黑龙江省方正县人民法院行 政 判 决 书（2016）黑0124行初10号原告任焕臣。委托代理人任丽莹。被告方正县国土资源局。法定代表人张承刚局长。委托代理人李晶涛。委托代理人张伟华。
原告任焕臣与被告方正县国土资源局撤销具体行政行为一案，本院于2016年6月24日立案后，由吴少伟担任
审判长，与
审判员张宇冰、
代理
审判员宋再东共同组成合议庭，于2016年8月4日公开开庭进行了审理，原告任焕臣及委托代理人任丽莹、被告委托代理人李晶涛、张伟华到庭参加诉讼，本案现已审理终结。原告向本院提起行政诉讼，请求撤销方正县国土资源局作出的方国土资处罚字（2016）001号《行政处罚决定书》。
原告诉称，1、1987年，原告与宏伟村（2001年并于利民村）村委会签订土地承包合同，合同期限为三十年。有时任宏伟村支部书记、村长、会计的证言为证。所建猪舍和水产养殖的仓库的位置恰恰也在合同的范围内。而且该地块原来是村屯建房取土的黄土坑，是废弃地，属于荒弃状态；同时还在土坑的南侧原告出资修了一条农田路，二十余年一直是由原告来维护。因此，我在字1987年其便依法取得涉案土地的承包经营权是毋庸置疑的。《土地管理法》第十四条规定：农民集体所有的土地由本集体经济组织的成员承包经营，从事种植业、林业、畜牧业、渔业生产，土地承包经营期限为三十年，农民的土地承包经营权受法律保护。因此，被告不能因为原告不能拿出当时的土地承包合同而认定原告是违法占地。承包土地的事实是存在的。原告是按土地承包合同和土地管理法的要求使用土地，并没有违法占地。因此，被告作出没收占地的行政处罚是错误的。2、处罚决定告知书中认定的“利用规划外土地”、“未取得用地审批手续”、“未办理农用地转为建设用地审批手续”的事实依法是不成立的。其一、被告所说的土地利用总体规划是哪一年的规划？是建设用地的规划还是农用地规划？土地利用总体规划是否要依法公告和事先告知？我是1993年响应县里发展多种经营产业、大力发展养殖业的号召，在进行渔业养殖的同时，发展养猪业。于是我在征得村里的同意后，向乡里申请，乡里经开会研究决定利民村为养猪一条街，宏伟村任焕臣为养殖业大户，利民村那些当年所建的猪圈现在还在，并且由当时包村干部时任天门乡武装部长的牛显道通知可以建养猪场。后又由于水产养殖增大，又建了水产养殖仓库。按1987年的《土地管理法》第五条第三款规定：乡级人民政府负责本行政区域的土地管理工作。我是经过乡政府的批准的，难道还是在土地利用总体规划外的土地吗？这个总体规划到底是谁的规划？老百姓到底要听谁的？乡里的开会记录是我们老百姓能掌握的吗？迄今已经有20多年，我们不知道政府会议记录的保存时间是多长？还会不会有这份会议记录，难道因为没有就能说这个会议不存在，从而证明我是没有得到乡里的批准的？当时的那些领导都不存在吗？他们所说的话都是凭空捏造的？其二、根据国土资源部、农业部《关于完善设施农用地管理有关问题的通知》国资发[2010]55号的规定设施农用地是指：直接用于经营性养殖的畜禽舍、工厂化物栽培或水产养殖的生产设施用地及其相应附属设施用地，农村宅基地以外的晾晒场等农业设施用地。设施农用地属农业用地，不需办理用地审批手续。《关于保进规模化畜禽养殖有关用地政策的通知》的规定：本农村干部集体经济组织、农民和畜牧业合作经济组织按照乡镇土地利用总体规划，兴办规模化畜禽养殖所需用地按农业地管理工作，作为农业生产结构调整用地，不需办理农用地转用审批手续。根据这些法规的规定，而且被告也认定我所建造的是多种经营畜禽养殖用房，我所用地块是设施农用地，没有改变土地的用途，是不需用按建设用地管理，也不需用办理用地手续。其三、2007年以前，我一直在交相应的承包费以及养殖业特产税，特产税都是每年送粮时在粮库直接扣留。3、第二次土地利用现状调查又是如何调查？标准是什么？依据是什么？只是凭空调查？这次调查是在2007年开始的，而2007年我仍在从事养猪，用房仍是养殖的功能，10、11年又作为养鸡用房，难道土地利用现状调查仅仅是看外表，而不是看功能，只是调查外表吗？而现在的客观事实是，随着现代农业的发展，农业用地已发生本质的变化，有些用地同时具备了二、三产业的用地的外貌特征，但功能仍是农业用地的功能，这难道不是你们在工作中应注意到的问题，难道还是一刀切，所有的问题让老百姓承担？原告一直是按照法律规定的用途在使用土地，即该宗地一直是农业用地中的设施农用地，并不是《处罚决定书》中认定的建设用地，而非建设用地。因此原告不需办理用地的审批手续，在设施农用地上的猪舍和仓库也不是违法建筑，是合法的。4、这二十多年来，原告一直在所承包的土地上从事养殖业，自从建场房的那天起，也没有任何人或任何部门通知或告知在所承包的土地上建场房从事养殖业是违法的，相反还得到县里的很多荣誉，一九九三年、一九九四年两年被评为县优秀共产党员，其妻孙荣贤在一九九一年、一九九三年被评为县女能人和先进女能手，这些事实足以证明原告当时在所承包的地上建场房从事的养殖业的行为是合法的。5、这么多年以来原告曾三次申请办理土地使用证的事宜，但由于各种原因没有成行，因此在主观上并没有恶意的侵占该宗地。
二、适用法律错误。原告是在1993年开始在自己承包的土地上建猪舍和水产养殖的仓库，适用的法律应是1987年实行的《土地管理法》，而不是被告所适用的1999年实行的《土地管理法》。因为根据1999年4月7日国土资源部关于查年土地违法行为如何适用《土地管理法》有关问题的通知中规定：新法实施前发生的土地违法行为，依照下列原则处理：根据原土地管理法规定，不构成土地违法行为，但根据新法规定构成土地违法行为的，适用原土地管理法。综上，原告认为《处罚决定书》认定的事实与实际不符，其处罚决定援引法律错误，请求法院依法撤销被告方正县国土资源局作出的(2016)001号《处罚决定书》的具体行政行为。在庭审中原告向本院出示了如下证据：
一、证人王洪才证言，王洪才是当时的村长；用以证实任焕臣建猪圈并没有占用耕地；
二、被告卷宗内的ＸＸ杰、牛显道的证言；用以证实任焕臣建猪圈是经过各级领导同意的。
被告方正县国土资源局辩称：
一、我局作出的方国土资处罚字（2016）001号行政处罚决定书认定事实清楚、证据充分。2015年5月29日，方正县纪律检查委员会依照举报人的反映，将原告建设多种经营房屋没有审批手续问题移交我局处理。经我局调查，原告任焕臣字1994年至1999年间，占用方正县天门乡利民村王家屯1304.31平方米耕地建设多种经营畜禽养殖用房及管理用房，建筑面积为449.94平方米。2008年第二次土地利用现状调查将该宗地调整为农村居民点用地。原告未取得土地审批手续的情况下建设多种养殖房屋的行为，有询问笔录、现场勘测笔录、违法现场照片和案件调查报告等证据证实。
二、我局作出的方国土资处罚字（2016）001号行政处罚决定书程序合法、适用法律正确。关于任焕臣违法用地一案，我局自受理案件至依据调查结果作出行政处罚决定，进行了立案审批、案件讨论、处罚事项告知、听证告知等手续，并将相关法律文书送达给了原告任焕臣。对于任焕臣提出的申辩理由进行了听取，按任焕臣的申请召开了听证会。在作出处罚决定后，告知了任焕臣相关的复议权和诉讼权。我局作出的该处罚决定的程序是完全合法的。我局土地严格执行“土地用途管制”，特别是对农用耕地的实行特殊保护，原土地管理法和现用土地管理法均对此作出了具体规定，1988年的《土地管理法》第三条、2004年《土地管理法》第三条、第四条、第三十六条第二款均规定了对耕地实行特殊保护。1991年《土地管理法》第十四条和2004年《土地管理法》第四十四条规定单位或个人占用耕地或将耕地专用的，应办理审批手续。虽然我国土地管理法律、法规进行多次修改，但是任焕臣未取得土地审批手续的情况下建设多种养殖房屋的行为在旧法和新法中都属于违法行为，不存在原告在诉状中提出的按照国土资源部《关于查处土地违法行为如何适用有关问题》通知中：“根据原土地管理法规定，不构成土地违法行为，但根据新法构成土地违法行为的，适用原土地管理法”的情况。因新、旧法律、法规在法则上存在变化，我局依照从旧兼从轻的原则，才适用较轻的2004年《土地管理法》第七十六条之规定，作出了：“责令退还非法占用的土地1304.31平方米，没收在非法占用土地上新建的建筑物和其他设施449.94平方米”的行政处罚。综上所述，我局作出的方国土资处罚字（2016）001号行政处罚决定书认定事实清楚、证据充分、适用法律正确，请求法院予以维持。庭审中被告向本院出示了如下证据：
一、方正县纪检委关于天门乡利民村村民任焕臣建设多种养殖房屋没有审批手续问题的移交函、违法线索登记表；用以证实案件线索来源。
二、被处罚人任焕臣询问笔录、证人肖金玲询问笔录、任焕臣与肖金玲签订的房屋买卖合同、现场勘测笔录、宗地图、现场照片、土地规划认定通知书、方正县天门乡利民村委会证明及证人牛显道、ＸＸ杰、于洪生、郭发和姜宝昌出具的书面证言；用以证实任焕臣自1994年至1999年间，占用天门乡利民村王家屯1304平方米耕地建设多种经营养殖用房及管理用房，2013年3月11日任焕臣将以上房屋以26万元的价格转让给肖金玲的事实。
三、2015年7页15日任焕臣提交的听证申请书、听证参加人员权利义务告知书、2015年7月22日制作的听证笔录、2015年12月25日任焕臣提交的听证申请书、2016年1月7日制作的听证笔录及听证现场照片；用以证实我局以任焕臣的申请对任焕臣提出的异议进行了听证。
四、立案审批表、案件调查报告、撤销行政处罚决定呈批表、违法案件讨论笔录、违法案件处理决定呈批表；用以证实我局对任焕臣作出的行政处罚进行了相关的审批手续。
五、国土资源行政处罚事项告知书附送达回证、行政处罚听证告知书附送达回证、撤销行政处罚决定书送达回证、行政处罚决定送达回证；用以证实我局依法将相关的法律文书向任焕臣送达的事实。
六、方国土资行处罚字（2015）011号行政处罚决定书、行政复议申请书、哈国土复决字（2015）1号行政复议决定书、撤销行政处罚决定书、方国土资行处罚字（2016）001号行政处罚决定书；用以证实我局作出（2015）011号行政处罚决定书后，任焕臣申请行政复议，哈尔滨市国土资源局以违反从旧兼从轻的原则为由，撤销该处罚决定并责令60日内重新作出具体行政行为。我局调查后，对任焕臣违法行为依据较轻的法律法规重新作出处罚的事实。庭审中，当事人对相对方提供的证据进行了质证，针对被告出示的证据，原告对证据一、四、五、六无异议，对证据二提出异议，认为自己建猪圈通过了合法手续，对证据二中的土地规划认定通知书有异议，认为自己建猪圈在先；对证据三提出异议，认为首页上任焕臣签字不是本人书写，笔录上没有本人签字，对此被告阐述首页笔录并不是任焕臣签字，笔录是任焕臣本人不签；结合本案事实，被告的证据具有关联性、真实性，本院对被告证据确认有效，予以采信。针对原告出示的证据，被告对原告的证据一提出异议，认为证人应当出庭质证，该证言系打印制作且无时间；对原告的证据二是被告卷宗内体现的，故对此组证据无异议；综合本案事实，原告的证据一不具有证据效力；原告的证据二客观真实，本院对此组证据确认有效，予以采信。综合原、被告、第三人诉辩主张，本院确认如下事实：原告于1993年取得涉案土地的经营权，被告认为原告于1994年至1999年之间在未取得用地审批手续的情况下，占用涉案土地建设多种经营畜禽养殖用房及管理用房。在第二次土地利用现状调查中，被告将该宗地调查为居民点用地，因该项目未办理农用地转为建设用地审批手续，被告认为原告的行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十三、四十四条的规定，对原告作出方国土资行处罚字[2016]001号行政处罚决定书；原告认为自己取得土地经营权在先，养殖用地属于农业用地，故被告适用法律错误，请求法院撤销被告具体行政行为。
本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二条规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关的工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。就本案而言，被告所提供证据中的土地规划认定通知书中体现涉案土地为农村居民点用地，而原告取得土地经营权在先，2007年国务院出台了《关于促进生猪生产发展稳定市场供应的意见》（国发[2007]22号）、《关于做好猪肉等副食品生产供应保持市场稳定工作的通知》（国办发点[2007]9号）文件；同年，国土资源部、农业部依据上述文件的精神联合下发关于《促进规模化畜禽养殖业有关用地政策》（国土资发[2007]220号）的通知，该通知中明确规定“个人兴办规模化畜禽养殖所需用地，实行分类管理。畜禽等生产设施及绿化隔离带用地，按照农用地管理，不需办理农用地专用审批手续”。文件的出台，是国家对开展畜禽养殖业的一种支持、鼓励，同时能够缓解国家特定时期猪肉生产市场的供应需求。被告原告任焕臣于1993年即取得涉案土地的经营权，用于养殖，并获得当时基层政府的支持，作为单独个体的原告有理由相信政府所提供的帮助和支持是符合国家法律及政策要求的，其所用于养殖的涉案土地是合法取得的。为此，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）项之规定，
判决如下：撤销被告方正县国土资源局于2016年1月12日作出的方国土资行处罚字[2016]001号行政处罚决定书。。案件受理费50.00元、由被告方正县国土资源局负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于哈尔滨市中级人民法院。
审 判 长 吴少伟
审 判 员 张宇冰
代理
审判员 宋再东
二〇一六年八月二十日
书 记 员 肖立国 来源：