广东省珠海市金湾区人民法院行 政 裁 定 书(2016)粤0404行初97号原告陈炳有，男，汉族，1958年1月19日出生，住珠海市斗门区。委托代理人潘邦伟，男，汉族，1966年12月22日出生，住广东省珠海市斗门区，委托代理人黄玉带，男，汉族，1966年4月28日出生，住广东省珠海市斗门区。被告珠海市斗门区白藤街道办事处，住所地：广东省珠海市斗门区白藤湖湖滨一区**号。法定代表人梁俊伟，主任。委托代理人周达华，街道办工作人员。委托代理人李京海，广东珠明律师事务所律师。
原告陈炳有诉被告珠海市斗门区白藤街道办事处行政不作为纠纷一案，本院于2016年6月7日受理后，依法组成合议庭，并于2016年8月17日公开开庭进行了审理。原告陈炳有及委托代理人潘邦伟、黄玉带，被告珠海市斗门区白藤街道办事处的委托代理人周达华、李京海到庭参加诉讼。本案现已审理终结。2003年，珠海市斗门区藤业经济合作联社成立。原告认为被告未监督珠海市斗门区藤业经济合作联社依法制定《珠海市斗门区藤业经济合作联社章程》，没有履行法定职责，行政不作为，遂诉至法院，要求确认被告行政不作为违法，并履行法定职责。
原告诉称，原告是原斗门区白藤头六大队村民，1994年后六大队改制为斗门区藤业经济合作联社，将所有集体资产并入联社。联社成立后，一直没有出台合法的《珠海市斗门区藤业经济合作联社章程》，联社领导在没有合法章程的情形下，擅自非法出台了《藤业经济合作联社今后分配问题的表决表》，以1994年12月6日为限，剥夺新增人口以及合法入户人口的分红权，导致原告丧失集体经济组织成员资格，无法享受集体收益。原告的合法权益受到严重损害，依据《广东省农村集体经济组织管理规定》第十五条、第十六条的规定，原告属于农村集体经济组织成员，应享有平等分红的权利，为此原告多番走访主张权利，一直未得到解决。原告妻子均为原斗门区白藤头六大队村民，依照《广东省农业经济集体的管理办法》相关规定，原告应被认为是藤业经济合作联社成员，具有与其他成员同等的权益。在《珠海市斗门区藤业经济合作联社章程》未出台的情况下，违法炮制《藤业经济合作联社今后分配问题的表决表》，否定原告成员资格，严重违法，应当纠正。《珠海市斗门区藤业经济合作联社章程》必须依法成立，被告作为联社领导机关，对联社的违法行为负有一定责任。藤业经济合作联社2003年就成立了，依照法律规定，被告应监督联社进行《珠海市斗门区藤业经济合作联社章程》的起草和审批工作，但《珠海市斗门区藤业经济合作联社章程》至今未被制定。没有章程，联社的一切行为都于法无据。被告对此应承担监督不力、行政不作为的法律责任。藤业经济合作联社在没有章程的情形下，出台执行《藤业经济合作联社今后分配问题的表决表》无法律依据，应予废除。按照法律程序，应是先有章程，后有分配表决表。综上，被告对下属的藤业经济合作联社负有检查、监督的法定职责，对藤业经济合作联社的违法行为，被告应予纠正。原告应被认定为藤业经济合作联社农村集体经济组织成员。为维护原告合法权利，诉请法院要求判令：1、确认被告不监督珠海市斗门区藤业经济合作联社依法依规制定《珠海市斗门区藤业经济合作联社章程》，行政不作为违法；2、被告依法履行职责，监督珠海市斗门区藤业经济合作联社制定章程。原告向本院提交以下证据：珠海市斗门区藤业经济合作联社章程、藤业经济合作联社今后分配问题的表决表、信访事项处理意见书（白藤街道信访维稳中心）、信访事项处理意见书（井岸镇信访办）、斗门区藤业经济合作联社经营管理章程、关于六大队交接有关问题的批复、《白藤街道股份合作经济联社章程》、关于土地移交的报告、城南派出所接受白藤湖六大队常住户数人口数的收据、土地移交协议书。
被告珠海市斗门区白藤街道办事处辩称，《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条规定：“在起诉被告不履行法定职责的案件中，原告应当提供其向被告提出申请的证据。”本案中，原告要求确认被告行政不作为违法，并要求被告履行法定职责，但未提供证据证明其曾向被告提出过履行职责的申请，其起诉没有事实依据。原告请求被告履行职责没有事实和法律依据。2003年10月22日，藤业经济合作联社已经制定了章程，该章程分别于同年10月23日、10月28日经原珠海市斗门区白藤办事处新城社区居民委员会和珠海市斗门区白藤办事处审核后，报相关部门办理了登记发证和工商登记。因此，原告诉称藤业经济合作联社成立以来没有章程是没有事实依据的。《广东省农村集体经济组织管理规定》第四条虽然规定，农村集体经济组织应接受各级人民政府、村民委员会的监督，但被告作为藤业经济合作联社的属地政府，对其监督也须依照法律规定的方式和途径进行。上述《管理规定》第二十一条规定“农村集体经济审计部门和乡（镇）人民政府依法对农村集体经济组织进行审计监督”。就属地基层政府对农村集体经济组织的监督方式和途径作出明确规定，即监督应为事后监督而不是事前干预。因此，原告要求被告事前监督干预藤业经济合作联社制定章程，无法律依据。原告的诉请不属于行政诉讼的受案范围。《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条规定：“人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：（六）申请行政机关履行保护人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关拒绝履行或者不予答复的。”由此可见，构成行政不作为的前提是“作为义务”，而被告对藤业经济合作联社的监督职责，属于抽象的行政行为义务，并非具体特定的法律义务。因此，原告诉求不属于行政诉讼受案范围。综上，原告的起诉没有事实和法律依据，其诉请不属于行政诉讼受案范围，请求法院驳回原告的起诉。被告向本院提交了证明行政行为合法性的以下证据：珠海市斗门区藤业经济合作联社章程、广东省农村集体经济组织管理规定（2006年实施）。
经审理查明，2003年，珠海市斗门区藤业经济合作联社成立。2003年10月22日，珠海市斗门区藤业经济合作联社订立《企业法人（非公司）章程》。2016年6月7日，原告陈炳有向本院起诉要求确认被告不监督珠海市斗门区藤业经济合作联社依法依规制定《珠海市斗门区藤业经济合作联社章程》行政不作为违法，并要求被告履行法定职责。
本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条规定：“在起诉被告不履行法定职责的案件中，原告应当提供其向被告提出申请的证据。”《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条规定：“公民、法人或者其他组织向人民法院起诉时，应当提供其符合起诉条件的相应的证据材料。在起诉被告不作为的案件中，原告应当提供其在行政程序中曾经提出申请的证据材料。”本案中，原告诉请要求被告监督珠海市斗门区藤业经济合作联社制定《珠海市斗门区藤业经济合作联社章程》，但法律法规并未明确规定被告应当依职权主动履行该职责，故原告应提供其曾向被告提出申请、请求被告履行法定职责的证据材料，而原告在本案中并未提供证据证明其曾向被告提出过相关申请材料。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条、《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条、《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》第三条第一款第（十）项之规定，
裁定如下：驳回原告陈炳有的起诉。
如不服本裁定，可在判决书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广东省珠海市中级人民法院。
审 判 长 程 怡
代理
审判员 吴郁郁
人民陪审员 张传武
二〇一六年八月二十六日
书 记 员 林业森 更多数据：搜索“”来源：