广东省佛山市顺德区人民法院行 政 判 决 书（2016）粤0606行初9号原告何升凡，男，1965年8月17日出生，汉族，住佛山市禅城区，委托代理人胡裕强、黎邦健，广东科顺律师事务所律师。被告佛山市顺德区国土城建和水利局，住所地佛山市顺德区大良街道德民路区行政服务中心西座。法定代表人霍兆华，局长。委托代理人岑坤杰，佛山市顺德区北滘镇国土城建和水利局副局长。委托代理人莫江恩，广东中信顺成律师事务所律师。
原告何少凡不服被告佛山市顺德区国土城建和水利局作出的顺建（北）罚〔2015〕20号《国土资源行政处罚决定书》，于2016年1月11日向本院提起行政诉讼。本院于2016年1月11日受理后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书，并依法组成合议庭进行审理。2016年3月28日，本院公开开庭审理了本案。原告的委托代理人胡裕强、黎邦健，被告的委托代理人岑坤杰、莫江恩均到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被告于2015年7月21日作出顺建（北）罚〔2015〕20号《国土资源行政处罚决定书》，查明何少凡于2013年未经批准非法占用位于顺德区××莘村花卉城紫竹花园（吉维尼小镇内）××、××号（宗地号：××）面积为4291.13平方米的土地进行建设，到调查结束时止已建成两座砖混地基、内含轻钢结构建筑物，建筑面积约223.59平方米（地上建筑物已于2015年1月19日拆除）。经核查，该地块建设前的土地利用现状为农用地，在北滘镇土地利用总体规划（2010年-2020年）属基本农田，不符合土地利用总体规划。经广东省生态环境与土壤研究所（广东省土壤科学博物馆）（以下简称省土壤研��所）鉴定，该地块的原种植条件已经遭到破坏，土地综合性能已无法达到原有水平，原有功能彻底丧失。被告认为何少凡未经批准非法占用土地进行建设，违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十四条第一款和《基本农田保护条例》第十七条第一款的规定，根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条、《基本农田保护条例》第三十三条、《广东省非农业建设补充耕地管理办法》第十条的规定，决定对何少凡作出如下行政处罚：
一、责令退还非法占用位于顺德区××村花卉城××、××号（宗地号：××）面积为4291.13平方米的土地；
二、恢复非法占用位于顺德区××村花卉城××、××号（宗地号：××）面积为4291.13平方米土地的原种植条件；
三、处以罚款411948.48元（按96元/平方米计罚）。
原告诉称，一、原告并非非法占用涉案土地。原告向花卉城公司租用涉案土地用于绿化建设，有租赁合同等资料作为证明，被告认定原告非法占用事实错误。
二、被告没有让群众知悉涉案土地是基本农田，不应对不知情的原告进行处罚。1.在大概1970年至1995年期间，涉案土地的使用者是莘村砖瓦厂，涉案土地是该厂的取泥范围，后因该厂经营不善，涉案土地被开挖成鱼塘进行鳗鱼养殖，直至2005年至2006年左右，梁志成租用土地用于开办花博园，由花博园填土作为园艺用地至今。根据《基本农田保护条例》第十七条的规定，若涉案土地是基本农田，涉案土地不可能被政府部门批准作为砖瓦厂、鱼塘、园艺等用途，且涉案土地从上世纪七十年代至今没有作为基本农田进行耕种，因此涉案土地的历史使用沿革显示该土地不是基本农田。2.根据《基本农田保护条例》第十一条第二款的规定，若涉案土地是基本农田，政府部门应设立保护标志对��予以公告，但涉案土地并没有设立保护标志。3.原告于2013年向相关政府部门申请在涉案土地上搭建农用简易构筑物，北滘镇经济和科技促进局于2013年1月7日作出《搭建农用简易构筑物准许施工建设通知书》，同意原告在涉案土地上搭建农用简易构筑物。根据顺府办发[2012]160号《顺德区人民政府办公室关于进一步完善土地执法共同责任制的通知》文件规定，上述原告的申请必然经过被告的审核，若涉案土地是基本农田，搭建农用简易构筑物的申请不会被批准，由此可见，被告2013年的审核与被诉的行政处罚自相矛盾。因此，被告没有让群众知悉涉案土地是基本农田，不应对不知情的原告进行处罚。
三、被告处罚对象错误，破坏基本农田的不是原告。从涉案土地的历史使用沿革可知，涉案土地早期被用作砖瓦厂、鱼塘等用途时其种植条件已被毁坏。原告从花卉城公司租��涉案土地用于绿化种植，由于接手土地时该土地的种植条件已被破坏，原告为了绿化种植的需要对涉案土地进行了土地改良的措施，实际上是提升了土地的耕种功能，因此，原告实际是对涉案土地进行改良，并非被告所指的对涉案土地进行破坏。
四、被告的行政处罚违法。根据《基本农田保护条例》第三十三条的规定，占用基本农田并破坏基本农田、毁坏种植条件的才受行政处罚，但原告接手涉案土地时种植条件已被破坏，相反，原告采取了改良土地的措施，不应受到罚款的处罚，且被告只查明原告在涉案土地上建成一座建筑面积约223.59平方米的建筑物，并无证据证明原告对整块涉案土地（4291.13平方米）进行破坏，被告以涉案土地的全部面积计算罚款的做法缺乏事实根据。被告没有查明事实即对原告处以罚款处罚的做法违反了《中华人民共和国行政处罚法》第三��条的规定，其处罚违法。综上，被告作出的行政处罚认定事实不清，证据不足，请法院判决撤销顺建（北）罚〔2015〕20号《国土资源行政处罚决定书》，本案诉讼费用由被告承担。原告在诉讼中提交了下列证据：1.顺建（北）罚〔2015〕20号《国土资源行政处罚决定书》，证明被告以原告破坏基本农田为由对原告作出行政处罚。2.李某、卢某的《询问笔录》，证明涉案土地曾用作砖瓦厂、鳗鱼养殖、花博会等，涉案土地的历史使用沿革显示涉案土地并不是基本农田。李某、卢某是佛山市顺德区××莘村村股份合作社（以下简称莘村股份社）的理事长及理事会成员，二人对涉案土地的演变过程非常清楚，作出的陈述能够反映涉案土地的演变沿革。3.《顺德花卉博览园市政道路及主体楼土建装修工程、园区内安装、绿化工程等造价鉴定报告》复印件、《工程造价汇总表》，证明2007年顺德花卉博览园公司租赁包括涉案土地在内的1930亩土地后，已经对涉案土地进行填土等开发工作，包括对土地进行鱼塘的回填和平整，以及相应道路的铺设，印证了证人李某、卢某对土地使用沿革表述的真实性，证明涉案土地并非是原告接手后才进行填土，被告主张的破坏土地使用功能的实际责任人并非原告。4.《搭建农用简易构筑物准许施工建设通知书》、《农用（简易）建、构筑物申请表》、《保证书》、《关于搭建农业生产用简易棚舍的公示》，证明在原告向花卉城公司租赁土地后，经北滘镇经济促进局准许搭建相应的构建物。2012年11月8日涉案土地已经进行填土，填土土表有很多砖渣，即原告接手土地时土地已处于非种植的状态，申请表有莘村股份社的盖章，有当时股份社理事长李某签名，原告并未破坏涉案土地的功能。
被告辩称，一、根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条第一款及《基本农田保护条例》第三十三条的规定，被告作为县区级土地行政主管部门，具有作出被诉处罚决定书的法定职责。
二、被告作出被诉处罚决定书事实清楚、法律依据正确、程序合法。被告的执法人员巡查发现原告涉嫌未经批准非法占用涉案土地进行园艺及相关产业经营的非农业用途建设的线索，于2014年10月14日立案调查，因案情特别复杂决定延长立案查处期限。经查，涉案地块面积4291.13平方米（宗地号：××）面积为，在建设前的土地利用现状为农用地，在2010-2020年土地利用总体规划中属基本农田，原告未经有关部门批准于2013年在涉案地块上建造建筑物、铺设道路、覆盖沙土等建设活动，经省土壤研究所鉴定，该地块的土地综合性能已无法达到原有耕作水平，原有种植功能彻底丧失。原告的行为使得涉案地块的原种植条件遭到破坏，已经破坏了基本农田。被告于2015年6月4日依法作出《国土资源行政处罚听证告知书》并邮寄送达给原告。原告在规定期限内未提出陈述及申辩意见，被告于2015年7月21日作出被诉处罚决定书并于同年7月28日送达给原告。综上，被告作出被诉处罚决定书的行政行为认定事实清楚、法律依据正确、程序合法，原告的主张没有事实和法律依据，请法院依法驳回原告的诉讼请求。被告于2016年1月29日向本院提供了作出被诉行政行为的证据、依据：1.何少凡的居民身份证复印件，证明原告的身份信息。2.《农业用地承包合同》、《农业用地承包合同补充协议》各3份；3.《无偿提供使用证明》。证据2-3证明佛山市星亚物业发展有限���司（以下简称星亚公司）将其承包的位于佛山市一环路莘村路段东侧包括涉案地块在内的1930亩土地提供给花卉城公司使用。4.《佛山市顺德莘村花卉城发展有限公司土地租用合同书》（地块编号：紫竹花园××）、《佛山市顺德莘村花卉城发展有限公司土地租用合同书》（地块编号：紫竹花园××）、花卉城公司提供的顺德莘村花卉城旅游度假区用途平面图，证明原告承租涉案地块用于园艺及相关产业经营的非农建设（实际占用面积超过合同约定面积），顺德莘村花卉城旅游度假区平面图也表明该地块用途为“休闲度假区”的非农用途。5.现场照片29张；6.梁志武的《询问笔录》及现场照片、授权委托书、梁志武的居民身份证复印件、莘村花卉城及星亚公司营业执照、租金收据2张；7.《宗地图》；8.《国土资源违法案件调查报告》。证据5-8证明原告于2013年未经批准非法占用涉案地块（占用面积为4291.13平方米，使用钢铁结构围栏进行围闭）进行非农建设活动，具体行为包括修建建筑物、沙土覆盖建筑物以外地表、铺设道路等。9.《核查证明》；10.《2010年-2020年土地利用总体规划局部图》（××、××地块）。证据9-10证明涉案地块在《北滘镇土地利用总体规划图（2010-2020）》中属于基本农田，且未办理建设用地审批手续。11.《顺德区××莘村花卉城“吉维尼小镇”项目农用地受损分析鉴定报告》，证明经省土壤研究所鉴定，涉案地块土地综合性能已无法达到原有耕作水平，原有种植功能彻底丧失，原告的非农建设行为使得涉案地块的原种植条件遭到破坏，已经破坏了基本农田。12.《国土资源违法案件立案呈批表》；13.执法人员陈锋、吴昭峰的工作证；14.《接受调查通知书》、快递单据、现场张贴照片；15.《国土资源违法案件调查报告》；16.《责令停止（改正）违法行为通知书》、快递单据；17.《涉嫌犯罪案件移送书》；18.《北滘镇国土城建和水利局国土资源违法案件延期呈批表》；19.《国土资源行政处罚听证告知书》、快递单据；20.顺建（北）罚〔2015〕20号《国土资源行政处罚决定书》《法律文书送达回证》。证据12-20证明被告掌握了原告涉嫌未经批准占用涉案地块进行非农业用途建设的线索后，于2014年10月14日立案调查，于同年12月3日发出《接受调查通知书》，并张贴于现场让原告接受调查，但原告并未协助调查。2015年6月3日，由于原告的行为已涉嫌违反刑法的相关规定，被告将该案��已送给佛山市顺德区公安局北滘分局进行处理，公安的处理结果暂未反馈。因案情特别复杂，被告决定延长立案查处期限，经查明相关事实后，被告于2015年6月4日依法作出《国土资源行政处罚听证告知书》，并于同年7月2日邮寄原告，原告在期限内未提出陈述申辩意见，被告于同年7月21日作出顺建（北）罚〔2015〕20号《国土资源行政处罚决定书》，于同年7月28日送达原告，程序符合《国土资源行政处罚办法》相关规定。21.《中华人民共和国土地管理法》《基本农田保护条例》《广东省非农业建设补充耕地管理办法》《国土资源行政处罚办法》，证明被告作出被诉行政行为的法律依据。经庭审质证，本院对下列证据作如下确认：原告提供的证据1，是被诉的处罚决定书，本院予以采纳。原告提供的证据2，没有记录被调查人的身份情况，��名被调查人的身份不明确，本院对该组证据不予采纳。原告提供的证据3，只是顺德花卉博览园相关工程的造价鉴定报告，不能证明原告主张的涉案土地在原告租赁前已被破坏的事实，本院对该证据不予采纳。被告提供的证据1-16、18-20及原告提供的证据4,客观真实，来源合法，与本案相关联，本院予以采信。被告提供的证据17，与本案审查的被诉行政处罚是否合法无关联性，本院不予采纳。
经审理查明，2010年12月26日，莘村股份社与星亚公司签订《农业用地承包合同》3份，约定莘村股份社将该村坐落在佛山市一环路莘村路段以东1930亩土地出租给星亚公司作农业用途。该地块在北滘镇土地利用总体规划（2010年-2020年）中属基本农田。2011年6月12日，星亚公司将上述土地无偿提供给花卉城公司作经营之用。花卉城公司将该地块的一部分规划为顺德莘村���卉城旅游度假区，取名“吉维尼小镇”。2012年9月17日，花卉城公司与原告何少凡签订《土地租用合同书》2份，约定花卉城公司将规划为“吉维尼小镇”区域内的紫竹花园××、××号地块出租给原告用于园艺及相关产业的经营，上述地块面积共约6.01亩，使用期至2026年6月30日。2012年10月1日，原告申请在租赁的××地块上建80平方米的农用简易构筑物作看护房之用。经莘村股份社作出《关于搭建农业生产用简易棚舍的公示》，佛山市顺德区北滘镇国土城建和水利局及佛山市顺德区北滘镇经济和科技促进局审批同意。后原告在涉案地块上进行建设，并建造了两座砖混地基、内含轻钢结构建筑物，建筑面积约223.59平方米（现地上建筑物已被拆除）。因原告涉嫌在未经批准的情况下，占用租赁的地块进行建设，被告于2014年10月14日决定立案查处，并委托广西壮族自治区地理国��检测院对紫竹花园××、××号地块进行宗地测量，经测绘，该地块面积为4291.13平方米，原告建设的建筑物建筑总面积为223.59平方米，建基面积为223.59平方米。其后，被告向花卉城公司进行调查，并向原告邮寄发出《接受调查通知书》。2014年12月8日，被告委托省土壤研究所对北滘镇莘村花卉城“吉维尼小镇”项目农用地受损情况进行分析鉴定。2015年1月5日，省土壤研究所出具《分析鉴定报告》，鉴定结论为：“北滘镇莘村花卉城“吉维尼小镇”项目地块，图斑总面积16980.48平方米（25.47亩），其中道路、建筑及硬底化面积4979.91平方米（7.47亩）。因填埋等人为活动而受到严重的干扰，水塘及耕作层土壤被完全覆盖，新填埋沙土肥力贫瘠，农作物无法形成正常生产力。综合性能已无法达到原有水平，原有功能彻底丧失。”2015年1月7日，被告向原告发出《责令停止（改正）违法行为通知书》，责令原告立即停止（改正）违法行为，自行整改并恢复土地原貌。2015年1月8日，被告以该案案情特别复杂为由，决定延长立案调查期限。2015年7月2日，被告向原告发出《国土资源行政处罚听证告知书》，告知原告拟对其作出行政处罚的事实、理由和依据，并告知原告有陈述申辩及申请听证的权利。原告没有提出陈述申辩意见及要求听证。被告于2015年7月21日作出顺建（北）罚〔2015〕20号《国土资源行政处罚决定书》，并于同年7月28日送达原告。
本院认为，《中华人民共和国土地管理法》第七十六条第一款规定：“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和���他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款；对非法占用土地单位的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”据此，对非法占用土地的违法行为，被告作为顺德区的土地行政主管部门有进行查处的职权。被告对原告的违法行为立案后经延期在法定期限内作出处罚决定，在处罚决定前向原告送达了《国土资源行政处罚听证告知书》，其作出处罚的程序符合《国土资源行政处罚办法》的规定，本院予以支持。《中华人民共和国土地管理法》第四十四条第一款规定：“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。”《基本农田保护条例》第十七条规定：“禁止任何单位和个人在基本农田保护区内建窑、建房、建坟、挖砂、采石、采矿、取土、堆放固体废弃物或者进行其他破坏基本农田的活动。禁止任何单位和个人占用基本农田发展林果业和挖塘养鱼。”本案争议的焦点是原告是否实施了未经批准非法占用土地进行建设的违法行为。原告认为其并非非法占用涉案土地，被告没有让群众知悉涉案土地是基本农田，原告没有实施破坏基本农田的行为，被告作出处罚决定事实不清、证据不足。经查，对于涉案土地属于基本农田的事实，《2010年-2020年土地利用总体规划局部图》及《核查证明》已明确反映。原告与花卉城公司签订的土地租用合同也约定原告是使用涉案地块用于园艺及相关产业的经营，而从被告制作的梁志武的《询问笔录》及现场照片反映，原告在涉案土地上兴建建筑物，其建设行为并不符合基本农田的使用要求，也未办理农用地转用审批手续，违反���《中华人民共和国土地管理法》第四十四条第一款和《基本农田保护条例》第十七条第一款的规定，因此，被告认定原告未经批准非法占用土地进行建设事实清楚，证据充分。对原告提出被告没有让群众知悉涉案土地是基本农田，原告对涉案土地性质不知情的意见，
本院认为，《2010年-2020年土地利用总体规划》已在被告的网站公示，北滘居委会对原告申请建设的简易棚舍公示中亦清楚反映简易棚舍的建设地点属于农业用地范围，因此，原告以其对涉案土地性质不知情为由认为被告对其处罚违法的主张理由不成立，本院不予采纳。此外，对包括涉案土地在内的北滘镇莘村花卉城“吉维尼小镇”项目农用地受损情况，从省土壤研究所出具的《分析鉴定报告》可知，上述范围内的土地因填埋等人为活动而受到严重的干扰，水塘及耕作层土壤被完全覆盖，新填埋沙土肥力��瘠，农作物无法形成正常生产力。综合性能已无法达到原有水平，原有功能彻底丧失。而原告从2012年开始租用涉案土地并进行建设，因此，被告根据上述《分析鉴定报告》，结合《佛山市顺德莘村花卉城发展有限公司土地租用合同书》（地块编号：紫竹花园××、××）、花卉城公司提供的顺德莘村花卉城旅游度假区用途平面图、现场照片、梁志武的《询问笔录》、《2010年-2020年土地利用总体规划局部图》等证据，适用《中华人民共和国土地管理法》第七十六条、《基本农田保护条例》第三十三条“违反本条例规定，占用基本农田建窑、建房、建坟、挖砂、采石、采矿、取土、堆放固体废弃物或者从事其他活动破坏基本农田，毁坏种植条件的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令改正或者治理，恢复原种植条件，处占用基本农田的耕地开垦费1倍以上2倍以下的���款；构成犯罪的，依法追究刑事责任”及《广东省非农业建设补充耕地管理办法》第十条“耕地开垦费按照如下标准缴纳（按照每平方米计）：（一）县、县级市辖区内18元；（二）地级以上市辖区内（不含所辖县、县级市）28元。占用基本农田的，耕地开垦费每平方米加收20元”的规定，决定责令原告退还非法占用的涉案土地，恢复涉案土地的原种植条件并处罚款411948.48元，事实清楚，证据确凿，适用法律正确，本院予以支持。原告认为其在租用涉案土地时该地块种植条件已被破坏，其建设建筑物亦经相关部门同意。但原告作为涉案土地使用人未能其租赁前涉案土地已被破坏的依据，亦未能证明其在租用涉案土地后没有进行非农建设，因此，被告根据现场照片、《分析鉴定报告》等证据，认定原告在涉案土地有实施破坏基本农田，毁坏种植条件的违法行为，应承��破坏涉案基本农田的责任，对原告作出被诉处罚决定并无不当，原告的主张证据不足，本院不予采纳。另原告提出被告计算罚款缺乏事实依据的主张于法无据，本院亦不予采纳。综上，被告作出的顺建（北）罚〔2015〕20号《国土资源行政处罚决定书》事实清楚，证据确凿，程序合法，适用法律正确，本院予以支持。原告要求撤销上述处罚决定书的理由不成立，本院不予采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，
判决如下：驳回原告何少凡的诉讼请求。本案受理费50元，由原告何少凡负担。
如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于广东省佛山市中级人民法院。
审 判 长 吴 嘉 敏
审 判 员 ���郭珮琳
人民陪审员 罗 狄 锋
二〇一六年八月三十日
书 记 员 田 婷 婷