江苏省苏州市中级人民法院行 政 判 决 书（2016）苏05行终198号上诉人（原审原告）张家港市祥景喷塑厂，住所地张家港市。诉讼代表人张卫祥。委托代理人翟耀华。被上诉人（原审被告）张家港市环境保护局，住所地张家港市。法定代表人万资平，局长。出庭负责人孙力。委托代理人余军。被上诉人（原审被告）张家港市人民政府。法定代表人黄戟，代理市长。委托代理人季宏武。委托代理人陈力。被上诉人（原审第三人）张家港市华锦塑粉有限公司。法定代表人黄美华。委托代理人黄玮。被上诉人（原审第三人）黄玮。上诉人张家港市祥景喷塑厂（以下简称祥景喷塑厂）因诉张家港市环境保护局（以下简称张家港市环保局）行政处罚决定、张家港人民市政府（以下简称张家港市政府）行政复议决定一案，不服苏州市姑苏区人民法院（2016）苏0581行初4号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2016年7月19日对本案进行了公开开庭审理，上诉人祥景喷塑厂委托代理人翟耀华，被上诉人张家港市环保局出庭负责人孙力及委托代理人余军，被上诉人张家港市政府委托代理人季宏武、陈力，被上诉人兼被上诉人华锦公司委托代理人黄玮到庭。本案现已审理终结。原审法院
经审理查明，原张家港市乐余铝氧化厂系投资人张卫祥于1995年11月28日投资开办，厂址张家港市乐余镇庙港村，经营范围：铝制品制造，金属表面处理（铝氧化），静电喷塑，铝制品抛光，废金属回收。2013年该厂被列入张家港市电镀企业关停名单，并签订了《淘汰落后企业关停并转协议书》。2014年10月20日，经工商管理部门核准，该厂名称变更为祥景喷塑厂，变更经营范围：铝制品制造，静电喷塑，铝制品抛光，废金属回收。2015年7月9日，张家港市环境保护局在现场执法检查中，查实祥景喷塑厂未经环保审批同意，擅自建设酸洗磷化、喷塑生产项目，擅自建设的酸洗磷化项目未建设配套的水污染防治设施，已于2015年4月投入生产。张家港市环境保护局于2015年8月27日向祥景喷塑厂送达了张环告字[2015]185号《行政处罚告知书》，告知拟作出行政处罚决定的事实、理由和依据，并告知祥景喷塑厂依法享有陈述申辩和听证的权利。在法定期限内，祥景喷塑厂于2015年8月31日提交了陈述申辩书，承认原厂是在1995年成立，没有经环保审批，现厂已对酸洗槽进行封存，新添喷塑线也停止生产，正在补办环评手续并向张家港市发改委申请立项备案，并认为环保局处罚过重，要求免除处罚。对于祥景喷塑厂上述意见，张家港市环境保护局经讨论未予采纳。2015年9月22日，张家港市环境保护局作出张环罚字[2015]138号《行政处罚决定书》，对祥景喷塑厂处以罚款人民币壹拾捌万元，同时责令祥景喷塑厂停止酸洗磷化、喷塑项目的生产，并拆除相应的设备，恢复原状。祥景喷塑厂不服该处罚决定向被告张家港市政府申请行政复议，张家港市政府受理该案后，调取了张家港市发改委2015年7月22日下发给祥景喷塑厂的《企业投资项目备案通知书》，以及祥景喷塑厂2015年7月21日向张家港市发改委提交的《企业投资项目备案申请表》。在祥景喷塑厂提交的《企业投资项目备案申请表》中载明：项目法人名称为祥景喷塑厂，项目建设性质为“补环评”，项目总投资xx元，出资人“张卫祥100%”。经复议程序，张家港市政府于2015年10月24日作出（2015）张行复第59号行政复议决定书，维持了张家港市环保局上述行政处罚决定。祥景喷塑厂不服，于2016年1月7日向原审法院提起行政诉讼。原审法院认为，《中华人民共和国环境保护法》第十条规定，县级以上地方人民政府环境保护主管部门，对本行政区域环境保护工作实施统一监督管理。张家港市环保局作为县级以上地方人民政府环境保护主管部门，具有对本行政区域内环境保护工作实施统一监督管理的职责。本法第十九条规定，编制有关开发利用规划，建设对环境有影响的项目，应当依法进行环境影响评价。未依法进行环境影响评价的开发利用规划，不得组织实施；未依法进行环境影响评价的建设项目，不得开工建设。本法第六十一条规定，建设单位未依法提交建设项目环境影响评价文件或者环境影响评价文件未经批准，擅自开工建设的，由负有环境保护监督管理职责的部门责令停止建设，处以罚款，并可以责令恢复原状。《中华人民共和国环境影响评价法》第十六条第二款第（二）项规定，建设单位应当按照下列规定组织编制环境影响报告书、环境影响报告表或者填报环境影响登记表（以下统称环境影响评价文件）：……（二）可能造成轻度环境影响的，应当编制环境影响报告表，对产生的环境影响进行分析或者专项评价。本法第三十一条第一款规定，建设单位未依法报批建设项目环境影响评价文件，或者未依照本法第二十四条的规定重新报批或者报请重新审核环境影响评价文件，擅自开工建设的，由有权审批该项目环境影响评价文件的环境保护行政主管部门责令停止建设，限期补办手续；逾期不补办手续的，可以处五万元以上二十万元以下的罚款，对建设单位直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分。国家环境保护部环政法函[2016]6号《关于〈环境保护法〉第六十一条适用有关问题的复函》第二条“关于罚款数额”中明确，新《环境保护法》第六十一条对罚款数额未作出具体规定，可以根据《环境影响评价法》第三十一条的规定，罚款额度为“5万元以上20万元以下”。第三条关于“未批先建项目”是否适用“限期补办手续”的问题中明确，根据新法优于旧法的规则，对“未批先建项目”应当适用新《环境保护法》规定的处罚措施，不再适用《环境影响评价法》第三十一条有关“限期补办手续”的规定。第四条关于“新法实施前已经擅自开工建设的项目的法律适用”中明确，建设单位未依法提交建设项目环境影响评价文件或者环境影响评价文件未经批准，在2015年1月1日前已经擅自开工建设，并于2015年1月1日之后仍然进行建设的，立案查处的环保部门应当根据新《环境保护法》第六十一条规定责令停止建设，处以罚款，并可以责令恢复原状；对已经建成投产或者使用的前述类型的违法建设项目，立案查处的环保部门应当按照全国人大常委会法制工作委员会《关于建设项目环境管理有关法律适用问题的答复意见》（法工委复[2007]2号）确定的法律适用原则，分别作出相应的处罚。即，对违反环评制度的行为，依据新《环境保护法》和《环境影响评价法》作出相应的处罚；同时对违反“三同时”制度的行为，依据《水污染防治法》等现行法律法规作出相应处罚。《中华人民共和国水污染防治法》第十七条第三款规定，建设项目的水污染防治设施，应当与主体工程同时设计、同时施工、同时投入使用。水污染防治设施应当经过环境保护主管部门验收，验收不合格的，该建设项目不得投入生产或者使用。本法第七十一条规定，违反本法规定，建设项目的水污染防治设施未建成、未经验收或者验收不合格，主体工程即投入生产或者使用的，由县级以上人民政府环境保护主管部门责令停止生产或者使用，直至验收合格，处五万元以上五十万元以下的罚款。张家港市环保局根据查明的事实，依据上述法律规定作出的行政处罚决定，认定事实的主要证据充分，适用法律正确，符合法律程序。张家港市政府依据复议程序，作出的行政复议决定，程序合法。关于祥景喷塑厂认为张家港市环保局处罚认定事实不清，主体错误的问题。根据张家港市环保局提供的向祥景喷塑厂负责人进行调查询问的笔录反映，原张家港市乐余铝氧化厂建办时就有喷塑项目，酸洗磷化是配套的，2014年8月份关停，厂名变更为祥景喷塑厂，并在2015年4月中旬新建了酸洗、喷塑项目，4月底投产，没有办理相应的环保审批手续，没有配套的废水处理设施。张家港市环保局据于上述笔录认定祥景喷塑厂存在违法事实清楚，处罚主体正确。祥景喷塑厂认为笔录是张家港市环保局诱导所做，厂房出租后由华锦公司在经营，处罚主体不当的说法，没有提供相应证据证明，原审法院不予采信。关于祥景喷塑厂认为张家港市环保局处罚适用法律错误，程序违法的问题。张家港市环保局根据查明的事实，依据行政处罚的相应程序，对照上述法律规定，结合国家环境保护部相关答复意见，对祥景喷塑厂作出处罚，适用法律正确，程序合法。祥景喷塑厂认为张家港市环保局处罚适用法律错误，程序违法的说法，不符合上述法律规定，原审法院不予采信。关于祥景喷塑厂认为张家港市环保局处罚结果明显不当，滥用职权的问题。根据上述法律规定以及国家环境保护部相关答复意见，张家港市环保局对祥景喷塑厂上述违法行为分别作出处罚，罚款数额也在幅度范围之内，并无滥用职权、处罚明显不当的情形。祥景喷塑厂认为张家港市环保局处罚滥用职权、明显不当的说法，未提供证据证明，原审法院不予采信。关于祥景喷塑厂认为张家港市政府复议认定事实不清，案情复杂而未进行听证，程序违法的问题。张家港市政府按照行政复议程序，在双方提供证据查阅文件资料的基础上，进行了必要的调查取证。其调取的《企业投资项目备案申请表》反映，祥景喷塑厂在环保部门执法检查后，于2015年7月21日以自己的名义向张家港市发改委提交企业投资项目备案申请“补环评”，出资人是张卫祥，从而也印证了该建设项目主体是祥景喷塑厂，祥景喷塑厂认为厂房出租后是华锦公司在经营的说法不能成立，复议所认定的事实清楚。同时，行政复议法规定行政复议原则上采取书面审查的办法，对重大、复杂的案件，申请人提出要求或者行政复议机构认为必要时，可以采取听证的方式审理。因此，听证并非行政复议必经程序。祥景喷塑厂认为张家港市政府复议认定事实不清，案情复杂而未进行听证，程序违法的说法，无事实依据和法律依据，原审法院不予采信。综上，被告张家港市环境保护局所作出的张环罚字[2015]138号行政处罚决定，证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序；张家港市政府所作出的（2015）张行复第59号行政复议决定，复议程序合法。祥景喷塑厂要求撤销上述行政处罚决定及行政复议决定的诉讼请求，原审法院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条之规定，判决驳回祥景喷塑厂的诉讼请求，一审案件受理费人民币50元由祥景喷塑厂负担。
上诉人祥景喷塑厂上诉称，原审判决认定事实不清，证据不足。原审判决未查明上诉人与华锦公司之间的法律关系。2014年10月20日祥景喷塑厂成立，因资金困难，一直未从事生产经营。2015年4月，祥景喷塑厂将厂房、设施出租给华锦公司使用，双方订立《厂房租赁合同》，期限为三年。祥景喷塑厂的权利仅是收取租金，华锦公司应承担生产经营所产生的权利义务。原审判决未查明上诉人生产设施是否对环境有影响。即使上诉人自行从事喷塑生产经营，该酸洗磷化池并非新、扩、改建项目，只是10只可移动盛放盐酸容器，该池反复使用，不是建设工程项目，对环境不产生影响，无任何固体、气体、液体排放，所以不需要履行环评义务。环保局所有证据无法证明上诉人洗化池对环境有影响。原审判决未查明上诉人生产设施是否存在水污染排放，与环保局证据相矛盾。原审判决适用法律错误，张家港市环保局在未责令上诉人限期补办手续情况下直接进行处罚，于法不符。张家港市环保局2015年9月22日对上诉人作出行政处罚，原审法院适用环保部（2016）6号复函，违反法不溯及既往原则。原审判决违反行政处罚具体适用法律规定。请求依法撤销原审判决，依法改判，案件一、二审诉讼费由被上诉人承担。
被上诉人张家港市环保局辩称，张家港市环保局认定处罚主体正确，上诉人称将厂房租给华锦公司的情况不符合事实。上诉人在复议中陈述与诉状中陈述不相一致，且所提交的租赁合同上多了华锦公司的盖章，明显系上诉人为逃避处罚而伪造。张家港市环保局在2015年7月9日现场执法检查中查实祥锦喷塑厂存在的违法行为均不是以产生行为后果作为处罚依据。根据《建设项目环境影响评价分类管理名录》（环境保护部令第33号）第二条规定，上诉人于2015年4月建设的酸洗磷化池适用盐酸及磷化液进行作业，须编制环境影响评价报告表。根据《中华人民共和国水污染防治法》第十七条规定，上诉人建设的酸洗磷化项目，生产过程中有废水产生，其应当配套建设税污染防治设施。上述规定注重的是水污染的防治和预防，而非等实施行为产生环境影响和污水排放才属于违法。张家港市环保局认定事实清楚，证据确实充分，原审法院判决无误。张家港市环保局对上诉人未经环保审批同意于2015年4月建设的项目，未责令其限期补办手续的前提下，直接按照新《环境保护法》第六十一条进行处罚，处罚额度适用《环境影响评价法》第三十一条的规定，程序合法，适用法律正确。环政法函[2016]6号文件是关于新《环境保护法》第六十一条适用有关问题的规定，该法于2015年1月1日实施，对上诉人的行为具有约束力。原审认定事实清楚，证据充分，适用法律正确，程序合法。故上诉人的上诉理由不能成立，请求驳回上诉，维持原判。
被上诉人张家港市政府辩称，张家港市政府作出的行政复议决定，事实清楚，证据确凿，程序合法，适用法律正确，请求依法驳回上诉，维持原判。被上诉人华锦公司和黄玮未作述称。原审被告张家港市环境保护局向原审法院提交的证据材料有：第一组证据，祥景喷塑厂营业执照、组织机构代码证、张卫祥身份证复印件，证明原告主体资格。第二组证据，环境监察现场笔录、环境执法调查图片、调查询问笔录，证明祥景喷塑厂在经营过程有新建项目，存在违法经营行为。第三组证据，环境违法行为立案登记表、行政处罚自由裁量结果表、行政处罚建议书，证明经环保核查，祥景喷塑厂的违法事实清楚，张家港市环保局作出的处罚裁量适当。第四组证据，行政处罚告知书及当事人拒绝签收照片、当事人陈述申辩书、行政处罚现场核查情况反馈表、局长办公会议记录、处罚决定书及当事人拒绝签收照片，证明张家港市环保局依法立案后，进行了告知，祥景喷塑厂履行了陈述申辩权，张家港市环保局依法作出处罚并送达，处罚程序合法。法律法规依据为《中华人民共和国环境保护法》、《中华人民共和国环境影响评价法》、《中华人民共和国水污染防治法》及国家环境保护部环政法函（2016）6号复函。原审被告张家港市政府向原审法院提交的证据材料有：第一组证据，申请复议书、营业执照、组织机构代码证、张卫祥身份证、行政复议申请书、法定代表人身份证明书、证人证词、厂房租赁合同、行政处罚决定书、环境监察现场笔录、法律文书送达地址确认书、2015.12.1信封信件、2015.12.12信封信件、2015.12.12信件投递情况，证明祥景喷塑厂提交行政复议申请的时间、请求、提供证据及补充请求的情况。第二组证据，补正行政复议申请通知书、EMS投递单、投递记录，证明张家港市政府履行通知补正复议申请的程序。第三组证据，行政复议申请受理通知书、EMS投递单、投递记录、提出答复通知书、送达回证、参加行政复议通知书、EMS投递单、投递记录、答复书，证明张家港市政府受理行政复议并通知复议被申请人环保局、黄玮的程序履行情况。第四组证据，环保局组织机构代码、法定代表人身份证明书、授权委托书、受托人身份证，证明复议被申请人环保局依法提交答辩及证据材料。第五组证据，黄玮材料说明书、信封、信件投递记录，证明复议黄玮提交答辩材料。第六组证据，决定延期通知书、EMS投递单、投递记录，证明张家港市政府决定延期并送达。第七组证据，项目备案情况，证明涉案项目的主体系复议申请人。第八组证据，行政复议决定书、送达回证、EMS投递单、投递记录，证明张家港市政府作出复议决定并送达。原审原告祥景喷塑厂向原审法院提交的证据材料有：证据1，祥景喷塑厂、华锦公司营业执照副本及组织机构代码证复印件，证明祥景喷塑厂与华锦公司是独立的民事主体。证据2，2015年4月1日盖有华锦公司公章的《厂房租赁合同》复印件，证明祥景喷塑厂的厂房设施租给华锦公司使用，如果华锦公司存在违法行为，被处罚的应当是华锦公司，本案中被处罚主体明显错误。证据3，2015年10月9日闻xx、顾xx、张x证人证词及黄玮证人证词各一份，证明张家港市环保局在调查时存在瑕疵，称是了解情况，走走程序，祥景喷塑厂才在笔录上签字，实际认定事实存在错误。证据4，行政处罚决定书，证明张家港市环保局对祥景喷塑厂进行了行政处罚，主体不适格，实际被处罚人应当是华锦公司。上述证据材料均已随案移送本院。本院经审查认定，原审法院对上述证据认证正确。本院
经审理查明的事实与原审查明的事实一致，本院予以确认。
本院认为，根据《中华人民共和国环境保护法》第十条规定，张家港市环保局作为县级以上地方人民政府环境保护主管部门，对本行政区域内环境保护工作实施统一监督管理系履行法定职责。本案的争议焦点主要是被诉行政处罚决定的处罚主体是否正确。本案中，被上诉人提交的环境监察现场笔录、调查询问笔录等有效证据能够证明，原张家港市乐余铝氧化厂建办时就有喷塑项目，酸洗磷化是配套的，2014年8月份关停，厂名变更为祥景喷塑厂，并在2015年4月中旬新建了酸洗、喷塑项目，4月底投产，没有办理相应的环保审批手续，没有配套的废水处理设施。张家港市环保局据此认定祥景喷塑厂存在违法行为，事实清楚，处罚主体正确。上诉人认为被诉行政处罚决定处罚主体错误，被处罚人应是华锦公司而非上诉人。
本院认为，上诉人投资人在被上诉人对其所作调查询问笔录中签字确认被上诉人调查情况属实，且上诉人在整个行政处罚程序和行政复议程序中，均未提及将厂房出租给华锦公司一事，在环境监察现场笔录、调查询问笔录、陈述申辩书等材料中均未对处罚主体提出异议。上诉人称笔录是张家港市环保局诱导所做，但并未提供相应证据予以证明，且上诉人于2015年8月31日提交的陈述申辩书中对处罚主体也未提出异议。上诉人在行政复议程序中称将厂房出租给黄玮，被上诉人张家港市政府调取的《企业投资项目备案申请表》反映，上诉人在环保部门执法检查后，于2015年7月21日以自己的名义向张家港市发改委提交企业投资项目备案申请“补环评”，出资人是上诉人负责人张卫祥，由此可知，该建设项目主体应是上诉人。故上诉人该上诉理由与事实不符，不能成立，本院不予采信。上诉人认为原审判决未查明案涉酸洗磷化池对环境是否有影响、上诉人生产设施是否存在水污染排放，属认定事实不清。
本院认为，根据环境保护部令第33号《建设项目环境影响评价分类管理名录》第二条规定，上诉人于2015年4月建设的酸洗磷化池适用盐酸及磷化液进行作业，须编制环境影响评价报告表。根据《中华人民共和国水污染防治法》第十七条规定，上诉人建设的酸洗磷化项目，生产过程中有废水产生，即应当配套建设税污染防治设施。上述规定系预防性条款，并不以实际产生环境影响和污水排放为违法要件。上诉人该上诉理由缺乏事实和法律依据，本院不予采信。上诉人认为原审判决适用法律错误，张家港市环保局在未责令上诉人限期补办手续情况下直接进行处罚，于法不符。
本院认为，国家环境保护部环政法函[2016]6号《关于〈环境保护法〉第六十一条适用有关问题的复函》第三条关于“未批先建项目”是否适用“限期补办手续”的问题中明确，根据新法优于旧法的规则，对“未批先建项目”应当适用新《环境保护法》规定的处罚措施，不再适用《环境影响评价法》第三十一条有关“限期补办手续”的规定。被上诉人未责令上诉人限期补办手续，符合相关法律规定。上诉人该上诉理由缺乏法律依据，本院不予采信。被上诉人张家港市环保局作出的张环罚字[2015]138号行政处罚决定，认定事实的主要证据充分，适用法律正确，符合法定程序。被上诉人张家港市政府依据复议程序，作出的（2015）张行复第59号行政复议决定，事实清楚，程序合法。原审判决驳回诉讼请求并无不当。综上，原审判决事实清楚，适用法律法规正确，上诉人的上诉请求缺乏事实和法律依据，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，
判决如下：驳回上诉，维持原判决。二审案件受理费人民币50元，由上诉人张家港市祥景喷塑厂负担。本判决为终审判决。
审 判 长 张 蕾
审 判 员 倪 放
代理
审判员 姜雨昊
二〇一六年八月二十六日
书 记 员 陆慧娟 关注公众号“”