山东省烟台市中级人民法院行 政 裁 定 书（2016）鲁06行终327号
上诉人（原审原告）：李莉。
上诉人（原审原告）：张明飞。
委托代理人：李莉，女，1976年1月14日出生，汉族，住址同上。系张明飞之妻。
被
上诉人（原审被告）：蓬莱市卫生和计划生育局。住所地：蓬莱市钟楼东路**号。
法定代表人：张红松，局长。
委托代理人：刘永福，山东蓬祥律师事务所律师。
委托代理人：刘秉杰，该单位工作人员。
上诉人李莉、张明飞因不履行法定职责一案，不服蓬莱市人民法院（2015）蓬行初字第35号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院查明，原告李莉与张明飞系夫妻关系，二原告认为蓬莱市南王街道办事处计划生育办公室（下称南王计生办）的工作人员在为其办理生育证的过程中存在违法违纪行为，向蓬莱市信访局投诉。2012年12月原蓬莱市计生局收到蓬莱市信访局转交的原告李莉、张明飞反映南王计生办在为其办理准生证的过程中存在严重过失，给其造成了极大危害；因南王计生办工作人员失职，导致其未按规定办理二胎手续，对认定其超生不服的来访登记表。2012年12月24日原蓬莱市计生局作出蓬人口计生局信访复字03号《关于李莉反映南王计生办工作人员失职信访事项答复意见书》，载明“……南王计生办根据《山东省人口与计划生育条例》的规定，未给你办理二胎手续的行政作为完全合法，从你与张明飞申请办理《生育证》到剖腹产生育的过程来看，未发现南王计生办工作人员有不当行为。如你本人认为计生办工作人员工作作风上存在问题，建议你向南王街道办事处反映。对是否认定你为超计划生育，我局正在依据法定程序办理过程中。……”原告李莉不服，向原烟台市人口和计划生育委员会（下称原烟台市计生委）提出复查申请。2014年2月20日原烟台市计生委作出烟人计信复办（2014）第1号《信访事项退回重新处理决定》，认为原蓬莱市计生局所作答复意见不明确，根据《山东省信访事项复查复核办法》的规定，由原蓬莱市计生局对该信访事项重新处理。2014年4月20日原蓬莱市计生局作出蓬人口信复[2014]02号《关于李莉反映南王计生办工作人员失职事项答复意见书》，意见书载明“……（二）关于南王计生办工作人员失职问题。你反映南王街道计生办工作人员失职的问题，不属于我局的职责范围，我局不予受理。请到纪检、检察部门反映。……”原告李莉不服向原烟台市计生委提出复查申请。2014年5月29日原烟台市计生委作出烟人计信办（2014）第2号《不予受理复查申请决定书》，决定书载明“……（二）关于南王计生办工作人员违法违纪问题。该问题不属于人口计生部门职权范围，决定不予受理。……”原告李莉、张明飞不服，申请山东省卫生和计划生育委员会复核。2014年6月27日山东省卫生和计划生育委员会作出《关于蓬莱市南王中学李莉信访事项复核意见》，复核意见载明“……经调查研究，李莉、张明飞夫妇反映蓬莱市南王街道办事处计生办工作人员违法违纪问题不在我委职权范围之内，其信访诉求不予受理。……本复核意见为该信访事项终结意见。……”2014年10月10日原烟台市计生委作出烟人计信办（2014）第3号《烟台市人口和计划生育委员会关于对蓬莱市南王中学李莉有关信访事项进行重新处理的意见》，该意见根据《山东省信访复查复核办法》和山东省政府办公厅《关于依法做好重复信访事项复查复核工作的意见》的规定，要求原蓬莱市计生局收回答复意见书，对李莉的信访诉求重新受理处理，并于2014年11月10日前出具有关信访事项答复意见书，答复信访人。2014年11月7日原蓬莱市计生局作出蓬人口信复[2014]07号《关于李莉反映南王计生办工作人员失职事项答复意见书》，意见书载明“……南王街道办事处计生办工作人员在为你夫妇办理生育证时没有违反《山东省人口与计划生育条例》之相关规定，未发现有失职行为。……”原告李莉不服向原烟台市计生委提出复查申请。2014年12月5日原烟台市计生委作出烟人计信办（2014）第8号《关于对李莉申请信访复查有关事项的处理意见》，意见载明“……因李莉在信访复查申请书中提出质辩要求，经请示省卫生计生委，根据《山东省信访复查复核办法》（2008年6月30日山东省人民政府令第204号）第十八条之规定，决定撤销你局《关于李莉反映南王计生办工作人员失职事项决定书》（蓬人口信复[2014]07号），要求你局对信访人李莉提出的有关信访事项依法举行听证并重新处理。……”2015年1月7日原蓬莱市计生局作出《信访事项不予以受理告知书》，告知书载明“……你反映的问题按照《信访条例》规定，属于不予受理的第四类情况，请向有权处理机关提出。鉴于你反映的问题不属于我局有权处理的范围，不能纳入信访听证范畴举行听证。特此告知……”。2015年1月9日原告李莉向原烟台市计生委提出信访投诉。2015年1月22日原烟台市计生委作出烟人计信办[2015]1号《关于李莉信访投诉事项的处理意见》，该意见载明“……请你局对李莉信访事项按照省卫计委鲁卫办字[2014]79号、市人口计生委烟人计信办[2014]第3号、烟人计信办[2014]第8号的意见要求，予以处理。如确不属于本工作部门处理权限范围，要耐心细致向信访人作出解释说明，并按照市信访局的答复意见给予办理。……”被告对原告投诉的事项再未作出书面处理意见。另查，原告投诉的工作人员刘青来为南王街道社会事务办公室副主任（副科级），公务员；刘仲焕为南王街道办事处计划生育服务站副站长，事业编制。2015年3月9日原蓬莱市人口和计划生育局与原蓬莱市卫生局合并，更名为蓬莱市卫生和计划生育局，原蓬莱市人口和计划生育局的行政职能由蓬莱市卫生和计划生育局承继。原审法院认为，根据原告的起诉及陈述，原告针对被告对其投诉事项处理行为的诉讼请求分为两项，一是被告对原告的投诉事项作出的处理意见均被上级主管机关责令整改，请求法院确认被告的行政行为违法；二是被告未按照上级主管机关的要求对原告投诉事项作出处理，系行政不作为，要求判令被告履行法定职责并赔礼道歉。对原告要求确认被告对其投诉事项作出处理的行为违法的请求，
本院认为，原蓬莱市计生局对原告投诉事项作出的信访事项处理意见，内容均是针对原告同一投诉事项按照《信访条例》规定的程序及上级行政机关的复查意见进行的答复和告知，未对原告的投诉事项作出新的处理决定，未给原告设定新的权利义务；原告不服答复、告知意见亦是依据《信访条例》规定的信访事项复查、复核程序向被告上级行政机关提出复查、复核申请。被告的上级行政机关对原告投诉事项的复查、复核处理意见也是依据《信访条例》、《山东省信访复查复核办法》、山东省政府办公厅《关于依法做好重复信访事项复查复核工作的意见》等相关规定作出。因此，原蓬莱市计生局对原告投诉事项作出的处理意见均为履行信访职责的行为。根据《中华人民共和国行政诉讼法》对行政行为合法性审查的基本原则，法院确认某一行政行为合法与否，应对行政行为进行合法性审查后方能认定。具体到本案，原蓬莱市计生局履行信访职责的行为虽在信访事项复查程序中多次被上级行政机关责令重新处理，但原告要求确认该行为违法，本院仍应对原蓬莱市计生局作出的信访事项处理意见的合法性进行审查。而对信访事项有权处理的行政机关依据《信访条例》处理信访事项的行为是否合法，不属于行政诉讼的审查范围。因此，原告要求本院确认被告对其投诉事项作出的多次处理行为被上级行政机关责令整改行政行为违法的请求，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。对原告要求被告对其投诉事项履行法定职责的请求，
本院认为，首先，原告投诉的事项是行政机关工作人员在履行工作职责时存在的违法违纪行为，要求被告履行对行政机关工作人员违法违纪行为进行调查认定的职责。《行政机关公务员处分条例》、《中华人民共和国行政监察法》、《事业单位工作人员处分暂行条例》等对行政机关工作人员涉嫌违法违纪调查处理的主体、权限、程序等均作了规定。依上述规定，对行政机关工作人员涉嫌违法违纪的调查处理是具有法定权限的国家机关或组织履行内部监督职责的行为。而行政权的内部监督不属于司法审查权限范围。且对行政机关工作人员的违法违纪行为进行调查处理，最终结果体现在对行政机关工作人员的奖惩、任免等处理决定上，对行政机关外部的公民、法人或者其他组织不存在权利义务关系，不对外产生法律上的效果。因此，原告要求被告履行对行政机关工作人员违法违纪行为调查认定职责的请求事项不属于人民法院行政审判权限范围。其次，《中华人民共和国人口与计划生育法》、2016年修订前的《山东省人口与计划生育条例》规定，县级以上计划生育行政部门负责本行政区域内的计划生育工作和与计划生育有关的人口工作；乡（镇）人民政府、街道办事处负责本管辖区域内的人口与计划生育工作，贯彻落实人口与计划生育实施方案；申请生育第二个子女的夫妻，应当在妊娠前到女方户籍所在地的乡（镇）人民政府或者街道办事处办理生育证。……乡（镇）人民政府或者街道办事处应当对公民的生育申请及时受理、审核，并自受理之日起二十日内将审核意见和申请人的申请材料报县级计划生育行政部门审批。根据上述规定，被告与蓬莱市南王街道办事处在法律法规规定的权限范围内对人口与计划生育工作履行各自的行政职责。蓬莱市南王街道办事处具有负责本辖区内人口与计划生育工作，对原告生育第二个子女的申请进行审核的法定职责。《行政机关公务员处分条例》第三十四条、第三十九条、第四十条、《事业单位工作人员处分暂行条例》第二十三条、第二十四条、《中华人民共和国行政监察法》第十六条、第十八条的规定，对公务员、事业单位工作人员违法违纪行为进行调查、处理的机关为公务员的任免机关、事业编工作人员所在的事业单位，事业单位主管部门、监察机关。蓬莱市南王街道办事处的工作人员在履行南王街道办事处的行政职责过程中被原告投诉存在违法违纪行为，原蓬莱市计生局及被告既不是原告投诉的工作人员的任免机关、监察机关，也不是事业编工作人员的所在单位、事业单位主管部门。原告起诉要求被告对其投诉的南王街道办事处工作人员的违法违纪行为履行调查认定职责，无论原告的诉请事项是否属于行政审判权限范围，被告都不具有对原告投诉事项进行调查认定的法定职责，且被告在信访答复意见中也对原告进行了告知。第三，原告认为被告未按原烟台市计生委烟人计信办[2015]1号处理意见的要求对其投诉事项作出处理，系行政不作为，要求被告履行处理职责。
本院认为，原烟台市计生委烟人计信办[2015]1号处理意见系上级行政机关按照《信访条例》的规定对下级行政机关关于信访事项的答复处理意见，未对原告投诉事项作出新的处理决定，原告以被告未按照上级行政机关对信访事项的处理意见履行信访事项处理职责的行为提起诉讼，不属人民法院行政诉讼受案范围。综上，原告起诉被告要求确认对其投诉事项作出处理的行为违法、履行对行政机关工作人员违法违纪事项进行调查认定职责的请求，不属于行政诉讼受案范围。经该院审判委员会讨论决定，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（一）项之规定，裁定驳回原告李莉、张明飞的起诉。
四、当事人上诉、答辩的请求和主要理由上诉人李莉、张明飞不服原审裁定，上诉称，一、一审法院对事实多次审理不清，且故意歪曲上诉人的诉讼请求。上诉人起诉被上诉人的原因是2012年11月向被上诉人投诉蓬莱市南王街道办计生工作人员违法乱纪行为给上诉人造成严重伤害，上诉人要求处理相关人员，又要求赔偿。被上诉人却始终未履行法定职责，损害了上诉人的合法权益。
二、一审法院对上诉人的驳回起诉的裁定及法律依据明确错误，自相矛盾，一审法院对信访事件及相关条例认识都是错误的，且与最高法的颁布《十大行政不作为案例》的判决是明显相违背的。法律法规、条例都充分说明被上诉人对上诉人所投诉的事项有查处权，应该依法履行其职责，而一审法院以内部行政监督不属于司法审查权限范围是枉法裁定的明显表现。综上所述，上诉人认为一审法院在此案件审理中故意包庇被上诉人，其作出的驳回起诉裁定没有正确的法律依据，而且与其上次不受理的裁定中事实与法律依据都一致，是违反行政诉讼法的，应发回重审，且与国家正在进行的司法改革是相违背的。请求依法撤销蓬莱市人民法院（2015）蓬行初字第35号行政裁定，依法判定蓬莱市卫生和计划生育局行政不作为和乱作为，判令蓬莱市卫生和计划生育局向上诉人书面道歉。诉讼费由被上诉人承担。
被上诉人蓬莱市卫生和计划生育局答辩称，一审法院查明事实清楚，适用法律正确，判决结果准确，请求二审法院依法驳回上诉人的上诉请求，维持一审判决。各方当事人在一审中提供的证据已随卷移送本院，上述证据在一审庭审中已经质证。经审理，本院同意一审法院判决对证据的认证意见及据此确认的案件事实。二审期间，上诉人提交两份行政裁定书：（2015）蓬行受初字第1号、（2015）烟行受终字第2号，说明没有因为信访不予受理。经质证，被上诉人对证据真实性没有异议。但是行政裁定书没有涉及到案件的事实情况，不属于证据范畴。经评议，该两份裁定书不属于新证据且与本案无关联性，不予采纳。本院另查明，2014年7月23日，上诉人向国家卫生和计划生育委员会提出各部门作出的答复是否合法合规的信访事项，该机关答复：按照《信访条例》规定，属于以下不予受理第4类，请向相关部门提出。
本院认为，本案的焦点是：
一、被上诉人是否具有对上诉人投诉的南王计生办工作人员六项违法事项进行处理的职权；
二、被上诉人是否履行了信访答复法定职责；
三、原审法院裁定是否正确。关于焦点一。上诉人投诉的是南王计生办人员六项违法事项，要求被上诉人处理，依据有关法律规定，对行政机关工作人员涉嫌违法违纪的调查处理是具有法定权限的国家机关或组织履行内部监督职责的行为。原蓬莱市计生局及被上诉人既不是上诉人投诉的工作人员的任免机关、监察机关，也不是事业编工作人员的所在单位、事业单位主管部门。上诉人起诉要求被上诉人对其投诉的南王街道办事处工作人员的违法违纪行为履行调查认定职责，无论原告的诉请事项是否属于行政审判权限范围，被上诉人都不具有对上诉人投诉事项进行调查认定的法定职权，关于焦点二。针对上诉人投诉，2012年12月24日原蓬莱市计生局作出蓬人口计生局作出信访答复：如你本人认为计生办工作人员工作作风上存在问题，建议你向南王街道办事处反映。
上诉人不服，提出复查申请后，原烟台市人口和计划生育委员会作出退回重新处理决定，此后被上诉人作出答复：你反映南王街道计生办工作人员失职的问题，不属于我局的职责范围，我局不予受理。请到纪检、检察部门反映。该答复意见经过复查复核，复查复核机关均认定不属于人口计生部门职权范围，均决定不予受理。依据《信访条例》第三十五条第三款的规定：信访人对复核意见不服，仍然以同一事实和理由提出投诉请求的，各级人民政府信访工作机构和其他行政机关不再受理。在各方当事人均未提交复核意见被撤销的情况下，原烟台市计生委要求原蓬莱市计生局收回答复意见书，对李莉的信访诉求重新受理处理。原蓬莱市计生局亦曾答复：你反映的问题按照《信访条例》规定，属于不予受理的第四类情况，请向有权处理机关提出。综上，关于上诉人投诉的问题，被上诉人均作出了答复，多次告知上诉人不属于本工作部门处理权限，不予受理，且告知上诉人向有关部门反映。
上诉人诉称2015年1月22日后被上诉人未再对上诉人的投诉事项作出处理，要求判令被上诉人履行法定职责。
本院认为，被上诉人未作答复，依据《信访条例》第三十六条“县级以上人民政府信访工作机构发现有关行政机关有下列情形之一的，应当及时督办，并提出改进建议：（一）无正当理由未按规定的办理期限办结信访事项的；（二）未按规定反馈信访事项办理结果的；（三）未按规定程序办理信访事项的；（四）办理信访事项推诿、敷衍、拖延的；……”的规定，上诉人应向县级以上人民政府信访工作机构反映，关于焦点三。依据《最高人民法院关于不服信访工作机构依据处理信访事项的行为提起行政诉讼人民法院是否受理的复函》的规定，信访人对信访事项有权处理的行政机关依据《信访条例》处理信访事项的行为或者不履行《信访条例》规定的职责不服提起行政诉讼的,人民法院不予受理。本案中，被上诉人自2012年12月24日至2015年1月7日，针对上诉人投诉事项所作出的4次处理，均是被上诉人“依据《信访条例》处理信访事项的行为”；被上诉人在2015年1月22日之后未按照要求对上诉人投诉事项作出处理，即属于上述规定中的“不履行《信访条例》规定的职责”的行为，依据上述规定，信访人对该行为不服提起诉讼的。人民法院不予受理。故，原审法院裁定并无不当。综上，原审法院裁定认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，应予维持。上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，
裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。
审判长 尹鹏亮
审判员 张磊玉
审判员 杨道力
二〇一六年八月二十六日
书记员 闫彩玲 百度搜索“”