无法落实解决。该建房行为实质上是建房当事人等与村小组长等个别村民双方存在矛盾而引发的内部争议问题。对该建房行为，恩平市国土局工作人员联合东成镇府已于2014年向余赞茂发出责令停工通知，要求其补办用地手续。结合实际情况，多次到镇、村委会及村小组了解相关情况，并向个别村民询问了解作出调查笔录。考虑到该事件并非单纯的违法建设行为，而是村民内部纠纷，目前，东成镇政府及塘洲村委会仍在对该用地事项跟进调解。鉴于该地符合土地利用总体规划，恩平市国土局本着以人为本的原则，积极引导村民补办相关用地手续，化解矛盾纠纷。综上，请求依法驳回恩平顺昌村的诉讼请求。恩平市国土局于2016年4月22日向本院邮寄以下证据材料：1、卫星遥感示意图；2、土地利用总体规划示意图；3、证明；4、承诺书；5、调查笔录（余树荣）。
经审理查明：2015年5月4日，恩平顺昌村向恩平市国土局直接书面提交《申请书》及余赞茂身份资料、《通知》及违建楼房相片。《申请书》中，恩平顺昌村认为余赞茂2013年11月未经村民民主议定及国土、规划等部门批准，强行占用更古寮角（土名），属恩平顺昌村集体所有的耕地115平方米建房，违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十三条的规定，属于违建行为等，遂根据《中华人民共和国土地管理法》第七十四条、第七十六条、第七十八条的规定，请求恩平市国土局向余赞茂作出非法使用集体土地，责令限期拆除在非法占用的土地上新建的房屋及恢复土地原状的行政处罚决定书。恩平市国土局同日收到上述申请材料。收到上述材料后，恩平市国土局对涉案申请事项进行了调查并制作了相关询问笔录。恩平顺昌村认为恩平市国土局收到前述申请书及相关证据后，没有依法受理、立案并作出处理决定，构成不履行法定职责，提起本案诉讼。
本院认为，本案系土地不履行法定职责纠纷。《中华人民共和国土地管理法》第六十六条规定：“县级以上人民政府土地行政主管部门对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查……”第七十四条规定：“违反本法规定……擅自在耕地上建房……由县级以上人民政府土地行政管理部门责令限期改正或者治理，可以并处罚款；……”第七十七条规定：“农村村民未经批准……非法占用土地建住宅的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，限期拆除在非法占用的土地上新建的房屋……”第八十三条规定：“依照本法规定，责令限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施的，建设单位或者个人必须立即停止施工，自行拆除；对继续施工的，作出处罚决定的机关有权制止。建设单位或者个人对责令限期拆除的行政处罚决定不服的，可以在接到责令限期拆除决定之日起15日内，向人民法院起诉；期满不起诉又不自行拆除的，由作出处罚决定的机关依法申请人民法院强制执行，费用由违法者承担。”由上述法律规定可知，县级以上人民政府土地行政主管部门具有对本行政区域内对擅自在耕地上建房、农村村民未经相关批准非法占用土地建住宅的行为进行监督检查并作出责令退还非法占用的土地，限期拆除在非法占用的土地上新建的房屋及作出处罚决定等法定职权。本案中，恩平顺昌村认为余赞茂非法占用村集体所有的耕地进行建房，违反了《中华人民共和国土地管理法》的相关规定，向恩平市国土局书面举报，恩平市国土局作为县级以上人民政府土地行政主管部门，具有对恩平顺昌村的举报事项进行查处的法定职权，其执法主体适格，本院予以确认。结合当事人的诉辩意见，本案的争议焦点是：1、恩平顺昌村是否具备本案原告主体资格；2、恩平市国土局对恩平顺昌村的涉案申请是否依法履行了法定职责。关于恩平顺昌村是否具备本案原告主体资格的问题。参照《最高人民法院关于村民小组诉讼权利如何行使的复函》的规定，村民小组可以作为诉讼当事人，以村民小组为当事人的诉讼应以小组长作为主要负责人提起。以村民小组的名义起诉和行使诉讼权利应当参照《中华人民共和国村民委员会组织法》的规定履行民主议定程序。根据《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十八条“召开村民小组会议，应当有本村民小组十八周岁以上的村民三分之二以上，或者本村民小组三分之二以上的户的代表参加，所作决定应当经到会人员的过半数同意”的规定，以村民小组为当事人的诉讼应当经过村民小组会议决定通过，履行民主议定程序，才能提起诉讼。本案中，恩平顺昌村已向本院提交其已履行民主议定程序，本案的起诉是其三分之二以上户的代表的过半数同意起诉的证据，故其履行民主议定程序而提起诉讼符合法定受理条件，具备本案原告主体资格，本院予以确认。关于恩平市国土局对恩平顺昌村的涉案申请是否依法履行了法定职责的问题。《中华人民共和国土地管理法》第六条规定：“任何单位和个人都有遵守土地管理法律、法规的义务，并有权对违反土地管理法律、法规的行为提出检举和控告。”《国土资源行政处罚办法》第十二条规定：“符合下列条件的，国土资源主管部门应当在十个工作日内予以立案：（一）有明确的行为人；（二）有违反国土资源管理法律法规的事实；（三）依照国土资源管理法律法规应当追究法律责任；（四）属于本部门管辖；（五）违法行为没有超过追诉时效。违法行为轻微并及时纠正，没有造成危害后果的，可以不予立案。”第十三条规定：“立案后，国土资源主管部门应当指定案件承办人员，及时组织调查取证……”第二十四条规定：“案件调查终结，案件承办人员应当提交调查报告……”第二十六条规定：“审理结束后，国土资源主管部门根据不同情况，分别作出下列决定：（一）违法事实清楚、证据确凿、依据正确、调查审理符合法定程序的，作出行政处罚决定；（二）违法情节轻微、依法可以不给予行政处罚的，不予行政处罚；（三）违法事实不成立的，不得给予行政处罚；（四）违法行为涉及需要追究党纪、政纪或者刑事责任的，移送有权机关。”第三十二条规定：“国土资源主管部门应当自立案之日起六十日内作出行政处罚决定。案情复杂，不能在规定期限内作出行政处罚决定的，经本级国土资源主管部门负责人批准，可以适当延长，但延长期限不得超过三十日，案情特别复杂的除外。”由上述规定可知，任何单位和个人都有权对违反土地管理法律、法规的行为提出检举和控告。对符合立案条件的，国土资源主管部门应当在十个工作日内立案，并及时组织调查取证。对违法行为轻微并及时纠正，没有造成危害后果的，可以不予立案。案件调查终结，案件承办人员应当提交调查报告。审理结束后，国土资源主管部门根据不同情况，分别作出行政处罚、不予行政处罚等决定。国土资源主管部门应当自立案之日起六十日内作出行政处罚决定，案件复杂的，经审批可适当延长。本案中，恩平市国土局具有对恩平顺昌村的举报事项进行处理的法定职权。恩平市国土局收到涉案举报后，虽进行了调查了解并制作了询问笔录，但直至起诉之日，仍未就恩平顺昌村的涉案举报事项作出明确的处理，亦未有证据显示其有审批延长的情形，属未完全、恰当地履行法定职责。因此，恩平顺昌村起诉认为恩平市国土局构成不履行法定职责，具有事实和法律依据，本院予以支持。恩平市国土局关于已引导村民补办相关用地手续，不存在不履行法定职责等辩解意见，理据不足，本院不予采纳。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条的规定，
判决如下：被告恩平市国土资源局应在本判决生效之日起六十日内对原告恩平市东成镇塘洲村民委员会顺昌村于2015年5月4日向被告恩平市国土资源局提交的涉案《申请书》作出行政处理。本案案件受理费人民币50元，由被告恩平市国土资源局负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院提交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广东省江门市中级人民法院。
审 判 长 谭韦东
代理
审判员 褚丽丹
代理
审判员 廖杰华
二〇一六年八月三十一日
书 记 员 陈凤娇 微信公众号“”