山东省高级人民法院行 政 判 决 书（2016）鲁行终1164号上诉人（原审原告）孔祥平，男，1971年6月16日出生，汉族，住山东省曲阜市。委托代理人张永刚，天津盈诺律师事务所律师。被上诉人（原审被告）曲阜市人民政府，住所地山东省曲阜市春秋路1号。法定代表人刘东波，市长。委托代理人蒿长喜，曲阜市国土资源局法规科科员。委托代理人雷婷，曲阜市国土资源局土地储备中心主任。
上诉人孔祥平因诉曲阜市人民政府土地行政征收一案，不服济宁市中级人民法院(2016)鲁08行初4号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条之规定，对本案进行了审理。现已审理终结。原审法院
经审理查明，原告孔祥平系曲阜市小雪镇西陈村村民。2005年9月27日，被告曲阜市人民政府向济宁市人民政府呈报“关于曲阜市2005年度第4批城镇分批次用地的请示”，拟征收西陈村耕地6.3868公顷用于城市建设。经济宁市人民政府向山东省人民政府呈报后，山东省人民政府于2006年1月4日作出鲁政土字〔2006〕22号“关于曲阜市2005年第四批次城市建设用地的批复”，同意曲阜市人民政府征收包括小雪镇西陈村6.3868公顷在内的201334平方米土地，用于城市建设。被告曲阜市人民政府取得该批复后，因涉及曲阜新区管理体制调整等原因(小雪镇位于曲阜新区范围内)，该批复迟迟未能实施征收。2013年2月24日，被告曲阜市人民政府作出2013年第3号征收土地公告，载明“山东省人民政府2006年1月4日作出‘关于曲阜市2005年第四批次城市建设用地的批复’(鲁政土字〔2006〕22号)批准我市191453平方米农用地转为建设用地及征收建设用地9881平方米用于城市建设，由于体制调整原因，未能及时落实补偿，为妥善解决原曲阜新区遗留问题，保障被征地农民的合法权益，根据当前的征地区片价，公告如下：征收位于杏坛路北3201334平方米土地，涉及小雪街道西陈村耕地63868平方米用于城市建设，土地征收补偿安置方案为土地征收补偿安置费按照山东省人民政府(鲁政字〔2012〕288号)文件公布的曲阜市征地区片综合地价标准执行；地上附着物和青苗补偿费补偿标准按照山东省物价局、山东省财政厅、山东省国土资源厅《关于济南等三市调整征地地面附着物和青苗补偿标准的批复》(鲁价费发［2008］178号)的规定执行。安置方式采取货币和社会保障、调地安置等安置方式；本公告后，由有关部门按照签订的土地征收补偿安置协议，及时支付补偿费用，补偿到位后交付土地”。2013年2月27日，曲阜市国土资源局向西陈村村主任邢振洪送达了该公告。此后，曲阜市国土资源局、曲阜市小雪街道办事处、曲阜市财政局与西陈村委会签订了征收土地补偿协议书及征收土地补偿补充协议书，土地补偿、安置补助费由5万元/亩调整为5.5万元/亩，共计应拨付西陈村村委会土地补偿安置补助费886.182万元，地上、地下附着物补偿费241.686万元，社会保障资金241.686万元，由曲阜市财政局一次性拨付到市人力资源和社会保障专户，由市人力资源和社会保障局按照有关规定办理被占地村村民的入保事宜。2013年11月，上述协议中所约定的土地补偿安置补助费886.182万元，地上、地下附着物补偿费241.686万元，全部拨付到西陈村帐户。原告已经领取被征收土地地上附着物补偿款，对此无异议。2016年3月1日，原告诉至法院，请求确认被告于2014年对曲阜市小雪镇西陈村实施的征地行为违法。原审法院认为，《中华人民共和国土地管理法》(2004年修正)第四十六条规定，国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。第四十八条规定，征地补偿安置方案确定后，有关地方人民政府应当公告，并听取被征地的农村集体经济组织和农民的意见。《中华人民共和国土地管理法实施条例》(2011年修订)第二十五条规定，征收土地方案经依法批准后，由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施，并将批准征地机关、批准文号、征收土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告。市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。根据上述规定，被告曲阜市人民政府取得征地批准文件后，应予以公告，并由土地行政主管部门会同有关部门拟订征地补偿安置方案，对补偿安置方案予以公告并听取农村集体经济组织和农民的意见，本案中，被告曲阜市人民政府制作了土地征收公告，法律规定公告的目的是让农村集体经济组织及农民知道土地被征收的事实，虽然被告没有提交在西陈村进行公告的照片或其他视频资料，但已经向西陈村村主任邢振洪送达了该公告，此后包括原告在内的西陈村村民多次领取地上附着物和青苗补偿款，对地上附着物和青苗的补偿标准亦无异议，应认定原告对土地征收这一事实是知道的；在土地征收公告中，已经载明了土地征收补偿安置方案，原告对于该征收补偿安置方案的各项补偿标准是认可的，因此，土地征收补偿安置方案在实体上并未侵害原告的合法权益。关于原告所主张的征地批准文件两年后自动失效的问题，首先，原告所援引的《国土资源部关于完善农用地转用和土地征收审查报批工作的意见》(国土资发［2004］237号印发)只是国土资源部的规范性文件，不是法律法规或规章，《中华人民共和国土地管理法》及《中华人民共和国土地管理法实施条例》中均未规定土地批准文件超过两年自动失效；其次，山东省人民政府的批准文件中并未规定批复的有效期；第三，案涉土地原属济宁曲阜新区，被告取得土地批复后，正值曲阜新区体制调整，因此客观原因未能及时履行征地程序，系事出有因。因此，原告关于征地批准文件已经自动失效的主张，法院不予支持。本案中，原告对于被告的补偿标准并无异议，有关机关也已经把征收土地的各项补偿费用足额支付到西陈村村委会的帐户，被告的征地行为并未侵犯原告的合法权益。综上，原告请求确认被告征地行为违法的主张不能成立，法院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》(2014年修订)第六十九条之规定，判决驳回原告孔祥平的诉讼请求。
上诉人孔祥平不服原审法院判决，上诉请求：撤销原审法院判决，改判支持上诉人的原审诉讼请求；诉讼费用由被上诉人承担。事实和理由：1、现有证据足以认定被上诉人并未依法制作和发布征地公告。被上诉人虽然制作了《土地征收公告》但是并未张贴，征地补偿安置方案直接包含在土地征收公告中，也未进行公告，违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十六条、第四十八条及《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条之规定。2、被上诉人迄今并未依法制作土地征收补偿安置方案。完整的土地征收补偿安置方案至少应包括安置补偿费的标准、数额、支付对象和支付方式以及农业人员的具体安置途径等，应该是可以直接落实和执行的，而在方案的制作过程中尤其要听取被征地农民的意见。上诉人认可征地补偿标准并不等同于认可其征地补偿方案，被上诉人没有依法制作完整可行的土地征收补偿方案，导致上诉人在失地后未能得到及时妥善安置。3、被上诉人征地所依据的批文其规划背景、建设项目等均已变更，直接使用该批文征收土地确属不当。既然原规划新区不再建设，依据新区规划报批的土地也应重新履行报批手续，直接使用原批文征收土地显属不当。被上诉人的违法行为危及上诉人基本生存权，严重侵犯上诉人合法权益，原审判决认为“被告的征地行为并未侵犯原告的合法权益”是罔顾事实。被上诉人曲阜市人民政府答辩意见同原审答辩意见一致。各方当事人在原审中提供的证据已随案移送本院，上述证据在原审庭审中已经质证，二审中双方当事人均未向本院提交新证据，经审理，本院同意原审法院对证据的认证意见及据此确认的案件事实。
本院认为，（一）关于上诉人主张被上诉人未依法制作和发布征地公告问题。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条、第四十八条及《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条之规定，被征收土地所在地的市、县级人民政府取得征地批准文件后，应将批准征地机关、批准文号、征收土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告。本案被上诉人曲阜市人民政府按照上述规定制作了《曲阜市人民政府征收土地公告》（2013年第3号），并主张在西陈村进行了公告，虽然被上诉人未提交在西陈村张贴公告的照片或视频资料，但是被上诉人将公告向西陈村进行了送达，由西陈村村主任邢振洪签收。西陈村村民委员会向村民发放征用明白纸，说明了征用内容及各户征用土地面积和房屋面积的丈量数据。西陈村村民包括上诉人在内多次领取地上附着物和青苗补偿款，且上诉人对土地征收补偿安置标准并无异议,由此可以确定上诉人知道征收西陈村土地的事实，故上诉人该项上诉主张无事实根据，本院不予支持。（二）关于上诉人认为被上诉人未依法制作土地征收补偿安置方案并公告的问题。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条规定：“征收土地方案经依法批准后，由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施，并将批准征地机关、批准文号、征收土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告。市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟定征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。”根据上述规定，实施土地征收应当制定征地补偿安置方案，本案被上诉人在发布《曲阜市人民政府征收土地公告》（2013年第3号）时一并公告了土地征收补偿安置方案，方案内容包含了土地征收补偿安置费的执行标准、地上附着物和青苗补偿费补偿标准及被征地人员的安置方式，本案上诉人对公告中补偿安置方案确定的各项补偿标准是认可的，被上诉人也已经按照标准支付了各项补偿款项。故被上诉人虽未单独制作土地征收补偿安置方案，但对上诉人实体权益并未造成侵害。上诉人关于被上诉人未依法制定土地征收补偿安置方案并公告的主张缺乏事实依据，本院不予支持。（三）关于上诉人认为被上诉人所依据的批文已失效，依据该批文征收土地不当的问题。涉案土地原属曲阜新区，被上诉人取得土地批复后，正值曲阜新区体制调整致使未能及时履行征地程序，系客观原因造成。且现行法律法规没有关于土地批准文件超过两年失效的相关规定，上诉人的主张于法无据，本院不予支持。综上，原审法院判决驳回上诉人的诉讼请求认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，
判决如下：驳回上诉，维持原判决。二审案件受理费50元，由上诉人孔祥平负担。本判决为终审判决。
审 判 长 许 琳
代理
审判员 蒋炎焱
代理
审判员 俞春晖
二〇一六年八月二十四日
书 记 员 蒋巧菲 更多数据：